C-034-87

San José, 10 de febrero de 1987

Señor

Sergio Quirós Maroto

Presidente Ejecutivo

Instituto de Desarrollo Agrario

S.O

Estimado señor:

            Con la aprobación correspondiente del señor Procurador General Adjunto de la República, doy contestación a su oficio Nº PE-4171-86 de 7 de noviembre de 1986; en el consulta a este Despacho, en cumplimiento de lo acordado por la Junta Directiva en artículo VI de la Sesión 428 de 7 de octubre de 1986, sobre la facultad del Instituto “… de dejar sin efecto un acuerdo de Junta directiva que autoriza la compra de un inmueble, toda vez que los estudios técnicos demostraron que, el mismo se adquiriría para solucionar un problema de vivienda y no un problema agrario” (sic). Al respecto, y considerando los criterios externados por la Lic. Mercedes Valverde Kooper, Procuradora Administrativa, en memorándum de fecha 5 de febrero de 1986, me permito expresarle lo siguiente:

            En primer término, cabe advertir, que nuestro ordenamiento jurídico administrativo prevé, esencialmente, dos alternativas, a fin de dejar sin efecto un acto administrativo, la primera, se refiere a su anulación por motivos de validez, y la segunda se refiere a su revocación, que ocurre por razones de oportunidad, convivencia o mérito. En cada una de ellas nuestra legislación ha prefijado exigencias o requisitos para la correspondiente procedencia de la supresión de los efectos del acto, que atienden a la naturaleza y alcances del mismo. Consecuentemente, se hace necesario analizar el acuerdo de Junta Directiva, cuyos efectos se desea suprimir, a fin de precisar su naturaleza y alcances, para luego definir el procedimiento aplicable conforme a derecho.

I.- CONFORMIDAD DEL ACUERDO TOMADO POR LA JUNTA DIRECTIVA DEL IDA, EN SESION Nº 219 DE 29 DE MAYO DE 1984 ARTICULO V.2., CON EL ORDENAMIENTO JURIDICO.-

            El Instituto de Desarrollo Agrario, dentro del marco de sus funciones y atribuciones legales, que su propia Ley de Creación señala, está diseñado para la atención de los problemas relativos al agro nacional, incluyéndose allí actividades propiamente agrícolas, agropecuarias y agroindustriales, como igualmente todas aquellas relacionadas con el desarrollo económico de las zonas rurales y la organización del campesino, es por lo que cualquier otra actividad, salvo norma legal en contrario, se encontraría fuera del esquema de su competencia legal. (Vid. Artículos 2º, 3º, 4º, 5º, y 6º de la Ley Nº 6735 de 29 de marzo de 1982). El artículo 2º señala como “actividad ordinaria” del IDA, para los efectos de la Ley de la Administración Financiera de la República, el tráfico de tierras, así como la adquisición de bienes y servicios “necesarios para el desarrollo de la tierra y su explotación rural”, por ello es evidente que no cabría dentro de los anteriores conceptos legales, la solución de los problemas de vivienda, materia que ha sido reservada a la competencia de otros organismos del Estado.

            Ahora bien, no obstante lo anterior, el artículo 61 de la Ley Nº 6963 de 30 de julio de 1984 (que es una norma contenida en el Presupuesto Extraordinario para el año de 1984), autorizó, entre otras Instituciones, al Instituto de Desarrollo Agrario para adquirir en forma directa, previo avalúo de la Tributación Directa, terrenos que destinaría a vivienda, “… para el cumplimiento de sus programas o reservas de tierras”, pero es lo cierto que esta norma cobró vigencia con posterioridad a la emisión del acuerdo de Junta directiva que nos ocupa, por lo que no le otorga fundamento para su validez.

            Por otra parte, el artículo 33 de la citada Ley de Creación del IDA, dispone: “Los bienes y recursos que constituyen el patrimonio del Instituto de Desarrollo Agrario, sólo podrán ser aplicados para los fines previstos en esta ley”, así como el numeral 18, inciso L) de dicha ley, al definir las atribuciones de la Junta Directiva le prescribe, como función propia, autorizar la adquisición de tierras, “… para lograr los fines de esta ley”.

            De allí que entonces, a la luz de las anteriores prescripciones legales, resulta absolutamente claro que el acuerdo de la Junta Directiva del IDA, que dispuso la adquisición de una finca para resolver un problema de vivienda, en mayo de 1984, no esté en consonancia con el ordenamiento jurídico, pues se excede el marco de competencia de la institución, al adentrarse en materia ajena a sus fines legales, todo de conformidad con su propia Ley de Creación. Por ello, el acuerdo en examen carece de validez, conforme los supuestos del artículo 128 de la Ley General de la Administración Pública, por razón de incompetencia en la materia.

II.- SOBRE EL ACUERDO EN CUESTION Y LA POSIBLE DECLARACION DE DERECHOS SUBJETIVOS.-

            El acto de la Junta Directiva de la institución, que dispuso la compra de la propiedad, por un precio determinado, aunque tuviera el carácter de acuerdo firme, no tiene otros alcances que la expresión de la voluntad del instituto, en forma alguna compromete la de los propietarios del inmueble, obligándolos de alguna manera, ni correlativamente, les concede ningún derecho subjetivo. Esto sólo ocurriría en el supuesto de que el acuerdo constituyera la aceptación, por parte del Instituto de una formal oferta de venta, pues en tal caso, estaríamos entonces ante una virtual compraventa, potencialmente válida como tal, y susceptible de generar derechos subjetivos para los vendedores. E igualmente si se tratara de una formal oferta de compra del IDA, debidamente aceptable por los propietarios.

