28 de mayo de 2012

OJ-026-2012

Señora

Rosa María Vega Campos

Jefa de Área

Comisión Permanente de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

            Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio No. CG-025-2012 de 25 de abril de 2012, por el que se nos pone en conocimiento el texto del proyecto de “Ley que regula la desafectación y titulación de la zona fronteriza entre la República de Costa Rica y la República de Panamá” (anteriormente denominado “Ley de autorización al Instituto de Desarrollo Agrario para la titulación de inmuebles de la Zona Fronteriza con Panamá y Nicaragua que no esté afectos a un régimen de protección especial bajo la legislación ambiental”), expediente No. 16.657.

Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.

Asimismo, y como también se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).

            Valga recordar que sobre el proyecto de ley original relativo al expediente No. 16.657 ya nos habíamos pronunciado de manera previa mediante las opiniones jurídicas OJ-097-2008 de 13 de octubre de 2008, OJ-108-2009 de 30 de octubre de 2009 y OJ-027-2010 de 21 de junio de 2010, señalando que presentaba eventuales problemas de constitucionalidad, de fondo y técnica legislativa que se recomendaba corregir. Asimismo, se hicieron algunas consideraciones en punto al ejercicio de potestades propias del Estado, en materia de seguridad, control migratorio y sanidad.

El texto que ahora se somete a nuestra consideración rescata para su mejoramiento en el proyecto algunas de las observaciones hechas por la Procuraduría en las opiniones jurídicas dichas; sin embargo, se evidencian otros posibles defectos que pasamos a enunciar y que sugerimos sean corregidos.

El primero, y más importante, es que el proyecto está relacionado únicamente con la desafectación y titulación dentro de la franja fronteriza limítrofe con la República de Panamá; resultando inconsecuente la derogatoria total del inciso f) del artículo 7° de la Ley de Tierras y Colonización, el cual está referido a la afectación de dos kilómetros contiguos a ambas fronteras. Si se deroga la totalidad del inciso se estaría desafectando también del dominio público la franja fronteriza con Nicaragua, desprotegiéndose esa importante faja de terreno la cual se encuentra destinada actualmente a refugio nacional de vida silvestre (Decreto No. 22962-MIRENEM de 15 de febrero de 1994). Con un agravante, y es que el proyecto de ley fija una especie de régimen de ordenamiento territorial a través de planes reguladores y un proceso de titulación con controles jurídicos, pero sólo referido a la franja fronteriza sur; por lo que quedaría un vacío legal abierto en cuanto a los dos kilómetros limítrofes a la frontera con Nicaragua y sujeto a eventuales interpretaciones antojadizas en cuanto a su posibilidad de titulación, todo en perjuicio del Patrimonio Natural del Estado; lo que podría conllevar un vicio de inconstitucionalidad por desprotección de bienes afectos al dominio público, sin ningún tipo de justificación técnica o jurídica.

Lo pertinente sería realizar sólo una modificación al inciso f) del artículo 7° de la Ley de Tierras y Colonización para eliminar de ella la referencia a la franja limítrofe con Panamá, pero dejando la correspondiente a la contigua con Nicaragua.

Otro tema que reviste importancia es que la presente iniciativa de ley estipula una desafectación total de la franja limítrofe sur, mientras que el anterior texto dejaba siempre bajo la categoría de dominio público la zona de doscientos metros más cercana a la frontera. Consideramos que tal cambio en la propuesta legislativa debe ser valorado a profundidad por los señores Diputados en cuanto desafectar esa zona podría implicar una renuncia para el Estado de tener una mayor y mejor presencia en esa estratégica área, o la necesidad de tener que expropiar por tierras que por algún motivo de necesidad o emergencia requiera para hacer obras en ella. Los acontecimientos recientes con la República de Nicaragua representan un claro ejemplo de estas eventuales circunstancias.

