4 de octubre,  2010

OJ-74-2010

 

Licenciada

Nery Agüero Montero

Jefa Comisión Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación del Licenciado Ricardo Vargas Vásquez,  Procurador General Adjunto por Ministerio de Ley, me refiero a su atento oficio N. CJ-007-05-10 de 26 de mayo último, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General respecto del proyecto de Ley intitulado  “Reforma al inciso ch) del artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, Ley N. 7135 de 11 de octubre de 1989”, Expediente N. 15584.

 

            El objeto del proyecto de ley es modificar el inciso ch) del artículo 2 de la citada Ley para establecer que “no serán impugnables en esta vía los actos y el ejercicio del control político por parte de la Asamblea Legislativa”.  Los señores Diputados proponentes parten de que el control político constituye una actividad propia y fundamental de la Asamblea Legislativa en la cual concurren las diferentes fuerzas políticas de la sociedad para conocer y debatir sobre la gestión del Gobierno, de otros órganos del Estado y de sus instituciones en general.  Una función que encuentra su origen, se afirma, en la soberanía popular, por lo que su ejercicio no debe estar condicionado a ningún acto previo de consentimiento ni acto ulterior de aprobación por parte del órgano jurisdiccional de constitucionalidad.  En ese sentido, se afirma que debe preservarse ese ejercicio libre de “controlante y controlado” a efecto de que pueda ejercer plenamente el mandado de soberanía popular.

 

El control parlamentario ha cobrado tal importancia en los últimos años, que tiende a identificarse con la función parlamentaria.  Esa importancia se muestra sobre todo en un significativo mecanismo de control: la constitución de comisiones de investigación, a la cual se refiere el artículo 121, inciso 23 de la Constitución Política.  Un procedimiento sujeto a la Constitución y por ende, susceptible del control correspondiente.

 

 

A.                UNA FUNCION QUE IRRADIA TODA LA LABOR PARLAMENTARIA

 

            Una nota característica del Parlamento, incluido el costarricense, es su carácter representativo.  El Legislativo es el Poder más representativo del Estado en la medida en que allí están o pueden estar representadas todas las corrientes políticas del país, incluidas las minoritarias.  Este carácter representativo determina que corresponda al Parlamento la función de control político.  Una función ligada estrechamente al carácter representativo del Parlamento, ya que permite acortar  la distancia entre representantes y representados informando a estos de la gestión de los órganos de Gobierno. Función  “que es la esencia de esta institución y lo que, en definitiva, la define” (María Asunción  García Martínez: “La actividad legislativa del Parlamento  como mecanismo de control político”, RCG, N. 14-1988, p. 87).  Es interesante observar que el Tribunal Constitucional español ha catalogado el ejercicio de la función de control por parte de un parlamentario como un derecho o facultad que pertenece al núcleo de su función representativa parlamentaria.  Por lo que estima vulnerada la Constitución si se limita o impide la práctica de esas facultades que integran “el status constitucionalmente relevante del representante público” (361/2006 de 18 de diciembre de 2006).

 

            Esta función se considera actualmente como la más importante de los Parlamentos, particularmente en momentos en que la actividad legislativa pierde su importancia o en todo caso, pasa a ser una actividad mayormente dominada por el Gobierno.  Para esos efectos se entiende por control una actividad de verificación e influencia que permite al Parlamento informarse para, a su vez, informar al electorado y, en general, a la opinión pública sobre los fundamentos de la acción gubernamental, los motivos que han guiado al Ejecutivo a actuar en la forma que lo hecho, la opinión que sobre esa acción tiene el diputado y las posibilidades de acción que de la confrontación de ideas puede derivarse, todo con el fin de permitir que el electorado cuente con elementos de juicio que le permitan decidir.  En ese sentido, el control suministra información que es base de la decisión.  Al hacerlo, el Parlamento controla, delibera y hace pública la diversidad de opiniones que la actuación provoca. Se expresa, entonces,  la pluralidad de opiniones de los distintos grupos representados en la Asamblea, incluida o fundamentalmente la minoría, permitiendo a la opinión pública conocer de ellas.

