26 de abril de 2012

C-093-2012

Doctor

Alfredo Muñoz Delgado

Director Ejecutivo

Colegio de Médicos Veterinarios

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio N° CMV-DE-100-11 del 5 de abril del 2011, recibido el día 25 de abril del 2011 en esta Procuraduría. De previo a entrar al desarrollo de este dictamen, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, justificado por el alto volumen de trabajo que atiende este Despacho.

I.- ASUNTO PLANTEADO.

 En cumplimiento del acuerdo de la Junta Directiva de ese Colegio N° 75/1348-11, se nos consulta “…sobre la legalidad de la utilización de las figura [sic] de las Tesorerías Auxiliares, de creación reglamentaria, en detrimento de las competencias de la Junta Directiva y del tesorero de ésta en la administración de los recursos del Colegio.”

En acatamiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña el criterio de la Asesoría Legal de ese Colegio, emitido mediante oficio sin número del 23 de marzo del 2011.

II.- SOBRE EL FONDO.

            Como es bien conocido, los Colegios Profesionales constituyen entes públicos no estatales, en razón del carácter público de las funciones que desempeñan, de suerte tal que sus actuaciones se encuentran sometidas al principio de legalidad (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública).

En ese sentido, el ámbito de funciones que desempeñan, su composición y organización, se determinan en la Ley de creación de cada uno de éstos colegios; sin embargo, a efectos de cumplir con las competencias legalmente atribuidas, se ha reconocido en el ámbito legal, su potestad reglamentaria y la posibilidad de decidir sobre su gobierno y administración. Al respecto, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en la sentencia N° 5483-95 de las 09 horas y 33 minutos del 6 de octubre de 1995, señaló:

“También, son competentes los Colegios para darse su propia organización interna (funcionamiento de los órganos superiores: asambleas generales y consejo o junta directiva), por medio de estatutos o reglamentos que aseguren la presencia y continuidad de la corporación en el ámbito nacional. Además, ejerce su competencia en las materias que suponen el control de la actividad de los miembros, que se debe reflejar en la actuación profesional seria, honrada y digna en beneficio de los particulares que utilizan los servicios, competencia que se puede manifestar en el acceso a la profesión, en la represión del intrusismo y de los abusos profesionales, el control sobre las tarifas de honorarios, el dictado y la observancia de normas de ética profesional y la vigilancia, en general, del marco jurídico que regula la actividad. En resumen, las atribuciones de los Colegios profesionales involucran la potestad reglamentaria sobre el ejercicio de la profesión; la de gobierno y administración en cuanto al régimen interno; la de representación; la jurisdiccional, que se concreta en juzgar las infracciones del orden corporativo e imponer las sanciones disciplinarias correspondientes; y la de fiscalización del ejercicio profesional.” (Lo destacado en negrita no es del original).

En esa misma dirección, con respecto a la potestad reglamentaria de éstas Corporaciones, esta Procuraduría ha indicado que “En razón de su naturaleza jurídica y por formar parte de la Administración Pública, los Colegios Profesionales tienen potestad reglamentaria; por lo tanto, las disposiciones reglamentarias emanadas de ellos, son actos administrativos los cuales al igual que los Decretos Ejecutivos, son de acatamiento obligatorio hasta tanto no sean derogados o declarados ilegales por autoridad competente.” (Dictámenes números C-26-2011 del 7 de febrero de 2011 y C-278-86 del 2 de diciembre de 1986).

            Desde esa perspectiva, para lo efectos que aquí interesan, la Ley del Colegio de Médicos Veterinarios, N° 3455 del 14 de noviembre de 1964, señala que el Colegio ejercerá sus funciones por medio de la Asamblea General, la Junta Directiva, el Tribunal de Honor, el Tribunal Electoral y las delegaciones o comisiones que la Junta Directiva o la Asamblea General designen (artículo 10), correspondiéndole a la Junta Directiva administrar los fondos del Colegio, los cuales serán colectados y administrados en la forma que determinen los Reglamentos (artículos 14 inciso e) y 19).

            Así las cosas, como premisa básica, debemos establecer que por disposición expresa del numeral 19 de la Ley, la forma de recaudar y administrar los fondos del Colegio debía ser regulada vía reglamentaria, es decir, si bien la Ley establece que la administración de los fondos le corresponde a la Junta Directiva, también la misma Ley permite que esa recaudación y administración sea determinada conforme a los reglamentos que se emitan al efecto.

