26 de abril de 2012

C-094-2012

Señor

Luis Antonio Barrantes Castro

Alcalde

Municipalidad de Valverde Vega

Estimado señor:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio Alcalde 0003-2012 del 9 de enero del 2012, en el cual solicita criterio respecto a la tasa contenida en el artículo 74 del Código Municipal, concretamente solicita el señor alcalde se le indique:

“Que debemos entender por mantenimiento de parques y zonas verdes y su aplicación, si es posible legalmente aplicar esta tasa a todos los contribuyentes del cantón o solamente al distrito primero y cuál sería el método de cobro y por último, es posible mediante alguna figura jurídica detener temporalmente el cobro y cuál sería el procedimiento.”

            Mediante el oficio APG-0008-2012 del 12 de enero del 2012 esta Procuraduría previno a la municipalidad para que adjuntara a la consulta presentada el criterio legal que señala el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Atendiendo esta prevención por medio del oficio Oficio Alcalde 0032-2012 del 17 de enero del 2012 se aportó el criterio legal vertido por el Licenciado Vinicio Villegas Arrollo, Asesor Legal de la Municipalidad de Valverde Vega.

I.       SOBRE LA TASA CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 74 DEL CÓDIGO MUNICIPAL.

            El Código de Normas y Procedimientos Tributarios, en su artículo 4, atendiendo la doctrina tributaria predominante, ha definido lo que debemos entender como una “tasa", señalado que ésta es “el tributo cuya obligación tiene como hecho generador la prestación efectiva o potencial de un servicio público individualizado en el contribuyente; y cuyo producto no debe tener un destino ajeno al servicio que constituye la razón de ser de la obligación (…)”. Sobre la figura de la tasa, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la resolución N° 158-F-1991 del 11 de setiembre de 1991, ha precisado:

“… El concepto de tasa como ingreso público, es uno de los más debatidos. La concepción tradicional de este tributo lo vincula con el elemento "contra-prestación", es decir la tasa como ingreso que se paga al Estado -lato sensu-, como retribución de un servicio público que de él se recibe. Ese criterio ha servido para delimitarla del "impuesto", en el cual no existe contraprestación. Se liga así a la tasa con el pago de un servicio, y éste a su vez como algo útil al sujeto que lo recibe y lo paga. Definir la tasa en estos términos equivale a dar una conceptualización subjetivista de ella, en el entendido de que lo que se recibe del "Estado" es un beneficio individual. La tasa, entendida así, sirve como categoría económica, pero no necesariamente como categoría jurídica pública, conforme a la perspectiva en que debe ser ubicada, puede llevar a la configuración de la tasa como un "precio", y a la relación jurídica que se establece entre el Estado y el obligado a pagar, como una relación de "Derecho Privado", basada en la voluntad del sujeto de demandar y pagar el servicio, lo que no es posible admitir, pues la tasa es indudablemente un ingreso de "Derecho Público". Posteriormente es considerada la tasa no como pago de un servicio, que es prestado individualmente a un sujeto, sino como un tributo que se exige "con ocasión" de la prestación de un servicio que se define en la ley como presupuesto de hecho para cobrarlo. El tributo se cobra porque existe una ley que define el deber de pagarlo, y se aplica a todo sujeto que se encuentre en el presupuesto de hecho tipificado, y es que este elemento de la tipificación legal que es fundamental en la teoría de la relación jurídica tributaria, también lo es para la definición de la tasa. En la evolución conceptual de la tasa todavía algunos sostienen que la tasa consiste en la retribución de una ventaja o beneficio especial obtenido por el particular, señalando que en tanto la medida del impuesto es la riqueza, esto es, la capacidad contributiva, la medida de la tasa consistiría en el valor de esa ventaja, aunque en ciertos casos podía graduarse por el costo del servicio, pero hoy la doctrina y la jurisprudencia se orientan hacia una conceptualización más allá de las expuestas, pues cada vez se tiende a considerar la tasa no con respecto al servicio y al beneficio obtenido, sino con respecto a la capacidad contributiva del contribuyente, sobre la productividad económica de la explotación que determina y soporta el servicio o la entidad económica de la actividad o del bien a propósito de los cuales se presta el servicio, con ello se ha querido elevar la tasa en igualdad de condiciones que el impuesto. Se atiende entonces a la existencia de un servicio organizado o creado por el ente administrativo y a que no resulten vulnerados los principios de igualdad y de respeto a la propiedad privada -confiscación- en armonía con el principio de razonabilidad del tributo. (…)”

             Como corolario de lo expuesto, se tienen dos elementos de importancia, a saber: el carácter tributario de la tasa, y que el hecho generador está íntimamente relacionado con la prestación efectiva o potencial del servicio público al contribuyente.