 

            Podría decirse que este aspecto del control ha sido retenido por la jurisprudencia constitucional. Así, en las resoluciones 1954-97 y 1955-97 de de 15:09 hrs. y 15:12 hrs de 8 de abril de 1997, respectivamente,  la Sala Constitucional remarca que el control político es un medio para que la opinión pública conozca sobre un determinado asunto.  Y ello porque el control corresponde a un órgano cuyo procedimiento está fundado en el principio de publicidad y que, en cuanto a su naturaleza, es un órgano pluripartidista y representativo.

 

            En los términos antes indicados, el control se presenta como una función autónoma, con identidad propia y diferente, por ende, de las otras funciones del Parlamento, en particular la legislativa.  El Parlamento ejerce control a través de mecanismos específicos determinados por la Constitución.  No obstante, es también común que se reconozca que el control abarca toda la actividad del Parlamento, en otras palabras que toda actividad del Parlamento es control parlamentario. Desde esa posición, la legislación, la dirección política, la competencia para nombrar y la actividad presupuestaria de la Asamblea serían manifestaciones del control.  Una concepción que parte de que toda actividad parlamentaria tiene como objeto limitar al Poder Ejecutivo, eventualmente mediante la determinación de los fines y medios que la sociedad considera preferibles para su gobierno.  El control se conceptúa aquí no solo como limitación del poder sino también como dirección del mismo.  Desde esa perspectiva, toda decisión del Parlamento supone control del Gobierno, ya que está dirigida a definir el ámbito de actuación de este.  Y al definirlo lo limita. Una posición  presente, entre otros, en Rubio Llorente, el cual manifiesta la necesidad de un replanteamiento de la noción de control parlamentario, rechazando la idea de diferenciar los procedimientos de control, ya que:

 

“..No hay en rigor procedimientos  parlamentarios de control porque el control es, simplemente, una perspectiva desde la que puede analizarse toda la actuación parlamentaria o una función que todo auténtico Parlamento desempeña mediante el ejercicio de toda su actividad. Los procedimientos parlamentarios son siempre multifuncionales y el análisis de la función de control no puede reducirse, en consecuencia a procedimientos determinados, sino que ha de tomar como objeto la totalidad de la actuación parlamentaria”. Francisco RUBIO LLORENTE: La forma del poder. Estudios sobre la Constitución. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1997, p. 220.     

 

            No obstante, normalmente se entiende por control político la competencia específica del Parlamento, dirigida a limitar al Gobierno por medio del ejercicio de determinados instrumentos o mecanismos de control que la Constitución o la práctica constitucional establecen.

 

Aspecto importante del control es su naturaleza.  El control político tiene un fundamento constitucional, en tanto es la Constitución la norma a través de la cual se define a quién corresponde el control, cómo se ejerce y respecto de qué se ejerce.  Empero, el control es de naturaleza política en tanto responde a una finalidad política y el parámetro de confrontación es de carácter político: la oportunidad, la conveniencia, el acierto de la actuación controlada, normalmente la del Poder Ejecutivo.  Dado ese parámetro, por medio del control se presenta una valoración política por parte de un órgano político respecto de actuaciones del Gobierno, actuaciones que aún siendo administrativas llevan implícitas una decisión de política.

 

            En razón de esa connotación política, se discute si el control parlamentario puede ser objeto de control judicial y, en particular, de control de constitucionalidad.

 

Lo primero que debe señalarse respecto de este tema es que no puede plantearse un control de constitucionalidad sobre la actividad de control político en abstracto, sino sobre el ejercicio de los mecanismos concretos de control y los actos que de ellos se derivan.

 

            Respecto de algunos de esos mecanismos, la respuesta debe ser una contundente negativa.  Mecanismos fundamentales de control político son la interpelación, las preguntas, la convocatoria a ministros o altos funcionarios para que comparezcan ante la Asamblea Legislativa y den explicaciones, así como la moción de censura.  Estos procederes constituyen medios de acción y comunicación entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo y, por ende,  formas de  relaciones entre Poderes políticos, destinados a  verificar la acción del Gobierno; mecanismos que eventualmente pueden ser ejercidos para determinar responsabilidad política. Por lo que  cabe afirmar la improcedencia del control judicial sobre ellos.  En nuestro medio, es sabido que los actos de relación entre los Poderes del Estado no son objeto de control por la Jurisdicción Contencioso-administrativa, artículo 3 del Código Procesal Contencioso-Administrativo.  Disposición que es consecuencia de que estos actos no están sujetos al Derecho Administrativo y, por el contrario, están directamente regulados por la Constitución Política. Y al estar regulados por la Norma Suprema cabe plantearse la posibilidad de un control de constitucionalidad.

