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Texto Opinión Jurídica 015
 
  Opinión Jurídica : 015 - J   del 21/02/2012   

21 de febrero, 2012


OJ-015-2012


 


Señora


Rosa María Vega Campos


Jefa de Área


Comisión Permanente Especial


Asamblea Legislativa


 


Estimada señora:


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio CPEM-501-11 del 26 de setiembre del 2011, en el cual se solicita criterio en cuanto al proyecto de ley titulado “LEY PARA MODIFICAR EL INCISO B), DEL ARTÍCULO 5 DE LA LEY 8114 LEY DE SIMPLIFICACIÓN Y EFICIENCIA TRIBUTARIA”, el cual es tramitado bajo los expediente legislativo 16.886.


 


De previo a referirnos al fondo del proyecto, procede aclarar que la opinión consultiva que se emite no tiene carácter vinculante, dado que se está ante una consulta planteada por la Comisión de Especial Permanente de la Asamblea Legislativa y no por un órgano de la Administración Pública, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Además, la consulta se plantea respecto de un proyecto que es manifestación de la potestad legislativa, cuyo ejercicio corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa. No obstante, se entra a analizar su solicitud como muestra de colaboración de este Órgano con el Poder Legislativo, en razón de la trascendencia de la función legislativa que constitucionalmente le es atribuida.


 


            Asimismo, cabe aclarar que el plazo de ocho días no resulta vinculante para esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos previstos en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.


 


 


I.                   SOBRE EL PROYECTO DE LEY PUESTO A NUESTRA CONSIDERACIÓN.


 


            El proyecto de ley puesto a consideración de la Procuraduría General de la República, está compuesto por un único artículo mediante el cual se propone la reforma del inciso b) del artículo 5 de la Ley 8114, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria.


            La propuesta legal busca cambiar el destino y la forma de distribución del los recursos provenientes de impuesto único a los combustibles que le son otorgados a CONAVI, para que éste destine a la conservación, el mantenimiento rutinario, el mantenimiento periódico, el mejoramiento y la rehabilitación de obras viales; una vez cumplidos estos objetivos, los sobrantes se usarán para construir obras  nuevas de la red vial cantonal.


 


            Por otra parte, la iniciativa legal le da a las municipalidades la autorización comprometer los recursos provenientes del impuesto a los combustibles, hasta un 60% y en un plazo no mayor de 7 años. Según el diputado proponente, la idea es que los recursos proyectados a siete años sirvan como garantía, para que las municipalidades puedan acceder a préstamos por medio del Sistema Bancario Nacional para realizar obras de infraestructura vial. También mediante la propuesta se obliga al Ministerio de Hacienda a girar oportunamente los recursos a fin de evitar un daño a las finanzas municipales.


 


            Dentro del siguiente cuadro se pueden encontrar las diferencias entre el texto del inciso b) en la actualidad y el texto propuesto:


 


Texto actual


Texto Propuesto


 


Artículo 5º- Destino de los recursos:


[…]


b) El veinticinco por ciento (25%) restante se destinará exclusivamente a la conservación, el mantenimiento rutinario, el mantenimiento periódico, el mejoramiento y la rehabilitación; una vez cumplidos estos objetivos, los sobrantes se usarán para construir obras viales nuevas de la red vial cantonal; esta última se entenderá como los caminos vecinales, los no clasificados y las calles urbanas, según las bases de datos de la Dirección de Planificación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT).


La totalidad de la suma correspondiente a este veinticinco por ciento (25%), será girada directamente a las municipalidades por la Tesorería Nacional, de acuerdo con los siguientes parámetros: el sesenta por ciento (60%) según la extensión de la red vial de cada cantón, y un cuarenta por ciento (40%) según el Índice de Desarrollo Social Cantonal (IDS), elaborado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplan). Los cantones con menor IDS recibirán, proporcionalmente, mayores recursos.


