6 de diciembre, 2010

C-247-2010

 

Doctor

Fernando Marín Rojas

Presidente Ejecutivo

Instituto Mixto de Ayuda Social

 

Estimado señor:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio N. PE-1153-10-2010 de 13 de octubre último, por medio del cual consulta sobre las potestades de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, respecto del Consejo Directivo del IMAS. Dicho Consejo cuestiona el informe de evaluación DE-88-2010 de esa Secretaría, remitido mediante el STAP-379-2010 de 19 de marzo de 2010, en el cual indica que hay un incumplimiento parcial de las metas institucionales y solicita al Consejo que tome las medidas internas necesarias para evitar que la situación se repita.  Además de establecer dos meses para que se aplique el régimen de responsabilidad establecido en el artículo 107 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.  Por lo que consulta:

 

“1) ¿Se encuentra legitimada la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria para ordenar a los jerarcas de las instituciones autónomas el cumplimiento de determinadas conductas, tales como rectificar procedimientos para cumplir sus disposiciones; incoar el régimen disciplinario en contra de algún funcionario; o bien obligar a un órgano de ese tipo a cumplir alguna conducta específica?

2) ¿Se encuentra legitimada la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria para establecer, con carácter vinculante, lineamientos y directrices sobre los consejo directivos de las instituciones autónomas?”.

 

            Mediante oficio N. AJ-0758-C-07-2010 de 16 de julio del presente año, la Asesoría Jurídica del IMAS emitió criterio sobre el punto, afirmando que las disposiciones de la Autoridad Presupuestaria son vinculantes para la Administración Descentralizada. Interpreta que el artículo 21, inciso a) párrafo final, se aplica a las universidades estatales y al Instituto Tecnológico de Costa Rica, los cuales no son sujetos pasivos de las obligaciones derivadas de las disposiciones de la Autoridad Presupuestaria, porque ese tipo de entidades están incluidas en el inciso d) del artículo 1 de la Ley. En el párrafo final de ese inciso cuando se habla de legislación especial, la ley se refiere a un régimen especial y no a una norma atípica que se incluya en una ley especial. Por lo que se refiere a disposiciones que no se aplican por separado como el régimen de zona franca o el del magisterio. P ara las personas jurídicas inmersas en esos regímenes especiales no son aplicables las disposiciones de la Autoridad Presupuestaria, porque se trata de entidades que se financian con recursos particulares, no transferidos por el presupuesto de alguna institución. Considera que es el caso del SINART (dictámenes 441-2005 y 238-2006).  Las normas que crean las fuentes de financiamiento del IMAS contienen normas atípicas y no crean un régimen especial de derecho, supuesto del artículo 21. Agrega que el IMAS se financia con diferentes fuentes de financiamiento creadas por ley específica pero no opera dentro de un régimen especial. Al ser el IMAS una institución pública creada por ley especial operando como Administración descentralizada, no representa un sector productivo ni recibe ingresos de sectores productivos, con recursos de fuentes particulares y atípicas y al recibir transferencias del Gobierno Central, el IMAS se ajusta a lo establecido en el inciso c) del artículo 1 de la Ley 8131 y no a lo dispuesto en el artículo 21, párrafo final. Por lo que es un sujeto pasivo de las disposiciones de la Autoridad Presupuestaria aprobadas por la Presidencia de la República.

 

            Remite Ud. además, el oficio AJ-786-07-2010 de 22 de julio del presente, en el que la Asesoría Jurídica manifiesta que la Autoridad Presupuestaria está legitimada para exigir al IMAS el cumplimiento del oficio STAP-379-2010 en su punto 9, así como lo dispuesto sobre clasificación y valoración de puestos y en general el cumplimiento de directrices y lineamientos de la Autoridad Presupuestaria. Concluye que para liberar al IMAS del cumplimiento de tales disposiciones se requiere una norma específica de rango legal.

