20 de marzo, 2012

C-077-2012

 

Señor

Fernando Trejos Ballestero

Alcalde

Municipalidad de Montes de Oca

           

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio número D. Alc 248-12  de fecha 02 de marzo del 2012,  mediante el cual,  consulta en torno a la conciliación. Específicamente, peticiona nuestro criterio en respecto de lo siguiente:

 

“…En el ejercicio de sus facultades como representante legal de la Municipalidad, artículo 17 inciso n) del Código Municipal y de conformidad con la legislación vigente, el Alcalde requiere de autorización previa del Concejo Municipal para realizar actos de conciliación en procesos jurisdiccionales en materia laboral, penal y contenciosa administrativa.”     

 

 

I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES

 

Importante acotar que conjuntamente con el escrito mediante el cual se remite el cuestionamiento a resolver, se adjunta el oficio número DL-OF-17-12 del 29 de enero del 2012, emitido por el licenciado Jeffry García Coto, en relación con el tema que nos ocupa y concluye:  

 

“… En aquellos casos en que la conciliación no implique el compromiso de fondos públicos o exista contenido… o verse sobre asuntos administrativos  de su entera competencia, el Alcalde sin autorización puede conciliar, valorando la conveniencia u oportunidad (principio de legalidad, interés público, y principio de razonabilidad), y según las circunstancias particulares de cada caso o conflicto que se le presente a la Administración...”                           

 

 

 

II.-SOBRE LAS MUNICIPALIDADES

 

Tomando en consideración que lo consultado gira en torno al ente territorial y su jerarquía, conviene, realizar un  breve análisis del significado, antecedentes históricos y naturaleza jurídica que este detenta.

 

Así, como punto de partida, debe decirse que, el gobierno local ha sido definido como:

 

“…una persona de Derecho Público,  constituida por una comunidad humana, asentada en un territorio determinado, que administra sus propios y peculiares intereses, y que depende siempre, en mayor o menor grado, de un entidad pública superior, el Estado provincial o Nacional.

  

Todo municipio, como todo Estado, cuenta con una población, un territorio y una autoridad común a todos sus habitantes… Para realizar la obra que le es propia, el municipio requiere cierto grado de autonomía, que suele caracterizarse por los siguientes principios: 1º) Libre elección de sus autoridades por la población del municipio; 2º) la administración de sus intereses sin independencia del gobierno local; 3º) la autosuficiencia financiera…”. [1]

 

 De lo expuesto, resulta de vital importancia, rescatar los principales elementos que caracterizan la corporación municipal. Así tenemos, que sin lugar a dudas esta es un ente público, detenta población y territorio determinado, su finalidad última es velar por los intereses de los sujetos que conforman la región bajo su tutela  y siempre tendrá algún nivel de dependencia con el Gobierno central.

 

Tocante a sus antecedentes, cabe mencionar que, al igual que muchas de nuestras figuras jurídicas, las Municipalidades datan de la época del Imperio Romano y fueron utilizadas como un mecanismo para extender y preservar este.

 

     En este sentido, constituían municipios “…aquellas ciudades que dominadas por los romanos, aún sin independencia política, pero que con la gran visión romana se les dejara para su propia organización un alto grado de autonomía, su derecho y lo concerniente a la administración de sus territorios…” [2]. Es decir, sus pobladores podían participar en los problemas que aquejaban a la comunidad y gozaban de los derechos privados de los ciudadanos romanos, sin embargo, no les era posible disfrutar de los derechos políticos, ni podían ostentar a cargos de esa naturaleza.

 

     La figura en análisis fue establecida en España durante su época como provincia romana y se instauró en América latina al momento de la conquista.

 

     Con anterioridad a este lapso histórico, “… según Moises Ochoa Campos…el municipio prehispánico lo encontramos en los grupos familiares o clanes, cuyos miembros explotaban la tierra en común…”  [3]

 

     Así, durante el dominio español las Municipalidades se denominaban Cabildos, Ayuntamientos, Corporaciones o Juntas, estaban integrados por los miembros de la localidad y ostentaban dentro de sus facultades “… la administración de justicia local, con atribuciones temporales de poder político… el cuidado de las ciudades, la seguridad pública y el sostenimiento de las escuelas...”. [4]      

 

     En los primeros tiempos de nuestra vida independiente, las municipalidades ostentaron gran importancia, debido al tipo de servicios públicos que prestaban –“fundamentalmente la educación primaria y segundaria, la policía y las obras urbanas o de infraestructura más importantes-“ [5]. Empero, ante la gran cantidad de conflictos que se suscitaron entre estas y el gobierno central, al municipio se le fueron restando competencias hasta que quedo reducida a la ejecución de las órdenes del segundo y a  labores como recolección de basura.