En relación con el artículo 3°, denominado “CONDICIONES PARA LA TITULACIÓN”, donde se indica que únicamente podrán ser titulantes las personas físicas, costarricenses, que acrediten una ocupación continua, pública y pacífica por diez años o más; valga reiterar lo indicado por este órgano asesor en la opinión jurídica No. OJ-027-2010:

“Este mismo vacío se aprecia también respecto de los terrenos que se estarían desafectando, pero sobre los que no se logra demostrar la ocupación en forma quieta, pública e ininterrumpida durante los últimos diez años. Queda la duda de si estos inmuebles pasan a formar parte de algún tipo de régimen particular de derecho privado con posibilidades de ser dados en arrendamiento; o bien si personas que no tienen el tiempo de ocupación completo a la fecha de promulgación o incluso personas nuevas que ingresen a los terrenos posteriormente, pueden optar por una titulación al cumplir los diez años de ocupación. El artículo 3 del texto sustitutivo no es claro si los diez años se cuentan con anterioridad a la fecha de promulgación de la nueva ley, o bien, si esos diez años pueden completarse o contarse aún después de puesta en vigencia. El proyecto sólo establece que se cuenta con un plazo de dos años a partir de la publicación del plan regulador para iniciar el trámite.”

También llama la atención que en este artículo 3° se indique que la ocupación a acreditar debe haberse hecho sobre algún predio localizado dentro de la franja territorial definida en el artículo 7°, inciso f), de la Ley de Tierras y Colonización, si, como ya vimos, el artículo 27 lo estaría derogando.

En el artículo 4°, nuevamente recomendamos modificar la frase “instituciones del Estado” por “el Estado y sus instituciones”, a fin de evitar cualquier interpretación restrictiva en el futuro de que dicho artículo se aplicaría únicamente a las instituciones descentralizadas, cuando la gran mayoría de terrenos a escriturar probablemente pertenezcan a órganos estatales (por ejemplo, en materias como migración, fitosanitario, policía, salud, etc.).

Insistimos también en considerar la obligatoriedad del reconocimiento judicial en todos o algunos casos determinados, para que no quede al arbitrio del juez su realización; más aún si se toma en cuenta que la mejor forma de darse cuenta si existen involucrados algún otro tipo de bienes de dominio público que los que trata de proteger la iniciativa de ley, es precisamente mediante la inspección al sitio, y no solo cuando tenga el Juez alguna noticia por lo que consta en autos de que pudiera hallarse algunos de estos bienes comprometido:

“Convendría revisar en el artículo 6° la facultad que se otorga al juez de realizar un reconocimiento “in situ”, para fijarle parámetros de obligatoriedad, ya sea en todos los casos, o bien, para determinados supuestos (por ejemplo, en los asuntos que se tramiten en sede agraria que, por lo general, son sobre inmuebles de mayor extensión que los usados únicamente para fines de vivienda). En este mismo numeral, lleva a confusión la frase “con el propósito de determinar la presencia de bienes de dominio público no contemplados en otros instrumentos legales”, ya que todos los bienes demaniales provienen de una afectación dada por ley. El fin del reconocimiento judicial es confirmar la veracidad de algunos datos consignados en el escrito inicial, tales como la naturaleza del inmueble, que éste se encuentre debidamente deslindado, los actos de posesión ejercidos, y constatar que no se estén pretendiendo titular bienes de dominio público o pertenecientes a alguna institución estatal.” (Opinión jurídica OJ-027-2010 de 21 de junio de 2010).

Aunque no se trata de un elemento importante que necesariamente deba modificarse; repetimos, ahora en relación con el artículo 8° del proyecto, que las declaraciones juradas del ocupante de que el terreno a titular no incluye áreas de bosque o terrenos forestales, y de que la finca no ha sido inscrita en el Registro Público, que carece de título inscribible de dominio y que la solicitud no pretende evadir las consecuencias legales de un juicio sucesorio, pueden sustituirse por manifestaciones expresas en el mismo sentido dentro del escrito inicial, siempre y cuando se incluya un texto indicando, como lo hacer el artículo 3°, párrafo segundo, de la Ley de Informaciones Posesorias, que, en todos los casos, las afirmaciones del titulante tendrán carácter de declaración jurada, y cualquier falsedad le hará incurrir en las penas del delito de perjurio, si no incurriere en delito de mayor gravedad, a juicio de la autoridad penal.