 

 

I.                   AMBITO DE COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA

 

La Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos tiene como objeto establecer el régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos.  Para ese objeto establece un conjunto de disposiciones sobre recursos y egresos públicos, así como diversos principios que rigen la actividad financiera y los sistemas que la estructuran.

 

Empero, la Ley no tiene como objetivo establecer un sistema uniforme de regulación de la actividad financiera.  Por su propio contenido, diversas disposiciones sólo resultan aplicables al Estado o al Gobierno Central.  Pero, además, la propia Ley dispone su no aplicación a determinados entes (por ejemplo, los bancos públicos) o que a determinados entes les resultan aplicables sólo ciertas disposiciones (inciso d) del artículo primero).  Lo anterior sin excluir que la aplicación puede derivar de la presencia de determinados recursos o condiciones. En los supuestos de excepción, la Ley no rige la actividad financiera y presupuestaria de los entes públicos. A lo que debe sumarse la existencia de leyes posteriores dirigidas a autorizar su desaplicación respecto de determinados organismos públicos.

 

Ese ámbito de aplicación tan disímil tiene su origen en el artículo 1 de la Ley:

 

“ARTÍCULO 1.-

Ámbito de aplicación

La presente Ley regula el régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos. Será aplicable a:

a. La Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias.

b. Los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares, sin perjuicio del principio de separación de Poderes estatuido en la Constitución Política.

c. La Administración Descentralizada y las empresas públicas del Estado.

d. Las universidades estatales, las municipalidades y la Caja Costarricense de Seguro Social, únicamente en cuanto al cumplimiento de los principios establecidos en el título II de esta Ley, en materia de responsabilidades y a proporcionar la información requerida por el Ministerio de Hacienda para sus estudios. En todo lo demás, se les exceptúa de los alcances y la aplicación de esta Ley.

También esta Ley se aplicará, en lo que concierna, a los entes públicos no estatales, las sociedades con participación minoritaria del sector público y las entidades privadas, en relación con los recursos de la Hacienda Pública que administren o dispongan, por cualquier título, para conseguir sus fines y que hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante partida o norma presupuestaria, por los órganos y entes referidos en los incisos anteriores o por los presupuestos institucionales de los bancos del Estado.

Las disposiciones de esta Ley no serán aplicables a los bancos públicos ni al Instituto Nacional de Seguros, excepto en lo correspondiente al trámite de aprobación de sus presupuestos, así como a lo ordenado en los artículos 57 y 94 y en el título X de esta Ley. (Así reformado el párrafo anterior por el artículo 51 de la Ley N° 8653 del 22 de julio de 2008).

Las normas técnicas básicas para aplicar esta Ley serán dictadas por los órganos competentes del Poder Ejecutivo, previa consulta a la Contraloría General de la República, la cual dictará las correspondientes a las universidades, municipalidades y los bancos públicos.

En cuanto al ámbito de aplicación de esta Ley, rigen las restricciones dispuestas en este artículo para el resto de las disposiciones establecidas”

 

            Es pretensión de la Ley, su aplicación a la Administración Descentralizada con las excepciones expresamente señaladas por ese numeral.  De esa pretensión se sigue que en tanto un ente sea parte de la Administración Descentralizada, le resulta aplicable la Ley, salvo que esta misma disponga su no aplicación o que una ley posterior haya exceptuado esa aplicación.