 

Un control que la Constitución Política no excluye expresamente en su artículo 10 pero cuya existencia puede ser cuestionada a partir del hecho de que el ejercicio de estos mecanismos de control implica una relación directa entre los Poderes del Estado y porque se está ante competencias exclusivas y excluyentes del Parlamento, que se ejercen exclusivamente en función de criterios políticos.  Afirmamos, entonces, que la moción de censura y la interpelación, la comparecencia de ministros  deben estar excluidas del control de constitucionalidad. La valoración política ínsita en su ejercicio e incluso la flexibilidad del mecanismo escapan a la competencia propia del Contralor de Constitucionalidad.  Por demás, estos actos de control político no son subsumibles entre los supuestos contra los cuales procede la acción de inconstitucionalidad o en su caso, el Recurso de Amparo y su ejercicio difícilmente puede originar un conflicto de competencias constitucionales.  A la Jurisdicción Constitucional le corresponde conocer del conflicto de competencias constitucionales porque este es un problema jurídico o en su caso jurídico político.  Pero no le ha sido atribuida por la Constitución la facultad de conocer de conflictos exclusivamente políticos.  De llegar a conocerlo estaríamos ante una judicialización  de la política, en tanto los conflictos políticos se resolverían según criterios jurídicos y por un órgano externo a los poderes políticos.  Supuesto que desconocería, además, el principio de separación de funciones.

 

            Empero, la Constitución Política contempla también un mecanismo de control llamado a exceder el ámbito de relación directa entre los Poderes Políticos.  En efecto, las comisiones de investigación no están limitadas a los funcionarios y actuaciones del Gobierno, por lo que bien pueden incidir en la esfera jurídica de otras personas u organismos.  En esa medida, cabe plantearse la admisibilidad del control.

 

 

B.                EL INFORME DE LAS COMISIONES DE INVESTIGACION ES OBJETO DE CONTROL

 

            La constitución de comisiones de investigación se ha convertido en el mecanismo de control privilegiado de los Parlamentos contemporáneos.  Máxime que a través de estas comisiones no se controla exclusivamente al Gobierno, sino que el Parlamento puede controlar también a la Administración Público.  Por ello, se ha dicho que el medio más idóneo de que dispone el Parlamento para controlar a la Administración es el de las comisiones de investigación (R, RUBIO LLORENTE, op. cit. p. 175).  Y es que no puede dejarse de lado que estas comisiones pueden investigar cualquier asunto de interés público, tal como lo previó nuestro constituyente, al establecer en el artículo 121, inciso 23 de la Constitución Política:

 

“ARTÍCULO 121.- Además de las otras atribuciones que le confiere esta Constitución, corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa:

(…).

23) Nombrar Comisiones de su seno para que investiguen cualquier asunto que la Asamblea les encomiende, y rindan el informe correspondiente.

Las Comisiones tendrán libre acceso a todas las dependencias oficiales para realizar las investigaciones y recabar los datos que juzgue necesarios. Podrán recibir toda clase de pruebas y hacer comparecer ante sí a cualquier persona, con el objeto de interrogarla;”.

 

            Las Actas de la Asamblea Nacional Constituyente (Tomo II, p. 131) manifiestan el interés de la Fracción Social Demócrata y de los diputados que apoyaron la moción respectiva, porque a través de estas comisiones el Parlamento costarricense se preocupara de los problemas de la vida nacional, lo que daría “mayores oportunidades a la democracia costarricense”; por ende, un interés porque este mecanismo de control gozara de vitalidad e importancia.  Relevancia que cobrarán muchos años después, con la investigación del narcotráfico.