 

     La situación descrita se mantuvo hasta la promulgación de la Carta Magna que nos rige en la actualidad, ya que, con esta se fortaleció el sistema municipal, otorgándole autonomía de primer y segundo grado, así como a una serie de competencias que ejerce de manera exclusiva y excluyente respecto del territorio al que se circunscribe su gobierno local.

 

     Sobre el particular, esta Procuraduría ha dicho:

“…Nuestra Constitución Política, en sus   artículos 169 y 170, establece el régimen municipal como una modalidad de descentralización territorial, otorgando a las corporaciones municipales un carácter autónomo para la administración de los intereses y servicios locales. Se trata, en los términos de la Sala Constitucional, de “ entidades territoriales de naturaleza corporativa y pública no estatal, dotadas de independencia en materia de gobierno y funcionamiento” (ver voto número 5445-99).

Constitucionalmente, la Municipalidad es una entidad jurídica que goza de plena capacidad para gestionar y promover las actuaciones necesarias para el cumplimiento de sus fines, dado su carácter autónomo. No obstante, su actuación debe sujetarse al ordenamiento jurídico y debe estar en consonancia con la satisfacción de los intereses del cantón.

A nivel legal, el Código Municipal, Ley número 7794 de 30 de abril de 1998, recoge los principios establecidos en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, conceptualizando a la municipalidad como una  entidad pública, territorial, autónoma y de base corporativa, siendo elementos propios de la misma la población, el territorio y su respectivo gobierno -artículos 1, 2, 3, y 4 del referido Código-...”  [6]

Dicho lo anterior, procede avocarse al tópico objeto de consulta, lo que se realizará en el acápite siguiente.

 

III.- SOBRE LA COMPETENCIA

Partiendo de lo cuestionado en este asunto refiere a las posibilidades jurídicas que detenta cada órgano del Gobierno Local, deviene relevante analizar la figura jurídica denominada competencia y sus características.

Sobre el particular, este órgano técnico asesor ha sostenido:

“…A.-EN ORDEN A LA COMPETENCIA ADMINISTRATIVA

Cada organismo público posee capacidad para actuar jurídicamente la competencia de que es titular. La competencia administrativa es un corolario del principio de legalidad, cuyo objeto es señalar los poderes y deberes con que cuenta la Administración Pública para actuar conforme el ordenamiento. La competencia es la aptitud de obrar de las personas públicas o de sus órganos y se resume en los poderes y deberes que han sido atribuidos por el ordenamiento a un órgano o ente público, lo que delimita los actos que puede emitir válidamente. En esa medida, la competencia constituye un elemento de validez del acto administrativo.

La atribución de una competencia en favor de un ente u órgano presenta varias características. En primer término, la atribución debe ser expresa: los órganos y entes públicos sólo son competentes para ejercitar los poderes que expresamente hayan sido otorgados por el ordenamiento. En ese sentido, se afirma que la atribución de competencias no puede presumirse, sino que debe derivar de un acto normativo expreso. Por otra parte, si bien se afirma como un principio general de Derecho Administrativo que la competencia es expresa, el ordenamiento acepta la titularidad de potestades implícitas, consecuencia de la definición de los fines que corresponde concretizar al ente y de la propia competencia expresamente atribuida a éste. Se ha dicho que:

"En los supuestos en los que el ordenamiento atribuye a un ente u órgano la competencia sobre una materia o sector de la realidad de forma indeterminada, sin precisar las concretas potestades conferidas, debe entenderse, en principio -y salvo lo que pueda resultar de las atribuciones normativas en favor de otros entes u órganos-, que aquél asume la titularidad de todas las potestades públicas de actuación normativamente previstas en relación con tal materia." (ENCICLOPEDIA JURIDICA BASICA, II, Madrid: Editorial Civitas, 1ra. ed., 1995, p. 1210)".