 

            La determinación de este ámbito de aplicación es particularmente relevante a efecto de establecer la competencia de la Autoridad Presupuestaria en la formulación de las directrices en materia presupuestaria, incluida inversiones, endeudamiento  y salarios.  Dicho Órgano Colegiado encuentra su regulación en los artículos 21 y siguientes de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Dicho Órgano continúa siendo el competente para elaborar las directrices de política presupuestaria y de gasto público que regirán en el sector público. Empero, de la misma forma que el ámbito de aplicación de la Ley de Administración Financiera no es general ni uniforme para todos los organismos públicos, la Ley prevé supuestos de excepción para la competencia de la Autoridad Presupuestaria. Dispone el artículo 21 de mérito:

 

“ARTÍCULO 21.-

Autoridad Presupuestaria

Para los efectos del ordenamiento presupuestario del sector público, existirá un órgano colegiado denominado Autoridad Presupuestaria. Además de asesorar al Presidente de la República en materia de política presupuestaria, tendrá las siguientes funciones específicas:

a)                 Formular, para la aprobación posterior del órgano competente según el inciso b) del presente artículo, la

b)                 Las directrices y los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y c) del artículo 1, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento. No estarán sujetos a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria los órganos mencionados en el inciso d) del artículo 1, además de los entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una legislación especial, del aporte de los sectores productivos a los que representan.

b) Presentar, para conocimiento del Consejo de Gobierno y aprobación del Presidente de la República, las directrices y los lineamientos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a) y c) del artículo 1. En el caso de los órganos citados en el inciso b) del artículo 1 de esta Ley, los mencionados lineamientos y directrices se propondrán a los jerarcas respectivos para su conocimiento y aprobación.

c) Velar por el cumplimiento de las directrices y los lineamientos de política presupuestaria”.

 

Para que un determinado organismo público resulte vinculado por las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria es requisito sine qua non que esté sujeto a la aplicación de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Lo que explica la exclusión de los entes a que se refiere el artículo 1 inciso d).

 

Pareciera que la última frase del inciso a) del artículo 21 ha generado dudas en orden a la sujeción a la competencia de la Autoridad Presupuestaria. Dicha frase excluye de la competencia de dicho Órgano “los entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una legislación especial, del aporte de los sectores productivos a los que representan”, disposición que sólo cobra sentido en el tanto en que el ente representativo esté sujeto a la Ley. Nótese que hablamos de “ente representativo” y ello porque la literalidad de la frase permite afirmar que está circunscrita a este tipo de entes. En efecto, se habla de sectores productivos y más específicamente a sectores que son representados por los entes públicos.

 

            Lo que implica que la excepción de mérito está referida a  entes públicos no estatales y, en particular, a los entes no estatales representativos de sectores productivos.  Esta exclusión se justifica porque un ente público no estatal está vinculado por la Ley de Administración Financiera solo si administra o dispone de recursos de la Hacienda Pública, que han sido transferidos o puestos a su disposición “mediante partida o norma presupuestaria, por los órganos y entes referidos en los incisos anteriores o por los presupuestos institucionales de los bancos del Estado”. Por lo que los entes representativos de sectores productivos que constituyen entes no estatales no están sujetos a la Autoridad Presupuestaria si sus ingresos provienen del aporte de los sectores productivos a que representan y no del aporte presupuestario de otro organismo público.

 

            Esta precisión es importante respecto del calificativo de especial utilizado en el artículo 21.  En primer término, porque no se ha utilizado respecto de cualquier ente público. En segundo término, porque por legislación especial no se está refiriendo al criterio hermenéutico de especialidad de la ley. Por consiguiente, no por el hecho de que se establezca que una ley es especial en relación con otra puede afirmarse la no aplicación de la competencia de la Autoridad Presupuestaria.  El carácter especial del financiamiento de un ente tampoco lo determina. Legislación especial no se refiere a regímenes fiscales de favor ni regímenes especiales de pensiones. Para efectos de la exclusión de la citada competencia, lo importante es que una ley determine que un ente público no estatal se financiará del aporte de los sectores productivos a quienes representa y no a través de transferencias de otros entes públicos.  Es este el caso, por ejemplo, del ICAFE y LAICA, pero no del Instituto Mixto de Ayuda Social, ente estatal organizado como institución autónoma. Como tal, comprendido dentro de los supuestos del artículo 1 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

 

