22 de noviembre del 2010

O.J.-094-2010

Señor

Luis Alberto Rojas Valerio

Diputado  Socialcristiano

Asamblea Legislativa

Estimado señor:

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me es grato referirme a su Oficio DLARV-MAC-92-2010, de 01 de noviembre del 2010, a través del cual solicita nuestro criterio técnico jurídico acerca del pago de las anualidades, en los siguientes términos:

“Para un funcionario que ha laborado para el sector público durante varios años y que inicia labores en una institución que reconoce el tiempo laborado en otras instituciones estatales  ¿A partir de qué momento rige el pago de las anualidades que le son reconocidas? ¿Desde que inicia labores en la nueva institución o desde que hace la solicitud para el reconocimiento?”

I.- CUESTIÓN PRELIMINAR:

Previo a dar respuesta a su consulta, es pertinente advertir que de conformidad con los artículos 1, 2, 3, inciso b), y 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General es el órgano superior consultivo, técnico jurídico, de la Administración Pública, el cual tiene como función evacuar consultas de carácter general y abstracto a todos los órganos, instituciones o entidades públicas que lo soliciten por medio de sus jerarcas, aportando el criterio legal correspondiente. En ese sentido, sus  dictámenes y pronunciamientos constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública.

En razón de lo expuesto, es importante enfatizar que cuando alguna diputada o diputado consulte a este Órgano Consultor, es costumbre emitir nuestro criterio  únicamente como una mera colaboración, carente de efectos vinculantes para el consultante; pues por el carácter que ostenta ese puesto en nuestro ordenamiento constitucional, no resulta compatible con la actividad de la Administración Pública para la cual se encuentra dirigida nuestra labor consultiva. Así, mediante Opinión Jurídica No. 056, de 29 de junio del 2009, este Despacho, ha indicado, en lo conducente:

“Se sigue de lo expuesto que la función consultiva se ejerce en relación con la Administración Pública y a solicitud de la autoridad administrativa. Lo anterior tiene consecuencias respecto de la Asamblea Legislativa y de los señores diputados. La Asamblea Legislativa solo excepcionalmente puede ser considerada Administración Pública. Para tal efecto se requiere que ejerza función administrativa. Por demás, la calidad de diputado es incompatible con  la de autoridad administrativa.

No obstante, en un afán de colaborar con los señores miembros de la Asamblea Legislativa, la Procuraduría ha venido evacuando las consultas que formulan los señores diputados, a efecto de facilitarle el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les atribuye.  Es este el caso de las opiniones no vinculantes que se rinden en relación con un determinado proyecto de ley o en relación con aspectos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que razonablemente puedan considerarse de interés general.  Es claro que esta forma de colaboración no dispuesta en la Ley tiene como objeto, reiteramos, colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias y ello mediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico. Asesoramiento que no puede desnaturalizar la función consultiva, al punto de impedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración Pública.  En este sentido, el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la función consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad y mesura de la consulta que se formule.”

Hecha la aclaración que precede, se procede a dar respuesta a la consulta planteada.

II.- ANÁLISIS DEL FONDO DE LA CONSULTA:

Este Despacho con sustento en el reiterado criterio de los Tribunales de Trabajo, ha sostenido desde vieja data que lo dispuesto en el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (No. 2166, de 09 de octubre de 1957 y sus reformas) deriva del principio del Estado como patrono único, en virtud del cual, se reconoce al servidor o funcionario todo el tiempo laborado en cualquier institución o dependencia del Sector Público, para los efectos del pago de los aumentos anuales. Disposición legal que precisamente fue adicionada mediante Ley No. 6835 de 22 de diciembre de 1982, a fin de acabar con la injusticia  que se  ocasionaba al servidor o servidora  cuando al trasladarse de una institución a otra del Sector Público, no se le reconocía todo el tiempo laborado atrás. Así, esta Procuraduría, ha señalado:

“El reconocimiento de la antigüedad y el pago de los aumentos anuales a los servidores públicos, tiene su fundamento en los artículos 5 y 12, inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, que en su tenor y en lo conducente, prescriben:

“Artículo 5.-

“De conformidad con esta escala de sueldos, cada categoría tendrá aumentos o pasos, de acuerdo con los montos señalados en el artículo 4 anterior, hasta llegar al sueldo máximo, que será la suma del salario base más los pasos o aumentos anuales de la correspondiente categoría.”