La resolución N° 6362-94 de 1º de noviembre de 1994 de la Sala Constitucional señala al respecto:

"... la teoría de la ejecutoriedad de los actos administrativos, aún cuando no expresamente formulada en el texto de la Constitución, obedece a la teoría de las facultades implícitas de los órganos públicos, por lo que, ante el vacío legislativo, debe considerarse el órgano investido de aquéllas facultades suficientes y necesarias para cumplir los fines impuestos por el legislador -y no más-. De otra manera la Administración se enfrentaría a la disyuntiva de tener que producir determinados resultados impuestos por la ley, pero carecer de las atribuciones y potestades para ello...".

El poder para actuar en un caso concreto y de una manera determinada puede ser, entonces, consecuencia del resto de funciones y atribuciones que se le han asignado a un ente. Todo lo cual evidencia que no en todo supuesto la competencia debe ser atribuida por ley.

Puesto que el ordenamiento atribuye competencias para satisfacer el interés público, se considera que la competencia es un poder- deber.  Por ende, debe ser ejercida por la Administración, sin posibilidad alguna de que la delegue -salvo autorización del ordenamiento-. La autoridad no es "competente" para decidir no actuar cuando el ordenamiento la obliga a hacerlo. En ese sentido, se afirma que las potestades administrativas tienen un carácter funcional: se otorgan no para satisfacer el interés del órgano público, sino el interés general o de la colectividad. Lo que explica que el órgano no sea libre para determinar si actúa o no: el ejercicio de la competencia es un acto debido en la medida en que sea necesario para satisfacer el interés público encomendado.

El principio es que la competencia es reserva de ley cuando se trate de potestades de imperio o su ejercicio incida en forma directa en los derechos fundamentales de la persona. Procede recordar, al efecto, que la regulación de esos derechos es materia de reserva de ley. La Ley General de la Administración Pública regula este punto, al disponer:

"Art. 59.-1.La competencia será regulada por ley siempre que contenga la atribución de potestades de imperio. 2. La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia".

"Art. 124.-Los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones administrativas de carácter general no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas, ni otras cargas públicas".

El reglamento constituye una norma válida de creación y asignación de competencias cuando éstas no comprenden potestades de imperio y, por ende, no pueden afectar derechos fundamentales de los administrados.

De lo anterior se sigue que el ejercicio de la competencia es imperativo e indisponible, sin que sea lícito a su titular renunciar a su ejercicio. El órgano al que le haya sido otorgado un poder para actuar, para emitir ciertos actos, está obligado a ejercer dicho poder a menos que exista otra norma posterior que otorgue dicha competencia a otro órgano, derogando tácita o expresamente la competencia originalmente atribuida. Empero, el ordenamiento autoriza realizar ciertos cambios en el orden de las competencias, entre ellos la delegación.

Delegación que, en principio, está prohibida a los órganos colegiados. En efecto, de conformidad con el artículo 90, inciso e) de la Ley General de la Administración Pública, está prohibida la delegación de las competencias propias de los órganos colegiados, salvo autorización de ley…” [7]

 

De la transcripción realizada se desprende con meridiana claridad que la competencia es la posibilidad que ostentan los órganos y entes públicos para desplegar los poderes y deberes que les han sido atribuidos por el ordenamiento jurídico. Otorgándose esta mediante ley y, una vez concedida, su titular debe ejercerla de forma exclusiva y excluyente –salvo delegación-. Quedando vedado a los cuerpos colegiados delegar las competencias que les son propias.   

 

 

IV.- SOBRE EL ÓRGANO COMPETENTE PARA AUTORIZAR LAS CONCILIACIONES  EN EL ENTE TERRITORIAL

 

La disyuntiva planteada, en la especie, refiere a la posibilidad jurídica del Alcalde para conciliar en procesos judiciales. Por lo que, tomando en cuenta que el gobierno local esta compuesto por este y el Concejo Municipal, deviene relevante, en primer término, establecer la estructura jerárquica que priva en las Municipalidades.

 

Sobre el particular, este órgano técnico asesor, ha sido conteste al indicar que, con las modificaciones que han operado en el ordenamiento jurídico, ya no puede hablarse del Consejo Municipal como el jerarca único del ente territorial.