            Esta Institución autónoma, creada por la Ley de Creación del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), Ley 4760 de 4 de mayo de 1971, dispone como mecanismo de financiamiento esencial del Instituto una contribución parafiscal a cargo de los patronos de la empresa privada en general y de las instituciones autónomas que no reciben transferencias del presupuesto general de la República, artículo 14. Esa contribución es de carácter tributario y no puede ser considerada un aporte de los sectores productivos a un ente que los represente. Lo anterior en virtud de que como institución autónoma, el IMAS es un ente institucional e instrumental del Estado. Condición que tampoco puede ser acreditada respecto del tributo creado por la Ley de Contingencia Fiscal, artículo 61 y siguientes, que crea a favor del IMAS un tributo sobre los moteles y negocios similares, cuya tarifa es de un  treinta por ciento (30%) del valor de la tarifa fijada para cada uso de cada habitación; tributo que tampoco puede considerarse aporte de un sector productivo a un ente representativo.

 

            Por demás, respecto de esta Institución, el legislador no ha dispuesto una excepción de competencia de la Autoridad Presupuestaria, por lo que se le aplica el artículo 1 en relación con el 21 de la referida Ley 8131.

 

 

 

II.                UNA COMPETENCIA DE DIRECCION Y VIGILANCIA

 

            Consulta el IMAS si la Autoridad Presupuestaria puede dictar lineamientos y directrices vinculantes a los consejos directivos de los entes autónomos y si la Secretaría Técnica puede dictar órdenes a los jerarcas de esos entes.

 

            Puesto que el IMAS se encuentra comprendido en los supuestos del artículo 1 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos y no se ha emitido en su favor una norma de exclusión de la competencia de la Autoridad Presupuestaria, se sigue como lógica consecuencia que está sujeto a su competencia.

 

            Una competencia que resulta fundamentalmente del artículo 21 antes transcrito y que, por ende está referida a la formulación de las directrices de política presupuestaria, incluso en materia de salarios, empleo, inversión y endeudamiento. Asimismo, le corresponde velar por el cumplimiento de esas directrices.

 

            Se consulta si esas directrices son vinculantes para los entes dirigidos.

 

            La autonomía de que disfruta el IMAS encuentra su origen en lo dispuesto en el artículo 188 de la Constitución Política.  El IMAS tiene, entonces, autonomía administrativa plena y una autonomía política sujeta a la ley. Por lo que dicho ente está sujeto a la potestad de dirección del Poder Ejecutivo.  Una potestad que tiene como objeto mantener la unidad del Estado y, por ende, asegurar la orientación política de éste. En consecuencia, el IMAS, en tanto ente autónomo, está sujeto a la potestad genérica de dirección establecida en los artículos 26 y 27 y desarrollada en el 98 y 99 de la Ley General de la Administración Pública, así como a las directrices reguladas por la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

 

A pesar de la sujeción a las directrices, el ente autónomo conserva una garantía que actúa como un contenido esencial que no puede ser desconocido ni por el Legislador al regular la potestad de dirección, ni por el Poder Ejecutivo al ejercitar esa potestad dictando las directrices.

 

El desarrollo jurisprudencial de este aspecto se ha originado en el control de las directrices emitidas en materia presupuestaria y de empleo público. Es reiterada la posición de la Sala Constitucional en cuanto que la autonomía no impide que el Ejecutivo emita directrices. Resulta empero, inconstitucional no sólo que se dicten directrices respecto de un ente específico, sino fundamentalmente que la directriz impida al ente la satisfacción del fin público para el cual fue creado. Así como también lo es el que se establezca un límite cuantitativo expreso al ente en orden a gastos. De dicha jurisprudencia se derivan los siguientes principios:

 

·                     La potestad de gobierno alude a la determinación de políticas, metas y medios generales, "más o menos discrecionales".

·                     Por el contrario, la administración implica la realización de aquellas políticas, metas y medios generales, utilizando los medios que el ordenamiento atribuye.