            Ahora bien, el numeral 74 del Código Municipal, Ley N° 7794 del 30 de abril de 1998, fue reformado por la Ley N°8839 del 24 de junio del 2010, Ley para la Gestión integral de Residuos, la cual en su artículo 58, reformó expresamente lo referente a las tasas municipales por servicios públicos; dispone el actual artículo 74:

Artículo 74. — Por los servicios que preste, la municipalidad cobrará tasas y precios que se fijarán tomando en consideración su costo más un diez por ciento (10%) de utilidad para desarrollarlos.  Una vez fijados, entrarán en vigencia treinta días después de su publicación en La Gaceta.

Los usuarios deberán pagar por los servicios de alumbrado público, limpieza de vías públicas, recolección separada, transporte, valorización, tratamiento y disposición final adecuada de los residuos ordinarios, mantenimiento de parques y zonas verdes, servicio de policía municipal y cualquier otro servicio municipal urbano o no urbano que se establezcan por ley, en el tanto se presten, aunque ellos no demuestren interés en tales servicios.

En el caso específico de residuos ordinarios, se autoriza a las municipalidades a establecer el modelo tarifario que mejor se ajuste a la realidad de su cantón, siempre que este incluya los costos, así como las inversiones futuras necesarias para lograr una gestión integral de residuos en el municipio y cumplir las obligaciones establecidas en la Ley para la gestión integral de residuos, más un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo.  Se faculta a las municipalidades para establecer sistemas de tarifas diferenciadas, recargos u otros mecanismos de incentivos y sanciones, con el fin de promover que las personas usuarias separen, clasifiquen y entreguen adecuadamente sus residuos ordinarios, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley para la gestión integral de residuos.

Además, se cobrarán tasas por los servicios y el mantenimiento de parques, zonas verdes y sus respectivos servicios.  Los montos se fijarán tomando en consideración el costo efectivo de lo invertido por la municipalidad para mantener cada uno de los servicios urbanos. Dicho monto se incrementará en un diez por ciento (10%) de utilidad para su desarrollo; tal suma se cobrará proporcionalmente entre los contribuyentes del distrito, según el valor de la propiedad.  La municipalidad calculará cada tasa en forma anual y las cobrará en tractos trimestrales sobre saldo vencido.  La municipalidad queda autorizada para emanar el reglamento correspondiente, que norme en qué forma se procederá para organizar y cobrar cada tasa. (Así reformado por el artículo 58 aparte a) de la ley para la Gestión Integral de Residuos, N° 8839 del 24 de junio de 2010)

Debemos tener presente que tanto antes como después de la reforma, los elementos esenciales del tributo (tasa) se encuentran bien definidos en la norma de mérito, a saber: hecho generador, constituido por la prestación de los servicios municipales, la base imponible constituida por el costo del servicio más un diez por ciento de utilidad.

En cuanto a la tarifa, pese a que se trata de un elemento esencial del tributo, el legislador delega en la entidad municipal la fijación de la misma, dejando como parámetro para hacer dicha fijación, el costo efectivo del servicio más un diez por ciento de utilidad para desarrollar los servicios prestados por la entidad municipal. En este sentido, la Sala Constitucional, ha reconocido la atribución de las Municipalidades para fijar las tasas y precios que cobren por los servicios municipales del que trata el artículo 74 de cita. Dispuso la Sala:

IV.-LA FIJACIÓN DE LAS TASAS MUNICIPALES. La legislación, doctrina y jurisprudencia coinciden en que las tasas municipales son "las contribuciones que se pagan a los gobiernos locales por los servicios urbanos que éstos prestan a la comunidad (agua, recolección de basura, limpieza de cunetas, mantenimiento de parques), cuya tarifa está en relación directa con el costo efectivo invertido por estas autoridades y cuyo pago no puede ser excepcionado aunque el usuario no esté interesado en la prestación efectiva y particular de estos servicios" (sentencia número 5445-99), concepto que está recogido en el artículo 74 del Código Municipal. La fijación de estas tarifas corresponde a los propios gobiernos locales –en atención a su reconocida autonomía tributaria–, en coordinación con las respectivas instituciones del Estado. Sin embargo, ello no quiere decir que están exentas de control, precisamente por estar librada a la discrecionalidad de las autoridades municipales, el riesgo por abuso en perjuicio de los usuarios aumenta, por lo que se requiere de un órgano contralor para hacer efectivo el principio constitucional de protección de las grandes mayorías. Este órgano es la Contraloría General de la República toda vez que la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos modificó parcialmente el Transitorio VIII del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, de manera tal que respecto de los servicios municipales, a esa entidad le corresponde la fijación de los precios y tarifas de la recolección y tratamiento de desechos sólidos e industriales, únicamente, tal y como lo establece el artículo 5 de la Ley 7593. Consecuentemente, el control de los precios y tarifas de los otros servicios que presten directamente las municipales le corresponde en este momento en exclusiva a la Contraloría General de la República, salvo disposición expresa de ley especial al efecto." (Lo resaltado no es original). (Resolución N°7728-2000 de 30 de agosto del 2000)”

