23 de abril de 2012

C-118-2012

Señora

Mayi Antillón Guerrero

Presidenta

Consejo Rector

Sistema de Banca para el Desarrollo

Estimada señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su oficio CR/SBD-01285-2012 de 4 de enero de 2012, recibido en este despacho el 19 de enero, en el cual pregunta si el Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo es competente para resolver los reclamos presentados contra los acuerdos de ese órgano tomados en aplicación de la ley número 8835 de 10 de mayo de 2010, a pesar de que el término para ejercer la competencia para condonar deudas establecida en dicha ley y su reglamento ya transcurrió.

        I.            Objeto de este dictamen.

      De acuerdo con lo consultado, este dictamen tiene por objeto determinar si el Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo es aún competente para resolver los reclamos interpuestos o que se interpongan contra lo resuelto respecto a las solicitudes de condonación de deudas tramitadas en aplicación de la ley número 8835 y su reglamento.

     II.            Sobre el procedimiento establecido en la ley número 8835.

      La ley de Apoyo y Fortalecimiento del Sector Agrícola, número 8835 de 10 de mayo de 2010, tiene como fin la condonación del saldo de las deudas de pequeños y medianos agricultores provenientes de las operaciones constituidas con el fideicomiso denominado FIDAGRO, así como de las deudas correspondientes a los fondos reembolsables y no reembolsables formalizadas bajo el sistema de Fideicomiso de reconversión productiva (artículo 1, ley Nº 8835).

      El ente competente para aprobar dichas condonaciones es el Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo (SBD), creado mediante ley número 8634 de 23 de abril de 2008, lo que se constituye como una excepción a la prohibición establecida en el artículo 46 de ese cuerpo normativo, el cual señala que dicho Consejo no puede condonar deudas que impliquen la reducción del patrimonio del SBD.  De este modo,  los artículos 3, 5 y 6 de la ley número 8835 establecen que las deudas  contraídas con FIDAGRO y las deudas provenientes del Fideicomiso del Programa de reconversión productiva, creado mediante ley número 7742 de 19 de diciembre de 1997, trasladadas al SBD, pueden ser condonadas por el sistema, en los términos y condiciones fijados por la citada ley número 8835.

      El artículo 12 de la ley 8835 remite a la respectiva reglamentación para regular lo relacionado con el procedimiento para la condonación de las deudas; sin embargo, la propia ley establece los plazos a que deben sujetarse las diferentes etapas del procedimiento. Así, para la presentación de la solicitud respectiva establece un plazo de treinta días a partir de la publicación del reglamento a la ley. Para el análisis de las solicitudes por parte de la Comisión Técnica Evaluadora (CTE), que el Consejo Rector debe crear –artículo 8 de la ley 8835-  un plazo de cinco meses, también a partir de la publicación del reglamento; y un plazo de seis meses para presentar al SBD un informe técnico-jurídico que indique la viabilidad y la legalidad de cada una de las posibles condonaciones.

      Los actos de condonación parcial o total deben darse en un plazo de seis meses luego de presentado el informe técnico-jurídico. Y en un plazo de un año contado a partir de la fecha de publicación del reglamento, el SBD debe presentar un informe sobre las condonaciones a la Contraloría General de la República.

      Como se señaló supra, el artículo 8 de la ley número 8835 establece que el Consejo Rector del SBD debe conformar una comisión técnica evaluadora (CTE) con funcionarios de la Secretaría Técnica de dicho Consejo y con el propósito de evaluar la información sobre los préstamos de FIDAGRO y el Programa de reconversión productiva.

      De las atribuciones de la CTE, merece destacarse que corresponde a ésta el analisis de cada una de las solicitudes y la rendición de un informe técnico-jurídico sobre la viabilidad y legalidad de la condonación de cada una de las deudas. Además, la comisión debe hacer las recomendaciones de condonación parcial o total o de readecuación de las deudas respecto de la cuales no procedía la condonación (artículo 10, ley Nº 8835 y 17 de su reglamento, Decreto Nº 36104 MAG-MEIC).