·                     La autonomía es una garantía esencialmente frente al Poder Ejecutivo.

·                     Esta garantía comprende la posibilidad de ejecutar las tareas asignadas por la ley y dar cumplimiento a las obligaciones legales.

·                     No obstante, la Asamblea Legislativa está imposibilitada para disponer que otros órganos, incluyendo el Poder Ejecutivo, intervengan o afecten la independencia administrativa.

·                     Resulta inconstitucional el control del ente por razones de oportunidad, o la pretensión del Poder Ejecutivo para actuar como director de la gestión del ente autónomo.

·                     El establecimiento de controles (autorización) al ejercicio de la actuación administrativa por parte del Ente, es inconstitucional.

·                     El contenido propio de la dirección es fijar las condiciones generales de actuación, que excedan del ámbito singular de actuación de cada Ente. La directriz tiene carácter normativo, por lo que debe ser general en su contenido y ámbito.

·                     De lo que se deriva que las directrices no pueden dirigirse a una o más instituciones individualmente consideradas, sino a todas las entidades autónomas o a categorías genéricas de ellas.

·                     No obstante que la emisión de directrices deriva del poder de dirección, su cumplimiento es materia de administración, por lo que es responsabilidad exclusiva del ente dirigido.

·                     En consecuencia, pueden existir directrices sobre materia presupuestaria, a condición de que sean generales.

·                      

Es fundamental para efectos de esta consulta, la reiterada jurisprudencia según la cual:

 

"No puede el Ejecutivo girar directrices específicas sino a todas ellas o a conjuntos de ellas (verbigracia, a los bancos del Estado), o en áreas de acción generales (inmersión o endeudamiento externo" (Sala Constitucional, N. 3309-94 de las 15:00 hrs. del 5 de julio de 1994.

 

Una directriz específica se analiza como una orden. Orden que entraña una desnaturalización de la potestad de dirección y, por ende, de la directriz. Y sobre todo, una violación a la autonomía administrativa del ente. La Sala Constitucional ha considerado que se encuentra dentro de ese supuesto de directriz específica que elimina todo margen de discrecionalidad al ente, aquélla que fije un límite aplicable a una determinada entidad, que elimine la posibilidad de apreciar la conveniencia u oportunidad de una decisión, interfiriendo  en la administración del ente y con ello violentando su autonomía administrativa. Autonomía que, si bien se ejerce dentro y conforme la ley, entraña la gestión administrativa y financiera del ente y, por ende, la satisfacción de los cometidos públicos y la selección de los medios para cumplirlos. En general, que impidan el cumplimiento de los fines del ente por motivos financieros. Así, se ha manifestado:

 

