19 de setiembre de 2011

OJ-060-2011

 

Licenciada

Nery Agüero Montero

Jefa Comisión de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio CJ-157-07-11, de fecha 07 de julio de 2011, mediante el cual solicita el criterio de este Órgano Superior Consultivo técnico-jurídico, sobre el proyecto de ley denominado “IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LAS DEUDAS POR CUOTAS OBREROS-PATRONALES DE LOS SEGUROS SOCIALES MODIFICACIÓN DEL ARTÍCULO 56 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL, LEY N.º 17, DE 22 DE OCTUBRE DE 1943, Y SUS REFORMAS”; tramitado bajo el expediente Nº 17.954 y publicado en La Gaceta Nº 81 de 28 de abril de 2011.

 

I.- Consideraciones previas.

 

Resulta conveniente, desde ahora, definir la naturaleza jurídica de nuestro pronunciamiento y, consecuentemente, los efectos del criterio que se emite al respecto.

 

En primer lugar, debemos indicar que este Despacho despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. En ese sentido, el artículo 4° párrafo primero de nuestra Ley Orgánica (Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) dispone lo siguiente: 

 

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la Asesoría Legal respectiva." (El subrayado es nuestro).

 

De la norma transcrita fácilmente se infiere que la Procuraduría General de la República sólo está facultada para emitir dictámenes a petición de un órgano que forme parte de la Administración Pública, en tanto ejecute función administrativa. A tales dictámenes el artículo 2° de la supracitada ley, les atribuye efectos vinculantes:  

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

 

Ahora bien, pese a que la actividad esencial de la Asamblea Legislativa no forma parte de la función administrativa del Estado, este Despacho ha considerado que se encuentra legitimada para requerir nuestra intervención en materias que conciernan específicamente al ejercicio excepcional, por su parte, de la función administrativa y que, en tal caso, el respectivo pronunciamiento tendrá los efectos comentados.

 

No obstante,  en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, mediante opiniones jurídicas no vinculantes, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político. Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, colaborar con el efectivo ejercicio de las altas funciones parlamentarias que la Constitución les atribuye y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.

 

En consecuencia, en consideración a la investidura de la consultante y como una forma de colaboración institucional, emitiremos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, planteando algunas reflexiones generales en torno a la normativa en cuestión, con la advertencia de que tal pronunciamiento carece –reiteramos- de efectos vinculantes, siendo su valor el de una mera opinión consultiva, similar a la que emitiría cualquier otro asesor jurídico; labor que en este caso le compete al Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea.

 

De previo a referirnos a su consulta, ante la indicación de debíamos de responder esta solicitud dentro del término de 8 días, pues en caso contrario se asumiría que no se tienen objeciones al proyecto, interesa recordarle que las consultas facultativas como la presente, que se someten voluntariamente a la Procuraduría General de la República, no están expresamente reguladas por ninguna normativa en cuanto al plazo en que deben ser razonablemente evacuadas; lo cual nos ha llevado incluso a reafirmar que lo dispuesto por el numeral 157 del Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con el Derecho de la Constitución (arts. 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado interesadas en un determinado proyecto de ley (Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o una institución autónoma), no así a este otro tipo de consulta facultativa (Véanse al respecto, entre otros muchos, los pronunciamientos OJ-053-98 de 18 de junio de 1998 y OJ-049-2004 de 27 de abril de 2004).

Así las cosas, de seguido procederemos a emitir nuestro criterio, no vinculante, sobre el Proyecto de Ley consultado, en punto a aquellos aspectos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, especialmente referidos al tema de la “imprescriptibilidad” propuesta del derecho que tiene la Caja Costarricense de Seguro Social de cobrar las cuotas obrero patronales al empleador moroso.

 

II.- Proyecto de ley consultado.

 

            El proyecto de ley consultado propone lo siguiente:

 

“ARTÍCULO ÚNICO.- Modifícase el artículo 56 de la Ley orgánica de la Caja Costarricense de Seguro Social, Ley N.º 17, de 22 de octubre de 1943, y sus reformas, que se leerá de la siguiente manera:

“Artículo 56.- Las multas impuestas con ocasión de la aplicación de esta Ley ingresarán a los fondos de la Caja Costarricense de Seguro Social debiendo ser giradas de inmediato a dicha Institución una vez practicado el depósito respectivo.