      La autorización dada al SBD para condonar deudas  -artículo 11, ley Nº 8835-  está condicionada a que las operaciones califiquen para ello de conformidad con el informe de la CTE y lo que establece los artículos 6 y 7 de esa misma ley.

      El reglamento a la ley número 8835, en su artículo 20, regula las atribuciones dadas al Consejo Rector del SBD en los artículos 11 y 12 de la ley.  Este numeral indica que corresponde al Consejo aprobar o improbar las condonaciones con base en el informe técnico-jurídico rendido por la comisión,  así como las readecuaciones o reestruturaciones sobre los saldos no condonados o las operaciones no condonadas.

En el inciso e) del artículo 20 del reglamento a la ley 8835, expresamente señala que el Consejo debe presentar a la Contraloría General de la República un informe sobre las condonaciones  en un plazo de doce meses contados a partir de la fecha de publicación del reglamento, momento a partir del cual se dan por concluidas las potestades de condonación, readecuación y reestruturación de las deudas atribuidas al Consejo por la citada ley número 8835.

   III.            Sobre las competencias de los entes y órganos y los plazos para ejercerlas.

      Tal  y como lo establece la Ley General de Administración Pública (LGAP) número 6227 de 2 de mayo de 1978, la competencia –de entes y órganos-  se limita o determina por territorio, tiempo, materia y grado (artículo 60, LGAP).

      Hay limitación por razón del tiempo cuando su ejercicio está sujeto a condiciones o términos de extinción (artículo 63.1, LGAP). Esto significaría que, en principio, transcurrido el plazo para ejercer una competencia, esta se extingue; sin embargo, la regla establecida en la LGAP es la opuesta. El artículo 63.2 de la LGAP expresamente señala que no se extinguen las competencias por el transcurso de plazo establecido para ejercerlas, salvo regla en contrario.

      Es decir, el principio es que no se extinguen ni se pierden las competencias con término para ejercerlas, aunque este haya transcurrido. La excepción es que exista una disposición normativa que establezca lo contrario, esto es, que en forma expresa señale que la competencia se extingue por el transcurso del tiempo para ejercerla (sobre los alcances del artículo 63 de la LGAP ver los dictámenes C-230-2003; C-224-2005; y C-297-2009).

            La competencia para condonar deudas, atribuida al Consejo Rector del SBD por la ley número 8835, está limitada en el tiempo. Asimismo, lo están las competencias otorgadas a la comisión técnica evaluadora, que existen para que el Consejo ejerza las propias.

            Ahora bien, la limitación en el tiempo no le viene dada al Consejo ni a la Comisión por los plazos establecidos en el artículo 12 de la ley número 8835.  Estos plazos son de carácter ordenatorio, a excepción de los establecidos en los incisos a) y e), en este último caso, por lo que dispone el reglamento en su artículo 20, como lo veremos más adelante.          Con las salvedades hechas, los plazos del artículo 12 de la citada ley ordenan las diferentes etapas del procedimiento para la condonación de las deudas a partir de la publicación del reglamento a la ley número 8835.

            El artículo 12 de la ley número 8835 establece un primer plazo de un mes para presentar la respectiva solicitud que sí tiene carácter perentorio, pues la posibilidad material del cumplimiento de las tareas sujetas a los otros plazos depende de este. Los plazos para el análisis de las solicitudes de condonación y la presentación del informe técnico-jurídico señalados a la comisión técnica evaluador, son ordenatorios, pues siempre pueden darse los actos a ellos sujetos aún después de transcurridos aquellos. Igual sucede con el dictado de los actos de condonación parcial o total de las deudas, cuyo plazo se empieza a contar a partir de la presentación del informe técnico-jurídico.