 

En ese sentido, se ha señalado el desarrollo de un régimen bifronte, en el que, tanto, el cuerpo colegiado de cita, cuanto, el Alcalde, detentan la condición de jerarcas, cada uno, claro está, en lo propio de su competencia.

 

 

 

 

 

Así se ha sostenido: 

 

“…Así las cosas, no cabe duda que los cambios normativos que se han suscitado en los últimos años, han generado que ya no pueda hablarse del Concejo Municipal como superior jerárquico del ente territorial.

 

Tómese en cuenta, que se entiende “…como jerarca, el superior que ejerce la máxima autoridad en la institución…”, y en la corporación Municipal, tanto  el Alcalde, cuanto el Concejo, tienen la potestad de mando y resuelven de forma definitiva, los asuntos propios de su competencia, claro está, en el ámbito municipal, ya que una vez conocidos en ese estadio, en caso de ser impugnados, deberán ser remitidos al Tribunal Contencioso Administrativo. 

 

Así las cosas, resulta palmario que el superior jerárquico del ente territorial es el gobierno local, conformado por el Alcalde y el Concejo, siendo que cada uno de estos órgano detenta la jerarquía respecto de la materia propia de su competencia.

 

Sobre el particular, la jurisprudencia patria ha sostenido:

“…en el contexto actual, los ayuntamientos tienen un régimen bifronte, compuesto por dos centros jerárquicos de autoridad, los que, por disposición expresa del artículo 169 de la Constitución Política y 3 y 12 del Código Municipal, conforman el Gobierno Municipal (jerarquía superior) de las Corporaciones Municipales. Por un lado, el Concejo, integrado por regidores de elección popular, con funciones de tipo política y normativa (ordinal 12 del C.M), es decir, trata de un órgano de deliberación de connotación política. Por otro, el Alcalde, funcionario también de elección popular (artículo 12 del C.M.), con competencias de índole técnica, connotación gerencial y de ejecución (numerales 14 al 20 ibídem). Su marco competencial se vincula a funciones ejecutivas y de administración….

 La referencia a la Municipalidad no se agota en los actos del Concejo. Debe ser entendido y apreciado en su sentido amplio, esto es, el conjunto de órganos que integran la organización local, pero que además, tienen la potestad de revisión (conocer en alzada) que les permite hacer incuestionable en sede municipal el acto combatido. Sería el caso del Concejo y del Alcalde, cada uno en el campo específico de sus competencias…” 

De lo expuesto se desprende con absoluta claridad que el jerarca superior del ente consultante es el Gobierno Local, conformado por el Alcalde y el Concejo, siendo que cada uno de estos órganos detenta la jerarquía respecto de la materia propia de su competencia…” [8]

Sin perjuicio de lo dicho y pese a no ser propiamente lo consultado, se impone, para de efectos de una mayor claridad, apuntar que el régimen bifronte, supra expuesto, no tiene la fuerza de desvirtuar la condición de órgano superior supremo de la jerarquía administrativa municipal que detenta el Concejo Municipal. Tal situación obedece a las atribuciones que el ordenamiento jurídico le otorga a este órgano pluripersonal, puntualmente, en el ordinal 13  del Código Municipal.

 

En esta línea ha decantado la jurisprudencia administrativa, al indicar:     

 

“…Si bien debe admitirse que los ayuntamientos tienen un “régimen bifronte”, compuesto por dos centros jerárquicos de autoridad, que por disposición expresa del artículo 169 de la Constitución Política y 3 y 12 del Código Municipal, conforman el Gobierno Municipal (jerarquía superior) de las Corporaciones Municipales: Por un lado, el Concejo, integrado por regidores de elección popular, con funciones de tipo política y normativa (ordinal 12 del C.M); es decir, se trata de un órgano de deliberación de connotación política. Y por otro, el Alcalde, funcionario también de elección popular (artículo 12 del C.M.), con competencias de índole técnica, connotación gerencial y de ejecución (numerales 14 al 20 ibidem). Y que entre ambos no existe un ligamen jerárquico, sino una relación interadministrativa de coordinación necesaria para la labor de administración de los intereses y servicios locales del cantón a cargo del Gobierno Municipal que ambos conforman (artículo 169 constitucional) (Al respecto véase la resolución Nº 000776-C-S1-2008 de las 09:25 horas del 20 de noviembre de 2008, Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia). Lo cierto es que en el caso de las corporaciones municipales, dadas las atribuciones que le son asignadas en el artículo 13 del Código Municipal, no cabe duda de que el “órgano superior supremo de la jerarquía administrativa” es el Concejo municipal, tal y como lo hemos sostenido en el dictamen C-048-2004  de 2 de febrero de 2004 (confirmado en el C-028-2010 de 25 de febrero de 2010) –esto con base en la resolución N° 3683-94 de las 8:48 hrs. de 22 de julio de 1994, de la Sala Constitucional…” [9]