Por otra parte, debemos tener claro que la tasa por servicios municipales que dispone el artículo 74 del Código Municipal, es un tributo diseñado para mantener el costo de las obras y servicios municipales. Así, el legislador decidió que mediante el producto de esta tasa, la municipalidad financiara ciertas actividades de bienestar común, como lo son los servicios de alumbrado público, limpieza de vías públicas, recolección separada, transporte, valorización, tratamiento y disposición final adecuada de los residuos ordinarios, mantenimiento de parques y zonas verdes, servicio de policía municipal y cualquier otro servicio municipal urbano o no urbano que se establezcan por ley.

            Concretamente en cuanto a la utilización de la tasa para financiar el mantenimiento de parques y zonas verdes, debemos indicar que esta actividad municipal tiene como objeto la conservación del paraje urbano del cantón, para resguardar un “ambiente sano y ecológicamente equilibrado” en pos del mejoramiento de la calidad de vida de todos los habitantes del cantón (Véase resolución de la Sala Constitucional N° 4332-2000 del 19 de mayo del 2000).

            Es preciso entonces determinar que podemos entender como “zonas verdes”, para la aplicación de esta tasa en cuestión. Como un primer acercamiento al concepto de “zonas verdes” utilizado por el Código Municipal, y ante la ausencia de una definición en el Código, a modo de referencia partimos del Reglamento de Construcción del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo del 10 de noviembre de 1982, que en su artículo I.3 define las zonas verdes como “Áreas libres enzacatadas o arborizadas, de uso público o comunal, destinadas a la recreación”.

            Ahora bien, si partimos de la letra del párrafo 4° del Código Municipal, en que el pago de la tasa por mantenimiento de parques y zonas verdes se impone a los propietarios de bienes inmuebles del distrito correspondiente y en función del valor del inmueble, bien podemos tener como guía la definición contenida en el Reglamento de Construcción del Instituto de Vivienda y Urbanismo, y no el concepto de Área Verde contenido en el Plan Regulador de la Municipalidad de Valverde Vega (Reglamento Municipal del 10 de diciembre del 2003) que resulta ser un concepto más amplio, dice en lo que interesa el numeral 46, inciso 6):

“Artículo 46.—Para efectos del presente Plan Regulador, en el Cantón de Valverde Vega se han establecido los siguientes usos de la tierra:

(…)

6. Uso de Áreas Verdes: comprende la ocupación o reserva de la tierra para protección forestal, cubierta vegetal o bosque remanente, márgenes de ríos, quebradas o humedales, parques urbanos, áreas de riesgo natural, recursos hídricos y los terrenos de zonas protegidas. (…)”

            Podemos afirmar entonces que zonas verdes, son todas aquellas áreas libres  de uso público comunal, arborizadas o enzacatadas destinadas a la recreación u ornato.

 Es preciso señalar que para realizar el mantenimiento de las zonas verdes del cantón de Valverde Vega, la Municipalidad debe aplicar, mediante el método de cobro que la propia entidad municipal determine, la tasa en cuestión a todos los habitantes que efectiva o potencialmente se vean beneficiados con el mantenimiento y conservación de dichas zonas.

            Así mismo, debemos señalar que en el ordenamiento jurídico vigente no existe norma alguna que autorice a la Municipalidad a suspender el cobro de la tasa por mantenimiento y conservación de las zonas verdes, siendo que por tratarse de un tributo, existe una obligación legal de cobro por parte de la Municipalidad.

II.    CONCLUSIONES.

            De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1.       A efectos del cobro de la tasa municipal de mantenimiento y conservación, las zonas verdes son todas aquellas áreas libres  de uso público comunal, arborizadas o enzacatadas destinadas a la recreación u ornato.

2.      Si bien el párrafo 4 del artículo 74 del Código Municipal dispone que la tasa por mantenimiento de parques y zonas verdes se cobrará a todos los contribuyentes del distrito, debemos entender que la entidad municipal puede extender el cobro de la tasa a todos los distritos que conforman el cantón.

3.      No es legalmente posible suspender el cobro de la tasa de mantenimiento de zonas verdes.

            Atentamente;

                        Lic. Juan Luis Montoya Segura

                        Procurador Tributario

                        JLMS/dms