            Lo anteriormente dicho significa que, tomando en cuenta estos plazos, la competencia no debería tenerse por extinguida por el transcurso de aquellos, a tenor de lo dispuesto en el artículo 63.2 de la LGAP. El carácter ordenatorio de esto plazos, haría posible que los interesados ejerzan los recursos en vía administrativa que procedan contra los actos del Consejo que denieguen la solicitud de condonación, de conformidad con lo que establece la LGAP en esta materia; sin embargo, ello no es así.

            Tal y como está regulado el procedimiento y la competencia para condonar deudas atribuída al Consejo Rector del SBD, hay una norma específica que establece expresamente que dicha competencia se extingue por el transcurso del tiempo. Se trata del artículo 20 inciso e) del reglamento a la ley número 8835, el cual dispone en lo conducente:

“Artículo 20.—Atribuciones y responsabilidades del CR: En el cumplimiento de los artículos 11 y 12 de la Ley Nº 8835 y el presente Reglamento, son atribuciones y responsabilidades del CR las siguientes:

a)         (…).

b)         (…).

c)         (…).

d)         (…).

e)         Presentar el informe sobre condonaciones, ante la Contraloría General de la República, a más tardar en un plazo de doce meses, contado a partir de la fecha de publicación del presente Reglamento. Fecha en la cual se da por concluidas las potestades de condonación, readecuación y restructuración de deudas definidas en la Ley Nº 8835 y este Reglamento.”

            Esta disposición viene a desarrollar a nivel reglamentario lo dispuesto en el artículo 12, inciso e) de la ley número 8835. Este artículo, y el correspondiente del reglamento, fijan un plazo de doce meses contados a partir de la fecha de publicación de aquel para que el Consejo Rector presente a la Contraloría General de la República un informe sobre las condonaciones.  Pero el reglamento agrega a lo dispuesto en la ley que a partir de esa fecha se dan “…por concluidas las potestades de condonación, readecuación y restructuración de deudas definidas en la Ley Nº 8835 y este Reglamento”. Esto hace que el plazo de doce meses contados a partir de la publicación del reglamento a la ley número 8835 para hacer la condonación o readecuación de las deudas, sea perentorio o preclusivo y no ordenatorio. Y esto es así, precisamente, porque se dispone la pérdida o extinción de la competencia transcurrido el plazo.

            En otras palabras, el artículo 20, inciso e) del reglamento expresamente señala que la competencia para condonar deudas se extingue con el transcurso del término para ejercerla, lo cual se produce doce meses después de publicado dicho reglamento.

            Estas disposiciones normativas tienen como consecuencia la no aplicación del principio del artículo 63.2 de la LGAP, sino su salvedad, esto es, la extinción de la competencia por el transcurso del plazo.

            Así las cosas, y en aplicación de lo dispuesto en el reglamento a la ley número 8835, ha de tenerse por extinguida la competencia para condonar deudas otorgada por esta al Consejo Rector del SBD a partir del 5 de agosto del 2011, pues el reglamento fue publicado en La Gaceta número 151 de 5 de agosto de 2010. Lo cual es consecuente, en espíritu, con el carácter excepcional de esta competencia en relación con la prohibición contenida en el artícuo 46 de la ley que creó el sistema, ley número 8634, en el sentido de que su Consejo Rector no puede hacer condonaciones que vayan en detrimento del patrimonio del SBD.

  IV.            Conclusión.

            De conformidad con lo dicho, es criterio de esta órgano consultivo que el Consejo Rector del Sistema de Banca para el Desarrollo dejó de ser competente para resolver acerca de la condonación de las deudas que le fueron trasladas por la ley número 8835, doce meses después de la publicación de su reglamento, Decreto número 36104 MAG-MINAE, publicación hecha en La Gaceta número 151 de 5 de agosto de 2010.

            En consecuencia, dicho Consejo no puede resolver los reclamos interpuestos o que se interpongan contra lo resuelto respecto a las solicitudes de condonación de deudas tramitadas en aplicación de la ley número 8835 y su reglamento.

            De Usted, con toda consideración,

Julio Jurado Fernández

Procurador