(Nota: en cuanto al tope de los aumentos o pasos, véase sentencia Constitucional No. 15460, de 15:06 horas de 15 de octubre del 2008)

“Artículo 12.-

Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo  5 se concederán el primer del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas:

(…)

d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que  en otras entidades del Sector Público.  Esta disposición no tiene carácter retroactivo…”

Como se puede observar de esa normativa, es dable el reconocimiento de todo el tiempo laborado por el servidor o servidora en cualquier institución o entidad pública, así como el pago de los aumentos anuales correspondientes, ya sea que ocupe un puesto en propiedad o de manera interina, bajo una relación de servicio contentiva de los tres elementos que la configuran como tal; es decir, en donde se contiene la prestación personal de las funciones, salario y subordinación, siendo este último elemento el que en principio viene a definir a una relación de trabajo de cualquier otra que pueda preverse en nuestro ordenamiento jurídico. 

De ahí que, se ha dicho que con la vigencia del inciso d) del artículo 12 en referencia, se enfatiza la teoría del Estado como Patrono Único, en virtud de la cual, resulta indiferente la institución o entidad pública para la que presta el servicio el servidor o servidora si al cabo se encuentra dentro del mismo ámbito patronal, para el reconocimiento de ciertos beneficios salariales como el de consulta. En ese sentido, ha sido abundante la jurisprudencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, al señalar:

“Al respecto, conviene rememorar que la Sala emitió sus primeros pronunciamientos sobre el reconocimiento de la antigüedad, para efecto de aumentos anuales -anualidades-, con fundamento en la aplicación de la Ley N ° 6835, de 22 de diciembre de 1982, por allá del año ochenta y cinco; siendo más adelante, con la sentencia número 58, de 14:30 horas, del 30 de abril de 1986, que se le dio divulgación pública al punto y, en adelante, proliferaron los procesos judiciales, dirigidos a obtener el reconocimiento de mérito.   Pasado algún tiempo, la Sala vino a sentar pautas adicionales sobre la materia, destacándose al respecto las sentencias números 81, 82, 90, 92 y 162, de 9 horas, 9:10 horas, 15:10 horas, 15:30 horas, del 5 de julio y 10:20 horas del 5 de octubre, todas de 1989.   En la segunda de ellas, se dijo:

     "III.   La Ley N ° 6835 del 22 de diciembre de 1982, estableció una nueva escala salarial para el Sector Público y dispuso en su artículo segundo, agregar un inciso con la letra d) al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, que dijo textualmente:   " A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5 ° anterior, el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público.   Esta disposición no tiene carácter retroactivo.   Esta ley no afecta en sentido negativo el derecho establecido en las convenciones colectivas y convenios, en materia de negociación salarial".   A partir del mes de enero de 1983, las distintas entidades que componen el Sector Público, iniciaron el reconocimiento de los años servidos en otras instituciones públicas centralizadas y descentralizadas, aspecto que ya venía siendo reconocido por la entonces Sala de Casación, el Tribunal Superior de Trabajo y el Tribunal de Servicio Civil.   Originalmente el reconocimiento de la antigüedad se hizo aplicando la teoría del ESTADO PATRONO UNICO, pero con no poca debilidad, sobre todo, pensando en el principio de la unidad estatal como patrono y en algunos casos, relacionándolo con la otra teoría de la relación estatutaria, fundamentada esta última en el artículo 191 de la Constitución Política.   Sobre el particular, pueden verse las sentencias N ° 1388 del 3 de noviembre de 1958, número 105 del 12 de enero de 1973 y la N ° 1928 del 28 de noviembre de 1974, del Tribunal Superior de Trabajo de San José y la sentencia N ° 95 del 6 de agosto de 1975 de la antigua Sala de Casación.   Como se dijo, en un inicio el reconocimiento se hizo para efectos de vacaciones, prestaciones legales, entendiendo por tales el preaviso y el auxilio de cesantía y luego, se reconoce la antigüedad para efectos de aumentos anuales, bienales y quinquenales, primero cuando los servicios fueran continuos y luego incluso cubriendo los de carácter discontinuo; sin embargo, la situación quedó bien definida en la ley, con la vigencia de la número 6835, cuando contempla el reconocimiento para efecto de los aumentos anuales, el tiempo servido en otras entidades del sector público.   En otros términos, ya la jurisprudencia judicial había admitido el reconocimiento de la antigüedad en el servicio público, lo mismo que la jurisprudencia administrativa (Procuraduría General de la República, dictámenes C-194-83 de 17 de junio de 1983 y C-236-85 del 30 de setiembre de 1985).   Entonces, no cabe duda, que el reconocimiento de la antigüedad en cuanto a la prestación de servicios para el Estado y sus instituciones, ha venido avanzando en cuanto a los derechos respecto de los que se hacía el correspondiente reconocimiento, a saber:   vacaciones, aguinaldo, preaviso, auxilio de cesantía, aumentos anuales, jubilaciones y pensiones; así como dando el salto de la aceptación de la antigüedad continua a la admisión de la prestación de servicios con solución de continuidad, por lo que en buena tesis jurídica, ya no cabe sostener un criterio como el de la sentencia de primera instancia, confirmada por el Tribunal ad-quem, porque esa resolución, no va acorde, ni con la jurisprudencia, ni con la doctrina nacional sobre este tema, pues como claro está, si se reconoce la antigüedad en el Sector Público respecto de los servicios prestados para otros entes públicos, con mucha más razón habrá que reconocer los servicios prestados en una misma entidad pública como es el caso de la prestación de servicios públicos hecha por el actor en beneficio de la institución demandada...”

(Citado en la sentencia No. 34, de las 9:40 horas de 05 de marzo de 1993)”

(Lo subrayado no es del texto original)

 (Véase Dictamen No. 144- de 19 de julio del 2010. En el mismo sentido y entre otros, véanse dictámenes números C-109, de 23 de abril y 329, de 30 de noviembre, ambos del 2009)

En síntesis, es a partir de la vigencia de la citada Ley Número 6835, que se reconoce a los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, todo el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público, para los efectos de los aumentos anuales a que refiere el artículo 5 de esa misma ley.

En lo que respecta a la segunda parte de la pregunta planteada, es necesario señalar, en primer lugar, que la prescripción en materia de derechos laborales, como figura extintiva de acciones y derechos, se encuentra regulada en el artículo 602 del Código de Trabajo, en los siguientes términos:

“Artículo 602.—Salvo disposición especial en contrario, todos los derechos y las acciones provenientes de contratos de trabajo, prescribirán en el término de un año, contado desde la fecha de extinción de dichos contratos.

(Así reformado por el artículo 1° de la Ley N° 8520 del 20 de junio del 2006)”

Bajo esa premisa, el Tribunal del Derecho de la Constitución, refiriéndose a la interpretación que anteriormente se hacía del artículo 607 del Código en referencia, indicó, mediante sentencia Número 5969-93, de 15:21 horas de 16 de noviembre de 1993, en lo conducente:

“…,la Sala considera que la prescripción regulada en este último artículo resulta demasiado corta y engañosa, en perjuicio del trabajador, y no puede justificarse, mediante un criterio estricto, razones de seguridad jurídica, por lo que constituye una violación al artículo 74 de la Constitución Política, principalmente por dos razones: a) por su misma brevedad, pues acaba convirtiéndose en una trampa para el trabajador, sujeto a presiones o engaños del patrono; y, b) sobre todo, porque reconocer cualquier prescripción durante la vigencia del contrato atenta contra principios fundamentales del derecho laboral -principalmente el de justicia social, consagrado por los artículos 74 de la Constitución y 1° del Código de Trabajo- que precisamente se basan en la idea de compensar mediante una legislación protectora la debilidad económica y social del trabajador, particularmente dentro de su relación con el patrono. Hacer prescribir un derecho del trabajador mientras esté vigente la relación laboral, es decir, en esa situación de dependencia, equivale a menudo, y la experiencia lo ha demostrado, a ponerlo a escoger entre efectuar el reclamo de sus derechos o conservar su empleo.

IV. Es cierto que el instituto de la prescripción no es en su esencia inconstitucional, puesto que ayuda a integrar un principio básico del ordenamiento, cual es el de la seguridad jurídica. No obstante, en el presente caso, estamos ante derechos que son, de conformidad con la norma 74 de la Constitución, irrenunciables y, por ende, merecedores de una tutela especial incluso en cuanto a su régimen de prescripción, pues como ya se dijo, ha de tenerse en cuenta como único criterio aceptable de la prescripción, el principio de seguridad jurídica, pero sin admitir, se reitera, en relación con el artículo 74, que ese plazo sea válidamente de tan solo tres meses, en perjuicio del trabajador.

V. El artículo 602, como ya se ha señalado, contiene un término de prescripción más amplio y es aplicable a los derechos cuya tutela aquí se intenta reforzar -a pesar de no ser del todo satisfactorio, también por su brevedad y en orden a las consideraciones que se han venido exponiendo-. La Sala concluye que ante, su imposibilidad de legislar, estableciendo una norma más acorde con la justicia social y la garantía a los derechos laborales, debe optar entre dejar indefinidamente exigibles los derechos del trabajador o acudir a la norma menos gravosa. “

     (Lo resaltado en negrilla no es del texto original)

Como puede verse, en nuestro ordenamiento jurídico, la  prescripción legal que le puede repercutir de manera negativa al trabajador  en lo que respecta a sus derechos laborales en general, es la prevista en el artículo 602 del Código de Trabajo, con base en el cual, una vez transcurrido el año, contado a partir de la fecha de la renuncia o cese del puesto, le prescribe la acción o derecho laboral correspondiente. A contrario sensu, dichos derechos no prescribirían mientras se encuentre vigente la relación de servicio habida entre el servidor y el patrono-Estado.

En consecuencia y de acuerdo con la doctrina del inciso d) del artículo 12 de la mencionada Ley de Salarios de la Administración Pública, el derecho a que se reconozcan los aumentos anuales por el tiempo laborado en otras instituciones o entidades del Sector Público no  prescribe mientras la relación de servicio o trabajo se mantiene activa. En ese sentido, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha señalado, en lo que interesa:

“El derecho a que se reconozcan anualidades no prescribe mientras se mantenga la relación laboral, porque de no darse cumplimiento a la disposición legal aludida, la situación se traduciría en una violación continua de la mencionada norma, que no impuso ningún límite en el tiempo para el ejercicio del derecho que otorga.  Desde este punto de vista, puede afirmarse que el reconocimiento que otorga la Ley No. 6835 es imprescriptible mientras no concluya la relación laboral. Situación distinta se presenta una vez concluida la relación laboral, en lo concerniente a las diferencias salariales provenientes del reconocimiento de períodos de trabajo (anualidades), que no han sido reclamadas a pesar de que se tenía derecho a ellas, porque en este caso, entra en juego el instituto de la prescripción. En aras de la seguridad y firmeza que el ordenamiento considera primordial en el desarrollo de las relaciones jurídicas, la prescripción viene a consolidar una situación jurídica por efecto del transcurso del tiempo, perpetuando en este caso un abandono, una desidia o inactividad del titular del derecho, que teniendo los medios para ejercerlo, no lo hace”