La acción penal en cuanto a las faltas contempladas en esta Ley, prescribirá de conformidad con las reglas establecidas en el Código Procesal Penal y el plazo se computará a partir del momento en que la Institución tenga conocimiento de la falta. El derecho a reclamar el monto de los daños y perjuicios irrogados a la Caja, sea que se ejercite la vía de ejecución de sentencia penal o directamente la vía civil, prescribirá en el término de diez años. Sin embargo, la acción para recuperar las cuotas obrero-patronales adeudadas de los seguros sociales de enfermedad y maternidad e invalidez, vejez y muerte y sus respectivos intereses, será imprescriptible.”

 

 

III.- Diferenciación de los conceptos de "irrenunciabilidad" e "imprescriptilidad" en materia de derechos y garantías sociales.

        Observando la exposición de motivos del proyecto de ley, consideramos oportuno aclarar que los conceptos jurídicos de "irrenunciabilidad" e "imprescriptibilidad" no son del todo asimilables.

        Tal y como lo advertimos en su oportunidad (OJ-222-2003 de 6 de noviembre de 2003) es probable que la confusión que logramos intuir se fundamenta quizás en ciertas apreciaciones que en su momento hiciera la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en su resolución Nº 01584-99 de las 16:39 horas del 3 de marzo de 1999; toda vez que en ella se identifica la "irrenunciabilidad" con la "imprescriptibilidad", al otorgarles a ambos conceptos los mismos efectos jurídicos, de manera que constitucionalmente se afirmó que no procede la prescripción en relación con los derechos y garantías sociales (incluidos los derechos laborales), en virtud de lo dispuesto en el artículo 74 de la Constitución  Política.

        En lo que interesa, dicha sentencia dispuso lo siguiente:

 "Pretender aplicar normativa de corte eminentemente liberal, para resolver las obligaciones sociales a cargo del Estado, implicaría igualar con ellas las relaciones privadas entre los particulares y, consecuentemente, aplicando una normativa que nació bajo una coyuntura distinta a las actuales concepciones, sobre todo si modernamente, el Estado debe asumir un papel activo en el aseguramiento del entorno de vida adecuado para las personas. Es en el ámbito de esta nueva concepción del papel del Estado para organizar de la sociedad, que nacen los derechos de la segunda generación y con ellos el derecho de la persona a percibir una pensión, siempre que se cumplan determinadas exigencias formales. Es desde esta nueva perspectiva que la Constitución Política establece en el artículo 73 la creación de los seguros sociales en beneficio de los trabajadores a fin de protegerlos contra los riesgos de enfermedad, maternidad, invalidez, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine, estableciendo luego en el artículo 74, que éste y todos los sociales, son derechos irrenunciables, y por tanto, imprescriptibles, como en tantas ocasiones lo ha sostenido esta Sala (...) En resumen, a juicio de la Sala sí resulta una infracción de derechos fundamentales, aplicar la prescripción civilista por sobre la legislación social, para hacer finiquitar los derechos de los trabajadores o de sus causahabientes, cuando sea transmisibles legalmente y hayan tenido origen en la llamada cuestión social."

        Ahora bien, según explicamos en el pronunciamiento C-156-2002 de 17 de junio del 2002, en definitiva la Sala Constitucional sustentó esas afirmaciones en una errónea apreciación de esos dos institutos jurídicos –"irrenunciabilidad" e "imprescriptibilidad"-; situación que luego, ella misma rectificó en resoluciones posteriores.

        En primer lugar, interesa indicar que, mediante la resolución Nº 2000-00878 de las 16:12 horas del 26 de enero el 2000 (Expediente Nº 99-001795-0007-CO), la propia Sala –contrario a lo que había afirmado anteriormente-, concluyó que aquellos conceptos no eran asimilables, y que la prescripción no es inconstitucional en sí misma. Sobre ese punto, se refirió en los siguientes términos:

"(...) Efectivamente, a la luz del principio de la supremacía constitucional, los derechos y garantías -éstas últimas, entendidas como instrumentos de servicio y eficacia de los primeros- sociales, son irrenunciables; sin embargo, esta especial condición debe entenderse referida a todos los derechos fundamentales (concepto más amplio que "constitucionales), independientemente de la clasificación o categorización que se haga de ellos, precisamente en virtud de su especial naturaleza, al conformarse de la esencia y condición del ser humano y su dignidad, en tanto los derechos fundamentales no pueden estar sometidos a la libre disposición de su beneficiario. Se entiende que la renuncia se configura en la manifestación expresa de abandono del derecho y su absoluta prescindencia. De manera que hay un interés público en la intangibilidad de los derechos fundamentales, en protección de su beneficiario, precisamente para ponerlo a salvo de presiones indebidas que puedan orientar su accionar en ese sentido.