            De los datos contenidos en el informe del Departamento Legal del IDA, vertido en oficio DL-1549-86 del 6 de noviembre de 1986, se infiere que éste último supuesto no corresponde a la realidad, puesto que “…El acuerdo de mérito no se ejecutó de inmediato debido a que uno de los propietarios había muerto y la sucesión no se había abierto, además porque los propietarios no aceptaron el precio del inmueble”. Si bien es cierto, posteriormente se produjo un nuevo avalúo, a cargo de la Tributación Directa, que los propietarios aceptaron, según el mismo informe jurídico expresa, definitivamente estas relevantes circunstancias, para su eficacia jurídica, debieron recogerse en un nuevo acuerdo de Junta Directiva, puesto que alteraron sustancialmente los términos del acuerdo original, tanto en lo relativo a los propietarios, como en algo tan trascendental como lo es el precio de la compra.

            Todo lo anterior nos conduce a afirmar que el acuerdo tomado por la Junta Directiva del ISA, en artículo V2, de la sesión Nº 219 celebrada el 29 de mayo de 1984 no es un acto declaratorio de derechos.

III.- NATURALEZA DEL ACTO SEGÚN LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA (LGAP) (discrecional o reglado).-

            El estudio de este aspecto resulta vital a fin de definir si es procedente la eliminación de los efectos del acto, a través de su revocación. Como bien se sabe, la revocación de los actos administrativos procede únicamente cuando concurren los siguientes requisitos esenciales: 1- que no se trate de un acto reglado (artículo 156.1.- LGAP); 2. – si es un acto declaratorio de derechos subjetivos, la revocación exige dictamen previo favorable de la Contraloría General de la República (artículo 155.1.- LGAP); 3.- la revocación tiene lugar únicamente cuando haya divergencia grave entre los efectos del acto y el interés público (artículo 152.2.- LGAP); 4.- la revocación presupone la validez del respectivo acto. Ahora bien, entratándose de la emisión de actos administrativos, como el analizado, y siendo que la Junta Directiva del Instituto, es el máximo órgano director de las políticas de la entidad, indiscutiblemente se deduce que estamos en presencia de un acto discrecional, pues es preciso reconocer que en el cumplimiento de sus objetivos y fines, actúa dicho órgano colegiado dentro de un margen lógico y jurídico de discrecionalidad, tomando decisiones concretas acordes con aquellas políticas. Es allí, dentro de ese ámbito de discrecionalidad, donde acaeció la emisión del acuerdo que dispuso comprar una finca, pero evidentemente fue tendente a resolver un problema distinto de los atributos por ley, excediendo en esa forma la competencia de la institución. Por ello, a pesar de que el acto es en sí discrecional, en que trascendió los fines a que se limita la competencia del órgano, conforme las normas antes citadas de la Ley de Creación del IDA, devino en viciado de invalidez por su manifiesta incongruencia con el ordenamiento jurídico vigente, de donde se desprende que la procedencia de una revocatoria queda vedada por tratarse de un acto inválido desde su origen. Obsérvese que lo que se ha señalado tanto en el informe del Departamento Legal del IDA, y la nota contentiva de la consulta que nos ocupa, es su disconformidad con la Ley de Tierras, denunciando con ello la invalidez del acto. Por todo lo anterior se debe entender que el acuerdo tomado por la Junta Directiva del IDA, el 29 de mayo de 1984, es un acto no declaratorio de derechos, emitido dentro del ámbito de discrecionalidad del órgano director, pero inconforme con el ordenamiento jurídico vigente, por extralimitarse el órgano colegiado en la competencia que le es propia, en razón de la materia, de allí que resulte jurídicamente procedente la anulación del mismo, de oficio, según lo preceptuado por el artículo 180 de la Ley General de la Administración Pública, que literalmente dispone:

“Será competente, en la vía Administrativa, para anular o declarar la nulidad de un acto el órgano que lo dictó, el superior jerárquico del mismo, actuando de oficio o en virtud de recurso administrativo, o el contralor no jerárquico, en la forma y con los alcances que señale esta ley”.

IV.- CONCLUSIÓN

            Con base en lo expuesto, estima este Despacho, que atendiendo a la naturaleza del acuerdo y sus alcances, la Junta Directiva del Instituto de Desarrollo Agrario está facultada legalmente para declarar de oficio la nulidad del acuerdo tomado en Sesión Nº 219 de 29 de mayo de 1984, Artículo V.2.-, con fundamento en los artículos 128 y 180 de la Ley General de la Administración Pública, sin que por ello incurra en responsabilidad alguna para la Institución, por no afectar la disposición derechos subjetivos. Por su parte, el artículo 61 de Ley Nº 6963 (Presupuesto Extraordinario para el año de 1984), permite a la institución, si lo estimare conveniente, decidir, mediante un nuevo acuerdo, la adquisición de la respectiva finca, desde luego observando los supuestos que ésta prevé.

            Le saluda, con respeto,

Lic. Juan José Soto Cervantes

PROCURADURÍA DE RELACIONES DE SERVICIO

SECCION II

JJSC-macri.