 

Sobre esta conexión entre democracia y comisiones de investigación ha expresado la Sala Constitucional:

 

“Así, en el tanto lo investigado por dichas Comisiones ayude a formar opinión pública y sea una prolongación de ésta, se está realizando el principio democrático, base de nuestro sistema jurídico y, en ese sentido, las actuaciones de esas Comisiones, lejos de vulnerar derechos fundamentales, refuerzan la constitucionalidad del orden jurídico”. Resolución N. 6802-98 de 18:00 hrs. del 22 de septiembre de 1998.

 

Y anteriormente ya había señalado:

 

“III.- La labor de una Comisión Investigadora, va dirigida a formar opinión pública, a través del debate nacional de un determinado asunto, a fin de que se conozcan hechos que, de otra forma, podrían permanecer ocultos y en los que están comprometidos, de una u otra forma, intereses públicos. Es decir, las Comisiones Investigadoras cumplen una función de desvelar, de sacar a la luz pública, hechos que pueden resultar moral o políticamente reprochables -aún cuando pudieran no ser sancionables jurídicamente-, en los que haya un interés público de por medio, a fin de que la población conozca de determinadas situaciones de interés general o de ciertas actuaciones de servidores públicos, que se consideren lesivas de los intereses públicos”. Resolución N. 1898-97 de 13:18 hrs. de 4 de abril de 1997

 

La constitución de la comisión de investigación es un medio de control político.  Empero, el objeto no es solo el control  del poder político o de los poderes públicos.  Se reconoce que la comisión de investigación puede servir de instrumento para el ejercicio de las otras funciones de la Asamblea Legislativa.  En particular, puede servir a la función  legislativa, ya que la investigación permite detectar temas sobre los que hay que legislar. Por ende, de la comisión investigadora puede generarse un proyecto de ley a ser sometido a la corriente legislativa.  Asimismo, puede ser un medio de información y formación de la opinión pública, dado que según lo antes dicho pretende influir en las decisiones que la sociedad y el electorado deben tomar.  Un poder de información e influencia  que no depende de la aprobación del informe correspondiente por parte del Pleno de la Asamblea.

 

Recordemos la disposición constitucional: la comisión puede investigar cualquier asunto que la Asamblea le encomiende.  Por ende, es la Asamblea la que decide sobre qué investiga, no teniendo que circunscribirse a los asuntos gubernamentales o administrativos. Puede, por el contrario, abarcar cualquier asunto que afecte la vida nacional.  Se exceptúan, sin embargo, los secretos de Estado, los asuntos relacionados con las relaciones diplomáticas, la seguridad y defensa del país y las conductas privadas de los particulares que no sean de interés público, excepciones que derivan de lo dispuesto en los artículos 28, 30 y 121, inciso 24 constitucionales.  No puede dejarse de lado que como toda actuación pública, la selección del asunto por investigar debe responder al interés público y está sujeta a los principios constitucionales de separación de funciones, razonabilidad y proporcionalidad de toda actuación pública. 

 

Luego, los medios para ejercer el control son también amplios: poder de recabar  información sobre asuntos públicos, facultad de hacer comparecer ante sí “a cualquier persona” para interrogarla, facultad de recabar las pruebas que considere necesarias.  Es decir, la Constitución atribuye poderes específicos a las comisiones, a efecto de que cuenten con los medios necesarios para el cumplimiento de la función. Una facultad que corresponde a la comisión y no a sus miembros individualmente considerados.

 

Y esos medios no están limitados a funcionarios políticos o administrativos sino que pueden abarcar a terceros en tanto exista un interés público que lo justifique.  En razón de ese interés público, la comisión puede hacer comparecer a un sujeto privado, persona física o jurídica, podrá interrogarle y solicitarle información que sea de interés público.

           

No obstante, la circunstancia de que la comisión haga comparecer a una persona y esta esté obligada a declarar sobre lo que se le pregunta, no puede hacer olvidar que es titular de derechos fundamentales, reconocidos por la Constitución; derechos que constituyen un orden de valores superior, lo que justifica su garantía a través de los Recursos de Hábeas Corpus y de Amparo.  Derechos Fundamentales que irradian todo el ordenamiento y que vinculan a toda persona sujeta al ordenamiento jurídico; sencillamente son el parámetro de legitimidad del ejercicio del poder público.  Por consiguiente, también vinculan a las comisiones de investigación.  En esa medida, cabe aceptar que el ejercicio del control político debe “fortalecer y no debilitar, los derechos y libertades fundamentales”.  La circunstancia de que el parámetro de control sea político y no jurídico no justifica ese debilitamiento.