 Siempre referido a este artículo, dentro de los documentos a aportar por el solicitante puede incluirse un estudio de suelos de que se ha ejercido la ocupación cumpliendo con el uso conforme del suelo para la actividad que realiza, el cual se viene exigiendo dentro del trámite de las informaciones posesorias, con fundamento en el artículo 58 del Reglamento a la Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos

El inciso f) de este artículo sobre la certificación del Ministerio de Ambiente, Energía y Telecomunicaciones puede llevar a confusión en tanto pareciera que el término patrimonio natural del Estado se encuentra integrado sólo por “áreas protegidas” y no por bosques o terrenos forestales también. En la opinión jurídica No. OJ-027-2012 sugerimos esta redacción: “…en la que se indique que el inmueble a titular no se encuentra dentro de ninguna área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, y que no comprende, total o parcialmente, bosques o terrenos forestales”. De acuerdo con nuestra legislación ambos conceptos (“áreas silvestres protegidas” y “bosques o terrenos forestales de las reservas nacionales”) integran el Patrimonio Natural del Estado.

            En el caso del inciso h), los términos de la certificación del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados debería ser más amplios: si el terreno a titular incluye nacientes que abastezcan de agua potable a alguna población o que convenga reservar para tal fin, o en terrenos contiguos a ellas o cualesquiera cursos de agua en los términos del artículo 7°, inciso c), de la Ley de Tierras y Colonización. Lo anterior por cuanto podría suceder que sí exista una naciente que sea necesaria para abastecer de agua a alguna población, pero ubicada en un predio vecino, y que el radio de los doscientos o trescientos metros contiguos a ella, según la inclinación del terreno, afecte el fundo objeto del trámite de titulación; lo que haría indispensable igualmente hacer la corrección del plano para excluir el área demanial.

            En cuanto al tema de la participación de la Procuraduría General de la República en el trámite de titulación (artículos 12 y 13), es menester retomar lo manifestado al respecto en la opinión jurídica No. OJ-027-2010, a fin de que el texto del proyecto sea mejorado:

“En lo que toca a la participación de la Procuraduría General de la República, debe eliminarse de la redacción del párrafo tercero del artículo 11 la frase que dice “por medio del respectivo representante en el circuito judicial”, ya que la Procuraduría carece actualmente de oficinas regionales para atender los procesos en los que se le tiene como parte dentro de los diferentes circuitos judiciales. De acuerdo con nuestra Ley Orgánica, artículo 26, las oficinas centrales de la Procuraduría serán tenidas como “casa para oír notificaciones iniciales, sin necesidad de señalamiento especial” y “las posteriores notificaciones se harán en el lugar que se indique al efecto”. En la práctica, los diferentes tribunales del país comisionan a la Oficina Centralizada de Notificaciones del Primer Circuito Judicial de San José para notificarnos la resolución en la que se nos tiene como parte en un proceso, y el procurador designado para atenderlo se apersona al tribunal correspondiente señalando un medio para atender futuras notificaciones (normalmente un número de fax).

Si bien el artículo 24 del texto sustitutivo señala que en todo lo que le sea aplicable y no se le oponga se aplicará supletoriamente al procedimiento que se crea lo establecido por la Ley de Informaciones Posesorias, estimamos indispensable,  a fin de evitar confusiones, se consigne en el proyecto, tal y como se hace en el artículo 8° de esta última ley, que en caso de surgir oposición del Estado o alguna de sus instituciones, se ordenará archivar el expediente, remitiendo a la parte titulante a acudir a la vía declarativa contra el oponente en discusión de sus derechos a acogerse a las disposiciones de la nueva ley.”