En consonancia con lo anterior, el Reglamento de la Ley del Colegio de Médicos Veterinarios, Decreto Ejecutivo N° 19184 del 10 de julio de 1989, en su artículo 41, dispone:

“Artículo 41.-La Tesorería del Colegio, será coordinada por el Tesorero. Las Tesorerías Auxiliares de los programas, Agrupaciones Gremiales y Filiales Regionales, serán reguladas mediante el Reglamento Interno de Tesorerías Auxiliares aprobado por la Asamblea General. Los Tesoreros Auxiliares pueden girar contra las cuentas de la Tesorería Auxiliar correspondiente.”

            Posteriormente, la Asamblea General de ese Colegio emitió el Reglamento Interno de Tesorerías Auxiliares, publicado en la Gaceta N° 191 del 9 de octubre de 1989, el cual establece que la Junta Directiva podrá crear las Tesorerías Auxiliares que faciliten el ordenamiento y control de las finanzas de cada uno de los Programas Especiales que así lo requieran, señalando que habrá Tesorerías Auxiliares en las Filiales Regionales y Agrupaciones Gremiales del Colegio (artículo 1).

            De igual manera, dicho Reglamento establece que le corresponde a la Junta Directiva el nombramiento y juramentación de los Tesoreros Auxiliares de los Programas Especiales y de las Filiales Regionales y Agrupaciones Gremiales (artículo 2), siendo que cada Tesorería Auxiliar debe llevar libros auxiliares de contabilidad para ingresos y egresos, donde deben registrarse todos los movimientos contables inherentes a su responsabilidad (artículo 3). Aunado a este deber, el articulado de este Reglamento Interno, establece una serie de mecanismos de control y fiscalización con respecto a estas Tesorerías:

            _ Se establece la obligación de cada Tesorero Auxiliar de entregar en la primera semana de enero un informe contable al Tesorero de la Junta Directiva con fecha de cierre al 31 de diciembre (artículo 5).

            _ Se dispone que el Tesorero de la Junta Directiva puede ordenar o realizar auditorías a las Tesorerías Auxiliares cuando lo considere necesario (artículo 6).

_ Se establece que toda transferencia, ingreso o egreso que se produzca en una Tesorería Auxiliar, deberá contar con el documento de respaldo respectivo, el cual deberá archivar el Tesorero Auxiliar (artículo 7).

_ Se indica que las Tesorerías Auxiliares sólo podrán realizar gastos o inversiones en rubros que correspondan a su programa, filial o agrupación (artículo 8).

            _ Se dispone que la Tesorería del Colegio entregará los libros contables debidamente sellados por ésta, a las Tesorerías Auxiliares; que los Tesoreros Auxiliares son responsables de la custodia y conservación de la documentación contable, chequeras y otros documentos propios de su cargo; y que las Tesorerías Auxiliares usarán papelería y sistemas contables aprobados por la Tesorería y compatibles con la contabilidad del Colegio (artículos 9, 10 y 11).

            Como se puede observar, en el Reglamento Interno adoptado por la  Asamblea General de ese Colegio, existen mecanismos de control suficientes para la fiscalización del manejo y administración de los fondos operados por las Tesorerías Auxiliares, supervisión que es ejercida por la Junta Directiva, a través del Tesorero de ese órgano colegiado.

            Ahora bien, el punto central de esta consulta consiste en determinar si la creación de éstas Tesorerías Auxiliares, vía reglamento, resulta contraria al principio de reserva legal, es decir, si el reglamento fue más allá de lo previsto por la ley, infringiendo el principio de jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico, contemplado en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública. 

En ese sentido, en criterio de esta Procuraduría, el Decreto Ejecutivo N° 19184 del 10 de julio de 1989, no excede a la Ley del Colegio de Médicos Veterinarios, al crear las mencionadas Tesorerías Auxiliares.  

En primer término, si bien el artículo 14 inciso e) de dicha Ley le encarga a la Junta Directiva la administración de los fondos del Colegio, se debe tener presente que el numeral 19 de esa misma norma señala que esos fondos “…serán colectados y administrados por el Colegio en la forma que determinen los Reglamentos.”

Bajo ese contexto, la misma ley autoriza a regular por vía reglamentaria la forma de recaudar y administrar los fondos del Colegio. Así, con sustento en esta norma legal, se emite un reglamento ejecutivo, que crea un mecanismo auxiliar de tesorería para casos concretos: programas especiales, agrupaciones gremiales y filiales regionales, de manera que se establece una forma de administración de fondos en estos casos específicos, como lo permite la ley, a los cuales se le suma una serie de mecanismos de control y fiscalización por parte de la Junta Directiva de ese Colegio.