IX.- Lo que se acaba de expresar reafirma la potestad del Poder Ejecutivo para conducir la política fiscal, de acuerdo con el instrumental que le confieren la Constitución Política y la ley. Dada esa situación, el Ejecutivo puede actuar sobre el gasto público para equilibrar las cuentas públicas, con fines macroeconómicos de estabilidad, para fortalecer la economía o disminuir la deuda pública, es decir, realizar las acciones y disponer los actos legítimos que sean necesarios para alcanzar la meta del desarrollo del país.  Sin embargo, como ya se ha visto, en relación con las instituciones autónomas únicamente puede dictar directrices de carácter general.  Uno de los aspectos de las acciones tiene que ver con el argumento de que se quebranta la autonomía constitucional de esos entes, al impedirles reinvertir sus utilidades y reducir o suspender sus proyectos de inversión.  Tal y como se desprende de la jurisprudencia de la Sala, la Administración central puede dictar dichas directrices en relación con la inversión pública.  No obstante, además de la obligada generalidad que se requiere, también debe observar otros límites. En primer lugar, el legislador ha asignado cometidos específicos a cada una de esas instituciones.  En consecuencia, el Ejecutivo no puede interferir en ese núcleo de competencia concreta del ente, es decir, no puede obstaculizar su ámbito singular de actuación, ni variar o impedirle el cumplimiento de los fines que la ley le impuso. Asimismo, está claro que las autónomas deben tener un grado razonable de independencia de gobierno que les permita llevar a cabo su misión.  Especialmente, debe tenerse presente que la facultad legal de dictar directrices en materia de inversión pública está sujeta a la eficacia vincular de la planificación nacional del desarrollo. Y, algo que no puede omitirse es que la política económica del Estado tiene la obligación constitucional de procurar el mayor bienestar a todos los habitantes del país y el más adecuado reparto de la riqueza.  De esta manera, las directrices en discusión deben obedecer necesariamente a esos parámetros.  Asimismo, la planificación nacional del desarrollo supone una base democrática en nuestro Estado social de Derecho.  Esto significa, a la luz del principio cristiano de justicia social y con base en los artículos 50 y 33 de la Constitución, que las directrices sobre racionalización del gasto público y en materia de inversión pública, no pueden tener consecuencias redistributivas injustas, ni desmejorar el gasto social disminuyendo la producción o la calidad de los bienes y servicios públicos indispensables y, con mucho mayor razón, no pueden afectar negativamente a los sectores socioeconómicamente más vulnerables, de menor ingreso o más necesitados; lo anterior implica que, como mínimo, está vedado a la política económica incrementar los niveles sociales de pobreza y producir efectos que de cualquier forma causen desigualdad social”. Sala Constitucional, resolución N.  12019-2002 de 9:08 hrs. del 18 de diciembre de 2002.

 

Ahora bien, la directriz en materia presupuestaria se expresa mediante un Decreto Ejecutivo que tiene carácter normativo. En razón de ese carácter, debe ser cumplida por los destinatarios. Y aún cuando no fuere emitida por norma jurídica, lo cierto es que al emitir las directrices el Poder Ejecutivo pretende que las instituciones y órganos cubiertos por la Autoridad Presupuestaria adecuen su actuación a lo preceptuado en esas directrices, de manera que puedan alcanzarse los objetivos de la política macroeconómica del Estado.  Es por ello que el artículo 9 de la Ley de Administración Financiera dispone:

 

“ARTÍCULO 9.-

Obligatoriedad de las normas y los lineamientos

Los proyectos de presupuesto de los entes y órganos del sector público deberán prepararse acatando las normas técnicas y los lineamientos de política presupuestaria dictados por el órgano competente”.

 

Norma de la que se hace eco el Reglamento a la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, Decreto Ejecutivo N. 32988 de 31 de enero de 2006, al disponer:

 

“Artículo 14. —Obligatoriedad. Las directrices o lineamientos, generales y específicos, a que se refiere el artículo anterior, una vez publicados serán de acatamiento obligatorio, debiendo ser tomados en cuenta en la elaboración de los proyectos de presupuesto.

Artículo 15. —Responsabilidad de cumplimiento. El máximo jerarca de cada órgano o entidad componente del Sector Público, cubierto por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, será responsable del cumplimiento de las directrices o lineamientos, generales y específicos, que estén vigentes”.

 

La directriz aprobada por Decreto Ejecutivo tiene valor normativo y como tal es parte de la legalidad financiera que debe ser respetada por todo ente público a la hora de formular y ejecutar su presupuesto.

 

Por lo que los organismos sujetos a las directrices de la Autoridad Presupuestaria no son libres para decidir si cumplen o no los lineamientos. En caso de que dichos lineamientos no puedan ser acatados, requieren solicitar autorización, dispensa a la Autoridad a efecto de que se modifique su situación respecto de las directrices. 

 

Se consulta, además, si la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria puede ordenar a los jerarcas de los entes autónomos la adopción de determinadas conductas o una conducta específica.