            Lo mismo en cuanto a la participación del Instituto de Desarrollo Agrario y el otorgamiento de amplios poderes al Juez para la determinación de la verdad real y de rechazo de las diligencias:

“En vista de que el Instituto de Desarrollo Agrario ha tenido tradicionalmente un papel activo dentro de la franja fronteriza con Panamá mediante el otorgamiento de arrendamientos, se considera importante, a efecto de que el Juez que conozca de los procesos de titulación tenga mayores elementos de juicio, se le tenga como parte a dicha entidad dentro de los procedimientos de titulación.

También se recomienda a los señores Diputados añadir un artículo como el dispuesto en el ordinal 11 de la Ley de Informaciones Posesorias que faculte al juez cuando lo crea conveniente a ordenar todas aquellas diligencias que estime necesarias para comprobar la veracidad de los hechos a que se refieren las diligencias de titulación y que le obligue a rechazar éstas si llegare a constatar que se pretende titular indebidamente terrenos pertenecientes a cualquier institución del Estado o que se encuentre dentro de la zona marítimo terrestre, de alguna área silvestre protegida, de una reserva indígena, o en general, de cualquier bien de dominio público o afecto a un fin público.” (Opinión jurídica No. OJ-027-2010).

La nueva redacción de la iniciativa de ley sometida a consideración de este órgano asesor sigue dejando sin resolver cuál va a ser la situación jurídica de los terrenos sin inscribir dentro de la franja fronteriza que se desafecta, una vez pasado el plazo de dos años a partir de la publicación en el Diario Oficial La Gaceta del plan regulador aprobado por la Municipalidad respectiva (artículo 17). Debería determinarse si regresan al régimen de dominio público, o siguen bajo el privado con posibilidades de arrendamiento, o si pasan, por ejemplo, al Instituto de Desarrollo Agrario para que éste los adjudique, etc.

El artículo 20 del proyecto continúa presentando la aparente contradicción que señalamos en nuestra opinión jurídica OJ-027-2010 sobre la consignación de las reservas en la sentencia aprobatoria: “parece darse una contradicción en lo dispuesto en el artículo 19 del texto sustitutivo, por cuanto, mientras por un lado se señala que no es necesaria la indicación de las reservas en la resolución, se preceptúa al final del artículo que tales reservas deberán consignarse en las respectivas ejecutorias de titulación y en el asiento original de inscripción en el Registro Público”.

En el artículo 22 debe tomarse nota de los cambios que la Ley de transformación del Instituto de Desarrollo Agrario (IDA) en el Instituto de Desarrollo Rural (INDER), aún sin publicar, estaría produciendo al régimen de adjudicación de la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961, al introducir dos sistemas de dotación de tierras, el de arrendamiento y el de asignación, bajo modalidades individual y colectiva.

Volvemos a hacer de conocimiento de los señores Diputados en la reforma que se propone al párrafo tercero del artículo 7° de la Ley de Informaciones Posesorias (ordinal 26 del nuevo texto sustitutivo), que la certificación de la Comisión Nacional de Asuntos Indígenas debe estar referida a si los inmuebles descritos en los planos catastrados se encuentran o no dentro de reservas indígenas; ya que puede darse el caso de fincas que tengan una posesión decenal anterior a la afectación al régimen de inalienabilidad, propio de los territorios indígenas, y que podrían ser tituladas por medio de aquella Ley.

            Por considerarlo de interés en la discusión legislativa de este Proyecto, y siendo que no encontramos mayores diferencias en el texto consultado con el anterior en cuanto a este aspecto, transcribimos de nuevo nuestros comentarios sobre el rol de los planes reguladores en el trámite de titulación de los terrenos que se estarían desafectando:

“Resta por hacer una breve reflexión sobre el papel que juegan los planes reguladores en el conjunto de la iniciativa de ley puesta en nuestro conocimiento. Si bien se comprende cuál es la función que la Ley de Planificación Urbana le asigna a estos instrumentos legales en punto a una planificación ordenada del territorio, se echa de menos en la propuesta legislativa un amarre jurídico entre éstos y el procedimiento de titulación de los terrenos fronterizos.

