30 de mayo del 2012

C-128-2012

Licenciado

Edgar Carvajal González

Auditor Interno

Municipalidad de Siquirres

Estimado señor:

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me es grato dar respuesta a su Oficio No. 047-12, de 10 de abril del 2012, a través del cual  solicita nuestro criterio técnico jurídico acerca de lo dispuesto en el inciso c) del artículo 156 del Código de Trabajo, referido al beneficio de compensación sobre el exceso del mínimo de vacaciones para un funcionario público.

I- ANTECEDENTES:

Se indica que la Contraloría General de la República mantiene vigente la circular No. 12743 del 28 de noviembre del 2000, mediante la que regula en materia presupuestaria la aplicación del artículo 156 del Código de Trabajo, y que en dicha circular se hace referencia a la Ley No. 7989 que modifica el artículo 156 del Código de Trabajo, que establece que las vacaciones serán absolutamente incompensables salvo las excepciones citadas por la ley. 

 Continúa indicándose que la cuestión de fondo es que en la Municipalidad  existe duda de cómo debe interpretarse y computarse el último párrafo del inciso c), duda también que la tiene  la Asesoría Legal de esa entidad corporativa. 

Asimismo, observa la Auditoría a su cargo, que es claro que las vacaciones de los funcionarios son incompensables y que en ese sentido es abundante la jurisprudencia de la Procuraduría General. Sin embargo, la inquietud también surge en cuanto a la forma en que debe computarse el plazo  entre la compensación excepcional de los saldos en exceso del mínimo de dos semanas y el eventual reconocimiento de una nueva compensación para algún funcionario, debidamente justificada y en apego al ordenamiento jurídico.

Finalmente, agrega que el interés de la presente consulta estriba fundamentalmente “en mérito a la valoración de riesgos, y a algunas circunstancias de la estructura organizacional en las que se han pagado indemnizaciones por contratos a plazo determinado, existe la práctica de nombramientos en suplencias y otros factores; tenemos planteado una revisión de los egresos asociados a estos eventos, por lo cual es sumamente importante clarificar como aplica ese último párrafo del inciso c) del artículo 156 del Código de Trabajo, así por ejemplo, si un funcionario le fue compensado el saldo de los períodos  2005 y 2006, ese mismo funcionario cuatro años después podría recibir el beneficio por los períodos 2007 y 2008, suponiendo obviamente que las justificaciones técnicas son autorizadas.”

II.- SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA:

De conformidad con la reforma del artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, los auditores internos de la Administración Pública pueden consultar a este Órgano Técnico Jurídico sobre cuestiones jurídicas y de carácter general; sin embargo, y de acuerdo con la razón de ser de esa norma, es claro que los asuntos consultables deben circunscribirse a las competencias propias de la auditoría administrativa para una mejor gestión pública a cargo.  En tal sentido, dicha disposición  establece:

“ARTÍCULO 4º.—CONSULTAS:

    Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.

    (Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de  la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno”

De manera que, habiéndose observado  que el motivo de la presente consulta radica en establecer y analizar la valoración del riesgo institucional, -al tenor de lo que dispone la Ley General de Control Interno, No. 8292 de 04 de setiembre del 2002- se procederá a dar respuesta a ella, con el objetivo de que esa autoridad tenga claridad acerca de lo que dispone el artículo 156 del Código de Trabajo, como norma supletoria del Código Municipal.