Ahora bien, dicho lo anterior, procede analizar el tópico cuya evacuación se peticiona –órgano competente para autorizar la conciliación-, para tal efecto resulta oportuno, remitirse a lo dispuesto por el ordinal 13 inciso e), el cual, a la letra reza:

“Artículo 13. — Son atribuciones del concejo:

(…)

 e) Celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos de la municipalidad, excepto los gastos fijos y la adquisición de bienes y servicios que estén bajo la competencia del alcalde municipal, según el reglamento que se emita, el cual deberá cumplir con los principios de la Ley de Contratación Administrativa, No. 7494, de 2 de mayo de 1995 y su reglamento…”

Se desprende de la norma en estudio que, la competencia para convenir respecto de un asunto, incluyendo, claro esta, los judiciales, recae de forma exclusiva y excluyente en el Concejo Municipal. En consecuencia, este es el único que detenta la posibilidad jurídica de realizar tal conducta o de autorizar que otro sujeto, designado al efecto, la realice, previa delimitación de los acuerdos a los que se puede arribar.

En este sentido, téngase claridad, el tercero concilia atendiendo a los  términos previamente establecidos por el órgano competente. Términos que son los autorizados para solucionar el conflicto por una vía alterna a la sentencia final.

Corolario de lo expuesto, se tiene que, efectivamente, el Alcalde requiere autorización previa del Consejo Municipal para conciliar en vía judicial.    

 

 

V.- CONCLUSIONES

 

A.- El municipio es concebido como un ente público que detenta población y territorio determinado. Su finalidad última es velar por los intereses de los sujetos que conforman la región bajo su tutela y siempre tendrá algún nivel de dependencia con el Gobierno central.

B.- Con la promulgación de la Carta Magna de 1949, nuestro país propugna por un sistema municipal fortalecido, ya que, le  otorga al ente territorial autonomía de primer y segundo grado, así como una serie de competencias que ejerce de manera exclusiva y excluyente respecto del territorio al que se circunscribe su gobierno local.    

C.- La competencia es la posibilidad que ostentan los órganos y entes públicos para desplegar los poderes y deberes que les han sido atribuidos por el ordenamiento jurídico. Se otorga mediante ley y que una vez concedida, su titular debe ejercerla de forma exclusiva y excluyente –salvo delegación-. Quedando vedado a los cuerpos colegiados delegar las competencias que les son propias.

D.- El gobierno local es el llamado a ejercer la dirección y tutela de los intereses locales y de los servicios que detentan tal condición.  Siendo que la regencia municipal está conformada por dos órganos – Concejo Municipal y Alcalde-.

E.-El superior jerárquico del ente territorial es el gobierno local, conformado por el Alcalde y el Concejo, siendo que cada uno de estos órganos detenta la jerarquía respecto de la materia propia de su competencia.

F.- El Concejo Municipal es el órgano superior supremo de la jerarquía administrativa municipal.

G.-La competencia para convenir respecto de cualquier asunto, incluyendo, claro esta, los judiciales, recae de forma exclusiva y excluyente en el Concejo Municipal. En consecuencia, este es el único que detenta la posibilidad jurídica de realizar esta conducta o de autorizar que otro sujeto, designado al efecto, la realice, previa delimitación de los acuerdos a lo que se puede arribar.

H.- El tercero concilia atendiendo a los  términos previamente establecidos por el órgano competente. Términos que son los autorizados para solucionar el conflicto por una vía alterna a la sentencia final.

I.- El Alcalde requiere autorización previa del Consejo Municipal para conciliar en vía judicial.

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración.

 

Laura Araya Rojas

                                                                                Procuradora

Área Derecho Público

 

LAR/jlh