(Véase sentencia número 229, de las 15:40 horas del 11 de agosto de 1999. En similar sentido, véase sentencia número 392-2002, de 10:40 horas de 7 de agosto del 2002)

(Lo subrayado en negrilla no es del texto original)

Conviene puntualizar del párrafo jurisprudencial transcrito, que de conformidad con  el carácter que tiene el reconocimiento de la antigüedad laboral en nuestro ordenamiento jurídico, según ya lo hemos analizado al inicio de este acápite, ese presupuesto es imprescriptible. En otras palabras, lo que puede prescribir, son las diferencias salariales que por concepto de aumentos anuales tendría derecho a percibir la persona, que al cesar del puesto o cargo ocupado en la Administración Pública no las reclama dentro del plazo de un año, a que refiere el mencionado artículo 602 del Código de Trabajo.

 Finalmente es importante observar que en lo que respecta al pago de los aumentos anuales, éste se aplica a partir de la vigencia del tantas veces citado inciso d), artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, adicionado por la mencionada Ley No. 6835; es decir, esta disposición no tiene carácter retroactivo. Así, la Sala Segunda, en un caso concreto, ha enfatizado:

“…Consecuentemente, el pago debe regir desde que la actora comenzó a trabajar en el Ministerio de Salud; pues, para esa fecha, ya estaba vigente la Ley N° 6.835, del 22 de diciembre de 1.982, que fue la que le concedió su derecho a que se le fuera reconocida toda la antigüedad acumulada, en otras entidades del Sector Público…”

(Véase, Sentencia No. 392-2002, de las diez horas cuarenta minutos del siete de agosto del dos mil dos)

 En virtud de todo lo expuesto, puede concluirse que la institución pública para la cual labora un servidor o servidora, debe reconocerle todo el tiempo laborado en otras instituciones o entidades del Sector Público, para los efectos del pago de los aumentos anuales correspondientes. Si la persona se ha mantenido laborando ininterrumpidamente en la Administración Pública,  es a partir del primer año del ingreso a alguna de las instituciones que la conforman, según el primer párrafo del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, que a la letra dice:

“Artículo 12.- Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5º se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas:

(…)”

III.- CONCLUSIÓN

De conformidad con el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública (reformado mediante Ley Número 6835 de 22 de diciembre de 1982) y toda la doctrina que lo informa, esta Procuraduría concluye:

1.- A partir de la vigencia de la citada Ley Número 6835, se reconoce a los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, todo el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público, para los efectos de los aumentos anuales a que refiere el artículo 5 de esa misma ley.

2.- Mientras la relación de servicio entre el servidor o servidora y la Administración Pública se mantiene activa de manera ininterrumpida,  no prescriben los aumentos anuales con ocasión del reconocimiento del tiempo servido en otras instituciones del Sector Público.

3.- En lo que respecta al pago de los aumentos anuales, éste se aplica a partir de la vigencia del inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformada por Ley No. 6835, de 22 de diciembre de 1982.

 4.- La institución pública para la cual labora un servidor o servidora, debe reconocerle todo el tiempo laborado en otras instituciones estatales, para los efectos del pago de los aumentos anuales correspondientes. Si la persona se ha mantenido laborando ininterrumpidamente, es a partir del primer año del ingreso al Sector Público que se debe computar el tiempo para ese pago, según primer párrafo del artículo 12 de la mencionada Ley de Salarios de la Administración Pública.

5.- Por el carácter que tiene el reconocimiento de la antigüedad laboral en nuestro ordenamiento jurídico, este derecho es imprescriptible.

6.- Las diferencias salariales que por concepto de aumentos anuales pueden prescribir, son las que no se reclaman dentro del plazo de un año, computado a partir de la fecha del cese del puesto que ocupaba la persona en la Administración Pública. Lo anterior, al tenor del artículo 602 del Código de Trabajo.

De usted, con toda consideración,

 Msc. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA

LMGP/gvv