III.-Pero otra cosa es la prescripción, institución jurídica en virtud de la cual, por la inactividad y negligencia del interesado en un plazo definido en la ley, se pierde el disfrute de un derecho, según lo define la doctrina, al señalar que "en la prescripción, el derecho nace con duración indefinida y sólo se pierde cuando haya negligencia en usarlo" (Roberto Ruggiero, en su libro Instituciones de Derecho Civil, traducido de la cuarta edición italiana por Ramón Serrano Sureño y José Santacruz Teijeiro, Editorial Reus, S.A, Madrid, España, 1929). De manera que, la prescripción extingue la acción o pretensión, no así el derecho en sí, a diferencia de la caducidad, institución semejante a la prescripción en tanto en ella también opera el tiempo como causa extintiva, pero se repite, del derecho, de modo que se impide la adquisición del derecho por el transcurso inútil del término legal, o lo que es lo mismo, "la pretensión a cuyo ejercicio se prefija un término, nace originariamente con esta limitación de tiempo, de modo que no puede ser hecha valer cuando haya transcurrido" (Roberto Ruggiero, Op. Cit.). En estos mismos términos ha sido entendida por la jurisprudencia constitucional, al referirla a la omisión o inercia del beneficiario, que ha dejado transcurrir un determinado plazo sin ejercer su derecho y en base a ello, lo pierde, o al menos pierde el beneficio inmediato que le habría significado, pero sin que implique necesariamente que ese derecho le desaparezca del todo, lo que de alguna manera configura una renuncia de derechos por parte del beneficiario (sentencia número 05969-93, de las quince horas veintiún minutos del dieciséis de noviembre de mil novecientos noventa y tres). Y es precisamente dentro de esta concepción, que este Tribunal ha señalado que

"IV. Es cierto que el instituto de la prescripción no es en su esencia inconstitucional, puesto que ayuda a integrar un principio básico del ordenamiento, cual es el de la seguridad jurídica" (sentencia número 05969-93, supra citada).

De lo dicho, queda claro que no puede haber una equiparación entre lo que es renuncia de derechos con la prescripción, aunque bien pueda decirse que esta última implica una especie de renuncia implícita, por el no uso del derecho en un determinado plazo, precisamente en virtud del principio de seguridad jurídica, que hace necesario este instituto jurídico, como se detallará a continuación.(...) VI.- DE LA PRESCRIPCIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES. De lo dicho, queda claro que no son asimilables los conceptos de "irrenunciabilidad" e "imprescriptibilidad, y que la prescripción no es inconstitucional por sí misma". (Véase en sentido similar, la sentencia Nº 2003-04367 de las 15:27 horas del 21 de mayo del 2003, también de la Sala Constitucional).

        En segundo término, debemos señalar que por resolución Nº 2000-10350 de las 14:56 horas del 22 de noviembre del 2000, la propia Sala Constitucional estimó que era oportuno aclarar la frase incluida en la sentencia Nº 01584-99, en la que por equivocación se afirma que "...la imprescriptibilidad de los derechos laborales ha sido sostenida reiteradamente por la Sala", y al respecto indica "que la noción de imprescriptibilidad de los derechos laborales no ha sido acogida por la Sala, sino que –por el contrario- se ha reconocido la necesidad de su sujeción a términos de prescripción por razones de seguridad jurídica".

        De lo expuesto fácilmente se desprenden los siguientes corolarios:

1)     Para la Sala Constitucional los conceptos de “irrenunciabilidad” e “imprescriptibilidad, en materia de derechos y garantías sociales, no son del todo asimilables;

2)     La noción de “imprescriptibilidad” –salvo el caso de delitos relacionados con la desaparición forzada de personas (resolución Nº 0230-96 de las 09:39 hrs. del 12 de enero de 1996; citada por la OJ-199-2003 de 21 de octubre de 2003)- no ha sido admitida por la Sala Constitucional;

3)     El instituto  de la prescripción negativa no es inconstitucional en sí mismo y guarda estrecha relación con el principio de seguridad jurídica, preservación del orden público y la paz social.