La ejecución de dichos recursos se realizará, de preferencia, bajo la modalidad participativa de ejecución de obras. Conforme lo establece el Reglamento de esta Ley, el destino de los recursos lo propondrá, a cada concejo municipal, una junta vial cantonal o distrital, en su caso, nombrada por el mismo concejo, la cual estará integrada por representantes del gobierno local, el MOPT y la comunidad, por medio de convocatoria pública y abierta.


Cada año, el Ministerio de Hacienda incorporará en el proyecto de presupuesto ordinario y extraordinario de la República, una transferencia inicial de mil millones de colones (¢1.000.000.000,00), a favor de la Cruz Roja Costarricense; esta suma será actualizada anualmente con base en el Índice de Precios al Consumidor, calculado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC). La Cruz Roja Costarricense asignará estos recursos de la siguiente manera:


i) El ochenta y cinco por ciento (85%) a los comités auxiliares.


ii) Un cinco por ciento (5%) a la Dirección Nacional de Socorros y Operaciones.


iii) Un diez por ciento (10%) a la administración general.


El monto asignado a los comités auxiliares se distribuirá de acuerdo con los índices de población, el área geográfica y la cobertura de cada comité. Se respetarán los siguientes porcentajes:


1) El noventa por ciento (90%) para los gastos de operación, así como a la reparación, la compra y el mantenimiento de vehículos y equipo.


2) Un diez por ciento (10%) para gastos administrativos.


(Así reformado por el artículo 1° de la Ley 8603 del 14 de setiembre de 2007)


 


“Artículo 5.- Destino de los recursos


 


[...]


 


b) El veinticinco por ciento (25%) restante se destinará exclusivamente a conservación, mantenimiento rutinario, mantenimiento periódico, mejoramiento y rehabilitación; una vez cumplidos estos objetivos, los sobrantes se usarán para construir obras viales nuevas de la red vial cantonal, que se entenderá como los caminos vecinales, los no clasificados y las calles urbanas, según las bases de datos de la Dirección de Planificación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT).


 


La suma correspondiente será girada a las municipalidades por la Tesorería Nacional, de acuerdo con los siguientes parámetros: el sesenta por ciento (60%) según la extensión de la red vial de cada


cantón y un cuarenta por ciento (40%), según el índice de Desarrollo Social Cantonal (lOS) elaborado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplan); los cantones con menor lOS recibirán proporcionalmente mayores recursos.


 


La ejecución de estos recursos se realizará de preferencia bajo la modalidad participativa de ejecución de obras. Conforme lo establece el Reglamento de esta Ley, el destino de los recursos lo propondrá, a cada concejo municipal, una junta vial cantonal nombrada por el mismo concejo, la cual estará integrada por representantes del gobierno local, del MOPT y de la comunidad, por medio de convocatoria pública y abierta.


 


Las municipalidades podrán comprometer los recursos asignados en la presente Ley hasta un setenta por ciento (70%) y en un plazo no mayor de siete años, con el Sistema Bancario Nacional para la ejecución de obras de infraestructura vial, debiendo contemplar los cargos financieros que se devengasen de sus compromisos y obligaciones.


El Ministerio de Hacienda queda obligado el giro puntual de los recursos, para no ocasionar perjuicios financieros a las municipalidades. El Ministerio de Hacienda incorporará cada año en el proyecto de presupuesto ordinario y extraordinario de la República, una transferencia inicial de mil millones de colones (¢1.000.000.000,00), a favor de la Cruz Roja Costarricense, que será actualizada anualmente con base en el índice de precios al consumidor, calculado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC). La Cruz Roja Costarricense asignará estos recursos de la siguiente manera:


 


i) El ochenta y cinco por ciento (85%) a los comités auxiliares.


ii) Un cinco por ciento (5%) a la Dirección Nacional de Socorros y Operaciones.


iii) Un diez por ciento (10%) a la Administración General.


 


El monto asignado a los comités auxiliares se distribuirá de acuerdo con los índices de población, el área geográfica y la cobertura de cada comité. Se respetarán los siguientes porcentajes:


1.- El noventa por ciento (90%), a gastos de operación y a reparación, compra y mantenimiento de vehículos y equipo.


