C-158-87

26 de agosto de 1987

Señor

Edgar Guardiola Mendoza

Presidente Ejecutivo

Instituto Costarricense de

Puertos del Pacífico

S.D

Estimado señor:

            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio Nº 278-87 de 27 de febrero del presente año, por cuyo medio pone en conocimiento de este Despacho, el acuerdo Nº 3 tomado por la Junta Directiva, en Sesión Nº 1608, celebrada el 19 de febrero del año en curso. En este se dispuso consultar a esta Procuraduría el oficio STAP-705-87 de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria, a efecto de determinar si el mismo es vinculante para el INCOP.

            Adjunta el criterio del Departamento Legal de esa Institución, en el cual sostienen que, en el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, adicionado por el artículo 2º de la Ley Nº 6835, debe entenderse que a los servidores públicos se les reconocerá el tiempo de servicio prestado en otras Instituciones y, que deberá cancelarse a partir de la promulgación de dicha ley. Consideran que el carácter irretroactivo de la ley, se refiere al reconocimiento de años y no el reconocimiento de sumas de dinero relativas a años anteriores. Por último, concluyen que, las anualidades ya pagadas, no deben volverse a cancelar pues solamente se tomarán en cuenta los años servidos y pagados, para cualquier otro beneficio al que podrían acogerse los trabajadores.

I. ANTECEDENTES:

            Para comprender el contenido del STAP-705-87, conviene analizar antes los términos del mismo:

            Este STAP, en el párrafo primero hace mención del oficio que lo originó, el 2030 de 2 de diciembre de 1986 en el cual, por un lado, se pretendía conocer la posición de la Secretaría Técnica en relación con el reconocimiento de anualidades para funcionarios del INCOP que hubieran laborado en otras instituciones estatales y se hubieran traslado antes de la promulgación de la Ley Nº 6835; por el otro, se solicitaba reconsideración del STAP-3163-86 y del STAP-1089-86. En consecuencia, en el párrafo primero de STAP en cuestión, se viene a reiterar el criterio que –hasta ese entonces- había mantenido la Autoridad Presupuestaria, ya a través de su Departamento Legal o de la Secretaría Técnica, cual es que, para proceder al reconocimiento de anualidades de acuerdo con la Ley 6835, es requisito que los funcionarios se hayan traslado con posterioridad a la promulgación de la misma. Debe indicarse que este criterio es el que había sostenido la Procuraduría, particularmente en el dictamen C-322-85, que viene a retomar la interpretación del inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios, elaborada en el dictamen C-021-83.

            En el párrafo segundo del STAP-705, se viene a reconsiderar el STAP-1089-86 de 10 de abril de 1986. En este último STAP se autorizó un reconocimiento de anualidades con base en el inciso d) ya citado. Pero, en el STAP –objeto de la presente consulta- se rectifica y se dice que esa autorización se hace con fundamento en el artículo 12 del Reglamento a la Ley de Presidentes Ejecutivos, a fin de no contrariar al posición que mantuviera dicho órgano en lo relativo al reconocimiento y pago de anualidades.

II.-ACLARACIÓN PRELIMINAR:

            La Autorización Presupuestaria es la encargada de formular las directrices en materia presupuestaria del Sector Público y actúa mediante acuerdos. La Secretaria Técnica –entre otras cosas- es la encargada de ejecutar esos acuerdos.

            En el STAP-705-87 la Secretaría Técnica no está ejecutando específicamente un acuerdo de la Autoridad Presupuestaria, sino más bien está aplicando el criterio que hasta ese momento sostenía la Procuraduría en cuanto al reconocimiento de anualidades, con fundamento en el artículo 2º de la Ley Nº 6815 o Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

III. PROBLEMA DE FONDO:

            El inciso d) adicionado al artículo 12 de la Ley de Salarios mediante Ley Nº 6835, dice:

            Artículo 12…..

… inciso d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5º anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo.

Esta ley no afecta en sentido negativo el derecho establecido en las convenciones colectivas y convenios en materia de negociación salarial”.

            Hasta hace un tiempo, la Procuraduría sostenía, en forma reiterada que, el inciso d) adicionado por Ley Nº 6835, debía interpretarse en el sentido de que mediante el mismo, se reconocían los aumentos por antigüedad a aquellos funcionarios que se hubieran traslado de una institución pública a otra, con posterioridad a la promulgación de la misma. En esa forma debía entenderse la irretroactividad (ver en este sentido los dictámenes C-021-83 y C-34-86).

            En el ambiente jurídico existía una opinión cada vez más generalizada respecto a la manera en que debía interpretarse el inciso d) de la ley en mención. Se argüia que no debía imponerse un límite de tiempo para el reconocimiento de anualidades porque era ir contra el principio de equidad, discriminando a aquellos funcionarios que se hubieran trasladado con posterioridad a la promulgación de la ley de marras. Existían ya, una serie de antecedentes legales y jurisprudenciales que favorecían el reconocimiento de anualidades sin distinguidos de ninguna especie. Y es que –respecto del inciso d)- no debe distinguirse donde la ley no distingue.

            Es por todo lo anterior que, esta Procuraduría General, mediante dictamen C-093-87 de 4 de mayo último, varía su criterio en relación con la interpretación que debe hacerse del inciso d) tantas veces citado, para que la irretroactividad se entienda referida al  no pago de sumas acumuladas por aumentos anuales y, no para el reconocimiento de anualidades de funcionarios que se hubieran traslado previamente a la emisión de la Ley de marras. Al efecto se consideró:

“… esta Procuraduría ha dispuesto no sólo por razones legales sino con fundamento en los más sólidos principios de equidad que sustentan las normas salariales en nuestro medio, variar su criterio en el sentido de que la adición consignada en el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública no sólo protege a aquellos servidores que se trasladaron de una institución pública a otra con posterioridad a la vigencia de la Ley Nº 6835, pues la no retroactividad consignada en la normativa de marras, está referida específicamente a que el reconocimiento de la antigüedad no implicaba el pago de sumas acumuladas por aumentos anuales dejados de percibir entre el propio momento del traslado y la fecha de entrada en vigencia de la Ley (28/12/82), independientemente de la fecha del último traslado de que fue objeto el servidor. Lo anterior, en el entendido de que la institución patronal hubiera adoptado el sistema contemplado en la escala salarial prevista en la Ley de Salarios de la Administración Pública”.

            Ante la oscuridad del inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios, se ha hecho una interpretación lo más justa, en la medida de lo posible, culminando así con un clamor cada vez más evidente en el sector público. Dicha interpretación es de tal magnitud, que sis efectos repercuten en materia presupuestaria, situación que se prevee en el dictamen, al advertirse:

“… para una correcta aplicación de la norma en estudio, deberán las instituciones públicas crear los procedimientos idóneos para que paulatinamente se haga tal reconocimiento a cada uno de los servidores beneficiados, dada la insuficiencia presupuestaria existente para hacerle frente a dicha erogación en estos momentos”.

IV. CONCLUSIÓN.

            En la actualidad, el criterio que contiene el STAP-705-87, no es vinculante para la Administración Pública. La Procuraduría –como se ha expuesto ya-, mediante dictamen C-093-87 de 4 de mayo de 1987, en relación con la interpretación que debe hacerse el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, varió de criterio, y es este último el que vincula a toda la Administración Pública, incluyéndose en ella al Institución autónoma de derecho público.

            Con toda consideración,

Román Solís Zelaya

Procurador I

RSZ:apam