 

            De allí que en la medida en que la comisión de investigación afecte esos Derechos debe existir la posibilidad de control por la Jurisdicción Constitucional, particularmente a través del Recurso de Amparo. Reiteramos, la circunstancia de que las comisiones estén al servicio de finalidades políticas no significa en modo que puedan infringir los derechos fundamentales y, por ende, que estén excluidas per se del control de constitucionalidad, tal como pretende el proyecto de ley.

 

Entiende la Procuraduría que al ejercer el control por la vía correspondiente, la Jurisdicción Constitucional controla la sujeción de lo actuado por la comisión investigadora o la Asamblea en Pleno a la Constitución; por ende, la Sala Constitucional tiene como parámetro de control el Derecho de la Constitución, sin que pueda hacer acopio de  criterios políticos. Por consiguiente, la Sala no puede en modo alguno pretender sustituir su propia valoración política a la externada por la comisión o la Asamblea, por lo que no puede fundarse en criterios de oportunidad,  conveniencia, lo acertado políticamente.  En esa medida, el control de constitucionalidad no debe producir ni una juridificación de la actividad política ni una limitación indebida a la libertad de conformación privativa del Parlamento.  El externar juicios de valor de carácter político sobre las actuaciones o hechos investigados, el “enjuiciamiento” político debe continuar siendo exclusividad de la Asamblea, tal como se deriva de la Constitución;  por lo que el control de constitucionalidad no puede conducir a privarla de la facultad de reprochar actuaciones que juzga inconvenientes o inoportunas, socialmente dañinas y  hacer recomendaciones de carácter político.  Una privación que la propia Sala ha considerado como indebida, al afirmar:

 

“Siempre que las recomendaciones emanadas de las Comisiones legislativas investigadoras no vulneren los límites previstos en el Derecho de la Constitución, la consignación de recomendaciones de carácter político en sus informes no resulta inválida. Privar a la Asamblea de esta posibilidad podría implicar en buena medida, un cercenamiento de su poder de control, ya que se le permitiría referirse a hechos contrarios a los intereses públicos, sin permitírsele emitir cualquier juicio de valor respecto de las consecuencias que, en el plano político, las mismas deberían tener respecto de ciertas personas”. Resolución N. 1885-2001 de  9:27 hrs. del 9 de marzo de 2001.

 

En resumen, la restricción de la valoración política significa cercenarle la potestad de control y un desconocimiento de las facultades derivadas del carácter representativo y democrático de la Asamblea Legislativa, así como del principio de separación de funciones establecido en el artículo 9 de la Constitución Política.

 

En último término, cabe recordar que la jurisprudencia constitucional señala que los actos preparatorios no son susceptibles de recurso, salvo si producen efectos propios.  En ese sentido, si son susceptibles en sí mismos causar lesiones a los derechos fundamentales.  Carácter irrecurrible que se ha afirmado del informe presentado por la comisión de investigación.  Por lo que, en principio, lo recurrible es la decisión de la Asamblea Legislativa.

 

 

CONCLUSION

 

            Por lo antes expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República, que:

 

1)                 Las comisiones de investigación nombradas por la Asamblea Legislativa con fundamento en lo dispuesto en el artículo 121, inciso 23 de la Constitución Política, pueden investigar cualquier asunto de interés público que le asigne la Asamblea Legislativa. Para ese fin cuenta con los poderes que la Constitución establece.

 

2)                 El ejercicio de esta facultad está sujeto a los principios, valores y normas constitucionales y, por ende, debe respetar los Derechos Fundamentales de los habitantes del país.

 

3)                 Ese respeto puede ser controlado por la Jurisdicción Constitucional por los medios que esta establece.

 

4)                 Ese control no puede, empero, llevar a sustituir la valoración política propia del control político.

 

Atentamente,

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

Procuradora Asesora

 

 

 

MIRCH/Kjm