2.- Un diez por ciento (10%), a gastos administrativos.


            Según se indica en la exposición de motivos del proyecto, el fin de la modificación propuesta es él de ofrecerles a la Municipalidades la posibilidad de contar con un respaldo jurídico que les garantice el giro de los recursos necesarios para obras viales, de forma tal que estas entidades puedan realizar las obras de infraestructura necesaria en sus cantones.


 


 


II.                SOBRE EL FONDO


 


            El proyecto de ley busca establecer una nueva forma de asignación del 25% de los recursos provenientes de la recaudación del impuesto único a los combustibles, así como la posibilidad a las municipalidades de comprometer los recursos asignados con los bancos del Sistema Bancario Nacional.


 


            Según se encuentra estipulado actualmente en la Ley, estos recursos  debían ser girados directamente a las municipalidades por la Tesorería Nacional, dando a cada municipalidad el 60% por ciento según la extensión de la red vial de cada cantón, y un 40% según el Índice de Desarrollo Social Cantonal (IDS), elaborado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplan). A su vez la ley establece que el Ministerio de Hacienda incorporará en el proyecto de presupuesto ordinario y extraordinario de la República, una transferencia inicial de mil millones de colones (¢1.000.000.000,00), a favor de la Cruz Roja Costarricense


 


            La innovación del proyecto, es que le da la potestad a las entidades municipales de comprometer los recursos provenientes de este impuesto, hasta un 70% y en un plazo no mayor de 7 años, con el Sistema Bancario Nacional para la ejecución de obras de infraestructura vial, de suerte tal que los recursos que eventualmente le corresponderían  tendría carácter de garantía para las entidades bancarias.


 


            Al respeto debemos indicar, que la autorización para “comprometer recursos”, es amplia y dentro de la misma no se establecen formas de control, ni se estipula si el porcentaje (70%) autorizado para comprometer recursos, se refiere a los recursos anuales asignados, o bien, a los recursos que durante el plazo de endeudamiento se proyecte que la Municipalidad va a recibir.


 


            En el eventual caso de que el porcentaje autorizado para comprometer recursos sea anual, el proyecto no  estipula condiciones o número de años en que los gobiernos locales puedan usar este mecanismo, siendo que con la actual redacción pueden las municipalidad endeudarse perpetuamente, año a año, lo cual a nuestro criterio de no contarse con mayores controles, tal posibilidad podría menoscabar la finanzas municipales. 


 


            Es importante indicar, que a juicio de la Procuraduría el último párrafo del inciso b) del proyecto debe eliminarse por cuanto lo sufre ningún cambio con respecto al inciso b) vigente, pero si puede crear una confusión en cuanto a la transferencia inicial de los 1.000.000.000 de colones que debe incorporar el Ministerio de Hacienda en los proyectos de presupuesto ordinario y extraordinario a favor de la Cruz Roja Costarricense, por cuanto la misma debe ser actualizada de acuerdo a los índices de precios del INEC cada año, y es lo cierto que dicha transferencia se previó desde la publicación de la Ley 8114, de suerte tal que se provocaría un desfase en la cuantificación de la suma indicada de llegarse aprobar el proyecto tal y como está, con el evidente perjuicio económico para la Cruz Roja Costarricense.


 


            Por lo demás, el proyecto de ley mantiene en su mayoría la redacción y en consecuencia, los aspectos relevantes que tiene la asignación de recursos provenientes del impuesto único a los combustibles que contiene la ley 8114.


 


 


III.             CONCLUSIONES


 


            Salvo la observación realizada referida al endeudamiento año a año, el proyecto de ley no presenta problemas de constitucionalidad y de legalidad, por lo cual su aprobación o no, es competencia exclusiva de los señores y señoras diputados.


 


Atentamente,


 


 


 


          Lic. Juan Luis Montoya Segura                     Lic. Esteban Alvarado Quesada


          Procurador Tributario                                    Abogado Procuraduría


 


 


 


Código 16924-2011


JLMS/EAQ/Kjm