IV.- El principio de seguridad jurídica, la imprescriptibilidad y el instituto de la prescripción extintiva.

      Según indicamos en el dictamen C-120-2007 de 18 de abril de 2007, uno de los valores fundamentales del ordenamiento jurídico es la seguridad jurídica. En efecto, la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha recogido la seguridad como valor fundamental del Estado Social de Derecho (así, en resoluciones N°s. 5402- 94, 169-95 y 4192-95, entre otras). Y esa caracterización no es de extrañar, ya que la seguridad jurídica es una conditio sine qua non para el logro de otros valores constitucionales:

“En el Estado de Derecho la seguridad jurídica asume unos perfiles definidos como: presupuesto del Derecho, pero no de cualquier forma de legalidad positiva, sino de  aquella que dimana de los derechos fundamentales, es decir, los que fundamentan el entero orden constitucional; y, función del Derecho que ‘asegura’ la realización de las libertades. Con ello, la seguridad jurídica no sólo se inmuniza frente al riesgo de su manipulación, sino que se convierte en un valor jurídico ineludible para el logro de los restantes valores constitucionales.”, A, PÉREZ LUÑO: La Seguridad Jurídica, Barcelona, Editorial Ariel S.A., 1991, p.20.

Del principio de seguridad se derivan entonces distintos corolarios. Entre ellos, la claridad y no confusión normativa, la publicidad de las normas y sobre todo la irretroactividad de estas. El Derecho debe promover la certeza y ésta se afecta cuando la norma es confusa, impide al administrado conocer a qué debe atenerse o bien, si se le aplica retroactivamente incidiendo sobre situaciones consolidadas.  En general, una situación es susceptible de generar inseguridad jurídica cuando la persona no sabe a qué atenerse frente a normas jurídicas o conductas administrativas (Véase al respecto, de la Sala Constitucional, la resolución N° 8390-97 de 16:21 hrs. del 9 de diciembre de 1997).

            La seguridad jurídica otorga certeza en las distintas situaciones jurídicas en que las distintas personas del ordenamiento pueden encontrarse. Para evitar que dichas situaciones se desenvuelvan en condiciones de incerteza y se afecte la seguridad jurídica, el ordenamiento arbitra también distintos mecanismos que permiten a las personas conocer cuál es su posición y darle certeza a las relaciones y posiciones de dichos sujetos.

            Entre esos mecanismos se encuentra la prescripción, en particular la prescripción extintiva.

La prescripción extintiva tiene su fundamento en la necesidad de poner término a las situaciones de incertidumbre en el ejercicio de los derechos y en la presunción de abandono por parte de su titular. Se estima que el no ejercicio de los derechos por un plazo determinado no es amparable por el derecho, porque afecta el principio de seguridad jurídica.

        Como bien lo ha expresado la Sala Constitucional en su resolución Nº 2000-00878 op.cit., la tesis de la imprescriptibilidad resulta contraria a la naturaleza misma del Derecho, y a su existencia misma como elemento ordenador de las relaciones sociales, pues "si se dejase abierta la posibilidad de accionar en procura de derecho, sin respetar el cumplimiento de plazos y términos por el transcurso del tiempo, las relaciones entre las personas se tornarían inseguras, indefinidas, y cada cual podría reclamar "sine die" por sus derechos, no importando lo sucedido en el pasado. Se daría una alteración mayúscula en el control para los propios obligados, porque nunca podrían tener por descargada una obligación como la de otorgar derechos no pedidos o simplemente no utilizados por el beneficiario, que tendría repercusiones sobre otros ámbitos de la actividad de las personas, como el costo de las operaciones (comerciales, industriales, etc.) y de los servicios en el mercado". De esta manera, el principio de seguridad jurídica está en la base de todo ordenamiento, y que se traduce en la necesidad de que las situaciones jurídicas consumadas no se mantengan en estado precario todo el tiempo, con menoscabo del orden público y la paz sociales. Consecuentemente, la prescripción, como institución jurídica que viene a dar término a las relaciones jurídicas en virtud de un plazo o término determinado, coadyuva en esta función primordial, en tanto su objetivo primordial es ordenar y dar seguridad ciertas a las relaciones en sociedad. Por eso, no conviene estimular situaciones en las que se genere inseguridad o incerteza en esas relaciones y, por eso, es un tema fundamental de la organización social” (Sobre imprescriptibilidad véanse también las resoluciones Nºs 2627-95 de las  15:51 hrs. del 23 de mayo de 1995, así como la 05969-93 op. cit. y la 2002-06055 de las 14:40 hrs. del 19 de junio de 2002, todas de la Sala Constitucional).