 

La Secretaría Técnica encuentra su origen en el último párrafo del artículo 22 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. De acuerdo con dicho numeral, la Autoridad Presupuestaria cuenta con un órgano ejecutivo, la Secretaría Técnica, cuyas funciones se establecen en el Reglamento a la Ley. Ese órgano ejecutivo es llamado por el Reglamento a la Ley como Secretaría Técnica, al disponer:

 

“Artículo 19. —Secretaría Técnica. La Autoridad Presupuestaria contará con una Secretaría Técnica, que actuará como órgano ejecutivo, con el personal que sea necesario para el cumplimiento de sus labores y tendrá la estructura organizativa que defina el Poder Ejecutivo, mediante reglamento, a propuesta del Director Ejecutivo. El Director de la Secretaría Técnica es un funcionario de confianza, cuyo nombramiento lo hará el Ministro de Hacienda, pudiendo recaer en el Director General de Presupuesto Nacional.

El Director de la Secretaría Técnica asistirá a las sesiones de la Autoridad Presupuestaria, con voz pero sin derecho a voto”.

 

            Desde el punto de vista legal, la función más importante que corresponde a la Secretaría Técnica es el control y seguimiento del cumplimiento de las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria. Del artículo 21 de la Ley se deriva que la Autoridad Presupuestaria debe velar por el cumplimiento de sus directrices, sin que se establezca por qué medios. El Reglamento precisa que es a través del órgano ejecutivo que la Autoridad Presupuestaria realiza esa fiscalización.

 

Se dispone en ese sentido:

 

“Artículo 16. —Control y seguimiento. Corresponderá a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria mantener un control del cumplimiento de las directrices o lineamientos, generales y específicos”.

Facultad de verificación que reafirma en artículo 21 del Reglamento:

“Artículo 21. —Verificación de cumplimiento. Los órganos y entes cuyos presupuestos deban ser aprobados por la Contraloría General, entregarán a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria copia de los documentos presupuestarios, los informes de ejecución y las liquidaciones presupuestarias, con el propósito de que ésta verifique el cumplimiento de los lineamientos y directrices, generales y específicos, en materia presupuestaria y emita la constancia de cumplimiento. 

Para efectos de presentar las copias a la Secretaría Técnica, rigen las mismas fechas que para presentar los originales al Órgano Contralor, según lo estipulado en el artículo 19 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República”.

 

            Corresponde a la Secretaría constatar el cumplimiento de las directrices y lineamientos. La constancia correspondiente es remitida a la Contraloría General de la República, único órgano constitucionalmente competente para aprobar el presupuesto, su ejecución y la liquidación del presupuesto en tratándose de los entes autónomos. Recuérdese que el artículo 184 de la Constitución, establece en lo que interesa:

 

 

“ARTÍCULO 184.-

Son deberes y atribuciones de la Contraloría:

(…).

2)  Examinar, aprobar o improbar los presupuestos de las Municipalidades e instituciones autónomas, y fiscalizar su ejecución y liquidación;

(…).

4)   Examinar, glosar y fenecer las cuentas de las instituciones del Estado y de los funcionarios públicos (…)”.

 

Competencia exclusiva que ha sido reafirmada por la Sala Constitucional, en su resolución N. 919-1999 de 9:15 hrs. de 12 de febrero de 1999.

 

            Dada esa competencia constitucional, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria no está facultada para sustituir el poder de decisión de la Contraloría, a la cual se subordina.

 

            Pero la función de la Secretaría no se limita a la labor de verificación. Junto a esta se encuentran las labores administrativas y de ejecución en orden a la competencia de la Autoridad Presupuestaria como órgano colegiado. Es el caso de la preparación de informes o de la información necesaria para la formulación de las directrices y, en general la elaboración de los proyectos de esas directrices. En igual forma, la ejecución de los acuerdos de la Autoridad Presupuestaria o la realización de estudios sobre ingresos y egresos del sector público y, en general, la asesoría al Sector Público en materia de su competencia y la evaluación de los resultados de gestión de los entes cuyo presupuesto es aprobado por el Órgano de Control.