Desde esa perspectiva, conviene recordar que el reglamento es una norma jurídica, emitida por una autoridad administrativa en el ejercicio de la potestad reglamentaria; mediante la cual se complementa, desarrolla, aplica o ejecuta una Ley. Al respecto, la Sala Constitucional en la sentencia N° 06689 de las 15 horas y 54 minutos del 10 de diciembre de 1996, señaló:

“La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política). La particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta. El ordenamiento jurídico administrativo tiene un orden jerárquico, al que deben sujetarse todos los órganos del Estado en función del llamado principio de legalidad o lo que es lo mismo, que a ninguno de ellos le está permitido alterar arbitrariamente esa escala jerárquica, que en nuestro caso, ha sido recogida por el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública.”

Así las cosas, los reglamentos son normas jurídicas emanadas de la Administración con la finalidad de complementar a las leyes, y con la imposibilidad clara y manifiesta de dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, o suplir a la ley produciendo un efecto no deseado por el legislador.

En el caso objeto de esta consulta, estimamos que el Reglamento de la Ley del Colegio de Médicos Veterinarios, específicamente su artículo 41, así como el Reglamento Interno de Tesorerías Auxiliares, publicado en la Gaceta N° 191 del 9 de octubre de 1989, vienen precisamente a complementar y a desarrollar el artículo 19 de la Ley supra citada, que señala que los fondos del Colegio “…serán colectados y administrados por el Colegio en la forma que determinen los Reglamentos.”, constituyéndose a su vez en la norma habilitante para la creación de las Tesorerías Auxiliares. 

De igual manera, conviene recordar que la potestad reglamentaria se encuentra ligada a la potestad de autoorganización, entendida como la posibilidad que tiene el jerarca de determinar cuál es la organización interna más beneficiosa para el cumplimiento del fin público. En el presente caso, la Ley le encarga a la Junta Directiva la administración de los fondos del Colegio, competencia que ésta mantiene; sin embargo, se ha dispuesto la creación de órganos internos (tesorerías auxiliares), a efectos de coadyuvar con la administración, ordenamiento y control de de esos fondos, en casos específicamente establecidos (programas especiales, agrupaciones gremiales y filiales regionales).  

Finalmente, llama la atención que los Reglamentos que aquí nos ocupan datan del año 1989, es decir, que el funcionamiento de las Tesorerías Auxiliares se ha extendido por más de 22 años, sin que se formulara cuestionamiento alguno contra éstos órganos internos. En todo caso, si existe inconformidad del ente consultante con respecto a éstas Tesorerías, se debe tener presente que la Asamblea General, como  órgano máximo del Colegio, a quien le corresponde la suprema dirección del mismo, puede proponer las reformas a la Ley Orgánica y a los Decretos Ejecutivos del Colegio, así como dictar y modificar los reglamentos necesarios para el cumplimiento de las funciones y fines del Colegio (artículos 11 y 12 de la Ley del Colegio de Médicos Veterinarios y 53 del Reglamento de dicha Ley).

III.-     CONCLUSIONES.

Con fundamento en los razonamientos expuestos, este Órgano Consultivo concluye lo siguiente:

1) El artículo 41 del Decreto Ejecutivo N° 19184 del 10 de julio de 1989, no excede a la Ley del Colegio de Médicos Veterinarios, al crear las Tesorerías Auxiliares de los programas, Agrupaciones Gremiales y Filiales Regionales, toda vez que el numeral 19 de dicha Ley dispuso que los fondos del Colegio “…serán colectados y administrados por el Colegio en la forma que determinen los Reglamentos.”

2) Si existe inconformidad del ente consultante con respecto a éstas Tesorerías, la Asamblea General, como órgano máximo del Colegio, a quien le corresponde la suprema dirección del mismo, puede proponer las reformas a la Ley Orgánica y a los Decretos Ejecutivos del Colegio, así como dictar y modificar los reglamentos necesarios para el cumplimiento de las funciones y fines de esa Corporación (artículos 11 y 12 de la Ley del Colegio de Médicos Veterinarios y 53 del Reglamento de dicha Ley).

Atentamente,

Alejandro Arce Oses

Procurador

Área de Derecho Público