            Así, la prescripción extintiva se fundamenta en la necesidad de que las situaciones jurídicas no se mantengan en “estado precario” por un tiempo indeterminado, lo que es susceptible de afectar el orden público (Al respecto, pueden consultarse, entre otras, las resoluciones Nºs 76-95 de las 15:00 horas del 12 de julio de 1995 y 51-97 de las 15:10 del 27 de junio de 1997, ambas de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).

Precisamente por razón de seguridad jurídica, para que no se afecte el orden público y la paz sociales, es que el legislador ordinario, en muchas ocasiones, somete tanto el ejercicio de derechos y sus correspondientes acciones, como el ejercicio de competencias o potestades públicas, a plazos de caducidad o prescripción por el solo transcurso del tiempo sin actuación oportuna del interesado (Véase al respecto la resolución Nº 2003-06320 de las 14:12 hrs. del 3 de julio de 2003, Sala Constitucional). Debe insistirse entonces, que su establecimiento es materia de reserva legal (resoluciones Nºs 3783-96 de las 09:00 horas del 26 de julio de 1996, 0280-I-94 0 de las catorce horas treinta y tres minutos del siete de junio de mil novecientos noventa y cuatro y 2002-01764 de las 14:37 horas del 20 de febrero de 2002, Sala Constitucional y dictámenes C-173-97 de 17 de setiembre de 1997, C-178-2008 de 29 de mayo de 2008 y C-297-2009 de 23 de octubre de 2009. Principio reconocido implícitamente en la propia LGAP, según la cual: “El ejercicio de potestades públicas en caso concretos podrá estar expresamente sujeto a caducidad, en virtud de otras leyes” -art. 66, párrafo 3-).

V.- El derecho de cobro de las cuotas obrero patronales al empleador moroso no es “imprescriptible”. Está sujeto al plazo de prescripción de diez años previsto en el numeral 56 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social.

 

            Para ilustrar el punto, sirva la siguiente trascripción:

 