 

            Aparte de estas funciones, debe tomarse en cuenta lo dispuesto en las directrices y lineamientos que, como se ha indicado, son aprobadas por decreto ejecutivo y son obligatorias para los entes concernidos.  Resulta claro que si en ejecución de esos lineamientos o directrices, la Autoridad Presupuestaria o su Secretaría Técnica emiten un acto administrativo en relación con la materia objeto de su competencia, ese acto administrativo debe ser ejecutado por su destinatario.  De no hacerlo, la Secretaría podría requerir que se rectifiquen los procedimientos de manera tal que se cumpla con lo dispuesto en las directrices. En su caso, recomendar el inicio de un procedimiento administrativo disciplinario de quien sea responsable de una actuación contraria a las referidas directrices o lineamientos. Recuérdese, al respecto, que el incumplimiento de las directrices constituye una infracción al ordenamiento financiero. El artículo 110 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos expresamente dispone:

“Hechos generadores de responsabilidad administrativa

Además de los previstos en otras leyes y reglamentaciones propias de la relación de servicio, serán hechos generadores de responsabilidad administrativa, independientemente de la responsabilidad civil o penal a que puedan dar lugar, los mencionados a continuación:

(…).

o) Apartarse de las normas técnicas y los lineamientos en materia presupuestaria y contable emitidos por los órganos competentes. (…)”.

 

            Es decir, el irrespeto de las normas técnicas, directrices o lineamientos en materia presupuestaria, formulados por la Autoridad Presupuestaria configura una infracción administrativa, sancionada de acuerdo con el artículo 113 de la misma Ley. Por demás, el jerarca de los entes autónomos incurre en responsabilidad administrativa cuando omite una decisión oportuna, artículo 112.

 

 

CONCLUSION:

 

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1-                 El Instituto Mixto de Ayuda Social es un ente estatal organizado como institución autónoma y que ejerce función administrativa. Por consiguiente, forma parte de la Administración Descentralizada.

 

2-                 En esa condición, se encuentra comprendido dentro de los supuestos del artículo 1 de la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Dado ese hecho y al no existir norma alguna que lo excluya de la  competencia de la Autoridad Presupuestaria, se sujeta a lo dispuesto en el artículo 21 de la referida Ley.

 

3-                 En ese sentido, el IMAS no solo está sujeto a la potestad genérica de dirección establecida en los artículos 26 y 27 y desarrollada en el 98 y 99 de la Ley General de la Administración Pública sino también a las directrices reguladas por la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos.

 

4-                 Las directrices dictadas conforme lo indicado en esa Ley tienen carácter normativo, por lo que deben ser generales en su contenido y ámbito.

5-                 Esas directrices resultan obligatorias para los entes dirigidos, entre ellos el IMAS, no porque constituyan órdenes, sino por su carácter normativo. No puede dejarse de lado que una de las notas características de las normas jurídicas es su obligatoriedad (artículo 129 de la Constitución Política).

 

6-                 Los actos dictados por la Autoridad Presupuestaria o su Secretaría Técnica en ejecución de esas directrices, deben ser ejecutados por sus destinatarios. En caso de incumplimiento, la Secretaría podría requerir que se rectifiquen los procedimientos de manera tal que se cumpla con lo dispuesto en las directrices. En su caso, recomendar el inicio de un procedimiento administrativo disciplinario de quien sea responsable de una actuación contraria a las referidas directrices o lineamientos.

 

7-                 El incumplimiento de las directrices constituye una infracción al ordenamiento financiero, que puede ser sancionado conforme se deriva de los artículos 110 en relación con el 113 de la Ley de repetida cita.

 

Atentamente,

 

 

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

 

 

 

MIRCH/Kjm