Se indica que de previo al inicio de éste, deben estar aprobados y publicados los planes reguladores, pero no se hace ninguna alusión a ellos en el procedimiento para titular terrenos; por lo que se genera la duda de si los terrenos a titular deben ser conformes al uso establecido en aquellos planes como requisito necesario para poder titularse; o si, más bien, el único efecto de la existencia previa del plan regulador, es que una vez titulados, cualquier permiso que se solicite para el desarrollo de una actividad o levantamiento de construcción debe estar ajustado a dicho plan, aunque el uso con el que se haya inscrito el terreno en el Registro Público no hubiese sido conforme.

Bajo la primera hipótesis, haría falta, entonces, en el proyecto de ley una norma que establezca como requisito la conformidad del uso actual del terreno con el plan regulador aprobado, a través de una certificación municipal. Si nos encontramos bajo el segundo supuesto, cabría pensar en la modificación del inciso 3) del artículo 20 para establecer una limitación en ese sentido. La redacción actual de que se prohíbe la modificación del uso del suelo sin previa modificación del plan regulador, parece sugerir que sí es necesaria una concordancia entre el uso del suelo a que se dedica el terreno con el dispuesto en el plan regulador de forma previa a la titulación.” (El artículo 20 citado corresponde al 21 del proyecto actual).

            En la redacción presente del proyecto sólo se preceptúa la obligatoriedad de aportar al trámite de titulación “una certificación extendida por la Municipalidad respectiva de que el inmueble a titular se encuentra localizado en un área considerada por un Plan regulador” (artículo 8, inciso j); pero no se aclara si el uso que se está dando al terreno debe ser conforme a dicho plan para proceder a la titulación (sí se indica que los particulares no podrán titular los terrenos en los que el plan regulador determine reservados para la ubicación de servicios y facilidades públicas; artículo 3°, párrafo segundo).

            Para terminar, recordamos a los señores Diputados que ante esa misma Comisión se tramita el expediente legislativo No. 17.956 denominado “Ley de concesión de la zona fronteriza con la República de Panamá”, el cual pretende establecer “un sistema de concesiones de manera tal que las personas que cumplan con los requisitos y condiciones de esta Ley, puedan suscribir un contrato de concesión inscribible en el Registro Nacional, por un tiempo determinado que puede ser prorrogado y cancelando un monto que la municipalidad establecerá, atendiendo a la modalidad de concesión y a la cabida total del derecho dado en concesión”. Como lo indicamos en su oportunidad (opinión jurídica No. OJ-041-2011 de 19 de julio de 2011), el indicado proyecto se presenta como una alternativa interesante para la resolución de los problemas existentes dentro de la zona limítrofe con Panamá en cuanto a la regularización de la tenencia de la tierra, al permitir a los ocupantes ubicados en ella un acceso a la tierra con posibilidades de desarrollo; pero sin que el Estado pierda la propiedad que tiene sobre esos valiosos terrenos.

De nuevo se omite hacer referencia al apartado de autorizaciones del texto sustitutivo por ser materia propia de la Contraloría General de la República, aunque extraña, otra vez, que se utilice una nomenclatura poco convencional (en lugar de usar números de artículo o transitorios, se recurre a los términos “autorización I”, “autorización II” y autorización III”).

CONCLUSIÓN:

Considera este órgano técnico consultivo que el nuevo texto del proyecto de ley que se tramita bajo el expediente No. 16.657 presenta algunos problemas de de constitucionalidad, de fondo y de técnica legislativa que, con el respeto acostumbrado, se sugiere solventar. Por lo demás, su aprobación o no es un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de la República.

            De usted, atentamente,

Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes

Procurador Agrario

VBC/hga