“(…) Este asunto se circunscribe a determinar si los juzgadores de instancia incurrieron en error al estimar la prescripción alegada en la demanda, relacionada con el cobro de las planillas correspondientes a los meses de julio, setiembre y noviembre del año 1993. En relación con este tema, el numeral 30 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, en lo que interesa, dispone: "Los patronos al pagar el salario o sueldo a sus trabajadores, les deducirán las cuotas que estos deben satisfacer y entregarán a la Caja el monto de las mismas, en el tiempo y forma que determine la Junta Directiva. El patrono que no cumpla con la obligación que establece el párrafo anterior, responderá personalmente por el pago de dichas cuotas. Cuando el patrono fuere el Estado o sus Instituciones, y el culpable de que no se haga la retención fuere un trabajador al servicio de ellos la responsabilidad por el incumplimiento será suya y se le sancionará con suspensión del respectivo cargo, durante quince días, sin goce de sueldo. En el caso de traspaso o arrendamiento de una empresa de cualquier índole, el adquiriente o arrendatario responderá solidariamente con el transmitente o arrendante, por el pago de las cuotas obreras o patronales que estos últimos fueren en deber a la Caja, en el momento del traspaso o arrendamiento…". El derecho que tiene la entidad demandada de cobrar las cuotas obrero patronales al empleador moroso no es imprescriptible, sino, que está sujeto al término de prescripción de diez años previsto en el numeral 56 de esa misma ley. Esa norma textualmente establece: “...La acción penal y la pena en cuanto a las faltas contempladas en esta Ley, prescribirán en el término de dos años contados a partir del momento en que la institución tenga conocimiento de la falta. El derecho a reclamar el monto de los daños y perjuicios irrogados a la Caja, sea que se ejercite en la vía de ejecución de sentencia penal o directamente la vía civil prescribirá en el término de diez años”. Esta Sala ya se ha pronunciado sobre el tema en el mismo sentido. Así, en el voto número 78 de las 9:34 horas, del 22 de febrero de 2006 señaló: “El tribunal consideró conforme al artículo 44 de la Ley Constitutiva de la C.C.S.S., que la potestad de la entidad demandada para reclamar el cobro de las cuotas obrero-patronales es imprescriptible. Sin embargo, esta Sala estima que es improcedente aplicar ese numeral al supuesto de hecho que ahora se examina. El plazo de prescripción aplicable es el de diez años, contenido en el artículo 56 en relación con del 30 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, y no el numeral 44 ibidem. El artículo 56 de la Ley Constitutiva de la C.C.S.S. establece: “...La acción penal y la pena en cuanto a las faltas contempladas en esta Ley, prescribirán en el término de dos años contados a partir del momento en que la institución tenga conocimiento de la falta. El derecho a reclamar el monto de los daños y perjuicios irrogados a la Caja, sea que se ejercite en la vía de ejecución de sentencia penal o directamente la vía civil prescribirá en el término de diez años” (la negrita y subrayado no son del original). La norma transcrita es específica y hace referencia a dos tipos de prescripción. La relativa a la acción penal y la pena que prescriben a los dos años; y la correspondiente a la recuperación de las cuotas por parte de la institución aseguradora o la satisfacción pecuniaria, como lo es el cobro de cuotas obrero patronales no pagadas. Los daños consisten en el monto de las sumas que no hayan ingresado a la institución y los perjuicios se traducen en los intereses legales, pudiendo la institución recuperar las sumas por vía administrativa o judicial, ya sea conforme con las disposiciones del Código de Trabajo o bien mediante la vía civil al constituir título ejecutivo la certificación extendida por los Jefe de Contabilidad de la Caja Costarricense de Seguro Social (artículo 53 idem). En el caso en estudio, no se está en presencia de pretensiones en que el trabajador (a), o ex trabajador (a), pidan el pago de las cuotas adeudadas, por no haber sido empadronados por su empleador (a), durante la vigencia de la relación laboral, para efectos del recálculo de su pensión. En estos otros procesos en donde quien figura como parte actora lo es el trabajador (a) y se constata el incumplimiento del patrono de no empadronar y se declara el derecho del (la) demandante al recálculo del monto de su pensión de vejez, que se encuentre disfrutando, por lo que en esos supuestos sí es aplicable el artículo 44 de la Ley Constitutiva de la C.C.S.S, considerándose imprescriptible la acción pertinente del trabajador (a) para reclamar el monto de la pensión y los daños y perjuicios. En el presente asunto, la cuestión es distinta, pues versan sobre los reclamos relativos al cobro de cuotas obrero patronales no pagadas, por el traslado de cobro efectuado por parte de la Caja, las cuales prescriben en el plazo de 10 años para la recuperación de esas cuotas que se le adeuden conforme a los numerales 30, 53 y 56 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social” (ver en igual sentido, las sentencias números 1040 de las 9:30 horas del 16 de diciembre de 2005; 961 de las 10:00 horas del 20 de octubre de 2006; 599 de las 9:00 horas del 25 de julio y 1059 de las 9:10 horas del 19 de diciembre, ambas del año 2008).” (Resolución Nº 2010-001193 de las 09:42 hrs. del 27 de agosto de 2010, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

 

 

VI.- La potestad legislativa y el principio de sostenibilidad financiera de la Seguridad Social.

 

Como ha quedado expuesto, la prescripción extintiva es una institución de orden público cuyo fundamento se vincula con consideraciones de utilidad y seguridad jurídica, entre ellas, la certeza y consistencia de los derechos. Sin embargo, no debe extrañar que la imprescriptibilidad de ciertas acciones –según su especial naturaleza- sea siempre excepcional y requiera de una declaración legal expresa.

Indudablemente la conjunción armónica de los artículos 73 y 74 de la Constitución Política reconocen a la seguridad social la doble condición de “derecho irrenunciable” y de servicio público prestado bajo la administración y gobierno de la Caja Costarricense de Seguro Social. Y con el propósito último de asegurar estándares mínimos en la realización de este derecho, el Constituyente previó el destino exclusivo de los fondos de la seguridad social y la prohibición de destinación diferente, pues deben destinarse exclusivamente a ese ámbito, en tanto hacen parte del capital necesario para financiar las prestaciones económicas y asistenciales de los afiliados al sistema; guardando así relación directa con el principio de sostenibilidad del sistema de la seguridad social en su conjunto (párrafo penúltimo del citado artículo 73 constitucional)

Y en virtud de aquel principio de sostenibilidad financiera, se exige al Legislador que cualquier regulación legal futura preserve y garantice el equilibrio financiero del sistema de la seguridad social en su conjunto, lo que coincide con el mandato de destinación específica, que en esencia busca “precaver su desviación” y la consecuente “desfinanciación del sistema”. Y es desde esta perspectiva que deberá examinarse y ponderarse adecuadamente una eventual reforma del plazo de prescripción negativa del derecho que tiene la Caja Costarricense de Seguro Social de cobrar las cuotas obrero patronales al empleador moroso.

Ciertamente, razones de orden público y de seguridad jurídica exigen que estas obligaciones, al igual que otras muchas, puedan tener un plazo extintivo o liberatorio, pero sólo será posible diseñar o mantener un sistema que sea constitucionalmente viable en términos económicos, si se garantiza que no habrá desfinanciamiento del sistema de la seguridad social.

 

Indudablemente la ley es un acto político, cuya emisión le compete exclusivamente a los diputados como representantes de la soberanía popular (artículo 105 constitucional); quienes de acuerdo con su ideología, sus compromisos políticos y sociales, con su promulgación buscan satisfacer una necesidad social imperiosa o un interés público imperativo (Al respecto véanse las sentencias Nºs 3550-92, 6273-96, 4205-96 y 4857-96, de la Sala Constitucional). Por ello, siempre hemos reconocido que la Asamblea en el ejercicio de su potestad legislativa, goza de una discrecionalidad amplia pero no absoluta –pues está inexorablemente sometida a la Constitución, según lo expuesto- que le permite adoptar, dentro del marco constitucional, la decisión que estime más adecuada para regular determinados aspectos y contribuir así a plasmar, a través de la ley, una determinada concepción político, social y económica sobre los fenómenos, de distinta naturaleza, que enfrenta el Estado costarricense.

Así las cosas, por ser la creación de la ley una decisión eminentemente política, ninguna autoridad –incluso este Órgano Superior Consultivo-, puede examinar, a partir de criterios políticos, la valoración política que el legislador intente plasmar o plasme en la ley. En consecuencia, si el legislador considera que debe o no ampliar los plazos de la prescripción del derecho que tiene la Caja Costarricense de Seguro Social de cobrar las cuotas obrero patronales al empleador moroso, porque estima que los actuales son poco satisfactorios, esa es una valoración estrictamente política que no nos concierne discutir ni cuestionar; a fin de cuentas,  la aprobación o no de los presentes proyectos de ley, es un asunto de política legislativa.          

En todo caso, consideramos que no puede desconocer el legislador que los plazos que eventualmente establezca para la prescripción del derecho de cobro de las cuotas obrero patronales que financian la Seguridad Social, no pueden ser, por un lado, ilusorios; esto es, que no deben ser demasiado cortos, breves o fugaces, pues podrían afectar la sostenibilidad financiera del sistema en su conjunto; y por el otro, tampoco pueden ser amplios o extensivos (imprescriptibilidad, por ejemplo), porque podrían generar inestabilidad e inseguridad jurídica.

 

 

Conclusión:

 

 

Por tanto, la definición del contenido del presente proyecto de ley, como su aprobación o no, es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República, pues como bien lo ha reiterado la propia Sala Constitucional, tanto la fijación o no de plazos de prescripción y su variabilidad, atendiendo la especialidad y particularidades de cada derecho o potestad y su correspondiente acción, es una aspecto de técnica legislativa, y por ende, es un ámbito reservado exclusivamente al legislador (resolución Nº 2002-06055 op. cit.); el cual, en observancia del principio de sostenibilidad financiera (art. 73 constitucional), deberá procurar y garantizar que, con su decisión al respecto, no se propicie un desfinanciamiento del sistema de la seguridad social.

 

Dejamos así evacuada su consulta.

 

 

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera                    Licda. Mariana Alpízar Hidalgo

PROCURADOR                                                   Abogada de Procuraduría

 

  

 

LGBH/MAH/gvv