III.- FONDO DE LA CONSULTA:

 Esta Procuraduría, mediante el Dictamen No. 248, de  15 de julio del 2008, ya había señalado que el artículo 156 del Código de Trabajo establece como regla de principio que las vacaciones son incompensables, ello en atención a la naturaleza jurídica de derecho-deber que  ostentan en toda relación de trabajo o servicio por cuenta ajena.  Y que en tal sentido,  la doctrina es unánime al indicar que las vacaciones no solo tienen un carácter profiláctico tendiente a la protección de la salud mental y física de los trabajadores, sino que además su cumplimiento efectivo garantiza un mayor grado de eficiencia en el desarrollo de las tareas que diariamente le son encomendadas a éstos; hecho éste último que sin duda alguna, beneficia de manera directa al empleador, independientemente de la naturaleza pública o privada del patrono[1]. De esa manera, lo ha enfatizado el Tribunal Constitucional en los siguientes términos:

“(…) pues el beneficio de las vacaciones responde a una doble necesidad, tanto del trabajador como de su empleador: a) por una parte, es evidente el derecho del cual debe disfrutar toda persona, de tener un descanso que a nivel constitucional puede inclusive entenderse como derivado del derecho a la salud (artículo 21 de la Constitución), b) por la otra, las vacaciones del primero benefician también al segundo, ya que el descanso de aquél por un período, favorece su mayor eficiencia, al encontrarse, luego de ese lapso razonable de reposo, en mejores condiciones físicas y psíquicas para el desempeño de sus labores. Con base en ello, se concluye que las vacaciones tienen la ambivalencia de ser derecho y deber del trabajador, pudiendo incluso su empleador obligarlo a disfrutarlas en tiempo.(…)”.

(Véase sentencia No. 5969-93, de 15:21 horas de 16 de noviembre de 1993)

Como puede observarse, la Sala Constitucional de forma diáfana extrae de nuestro ordenamiento jurídico, la razón de ser de las vacaciones, en donde por un lado constituye un derecho fundamental del trabajador, empleado o funcionario, a fin de obtener un descanso prolongado anualmente; y por otro lado, constituye una obligación del patrono de otorgarlo de manera oportuna, con los efectos beneficiosos que ese reposo trae para ambas partes, tal y como lo indicamos en líneas precedentes.

El artículo 156 del Código de Trabajo, establece:

“Artículo 156.- Las vacaciones serán absolutamente incompensables, salvo las siguientes excepciones:

a.      Cuando el trabajador cese en su trabajo por cualquier causa, tendrá derecho a recibir en dinero el importe correspondiente por las vacaciones no disfrutadas.

b.      Cuando el trabajo sea ocasional o a destajo.

c.       Cuando por alguna circunstancia justificada el trabajador no haya disfrutado de sus vacaciones, podrá convenir con el patrono el pago del exceso del mínimo de dos semanas de vacaciones por cada cincuenta semanas, siempre que no supere el equivalente a tres períodos acumulados. Esta compensación no podrá otorgarse, si el trabajador ha recibido este beneficio en los dos años anteriores.

Sin perjuicio de lo establecido en los incisos anteriores, el patrono velará porque sus empleados gocen de las vacaciones a las cuales tengan derecho anualmente. En todo caso, se respetarán los derechos adquiridos en materia de vacaciones.

(Así reformado por Ley N° 7989 del 16 de febrero del 2000)”

            (El resaltado en negrilla no es del texto original)

En concordancia con lo ya dicho, puede verse del texto legal transcrito, que por el carácter que ostentan las vacaciones en nuestro ordenamiento jurídico, solamente en casos muy calificados es dable recurrir al pago de las mismas, según las hipótesis establecidas en el citado  ordinal; siendo la que contiene el inciso c), la que interesa en este estudio, al establecerse allí que es posible la compensación de vacaciones  “Cuando por alguna circunstancia justificada el trabajador no haya disfrutado de sus vacaciones, podrá convenir con el patrono el pago del exceso del mínimo de dos semanas de vacaciones por cada cincuenta semanas, siempre que no supere el equivalente a tres períodos acumulados. Esta compensación no podrá otorgarse, si el trabajador ha recibido este beneficio en los dos años anteriores. “

Para una mayor comprensión de lo dispuesto en ese aparte del artículo 156 del citado cuerpo normativo, es necesario separar los supuestos bajo los cuales debe tenerse en cuenta  para el eventual pago   de las vacaciones no disfrutadas por el trabajador en su oportunidad:

1 – En primer término, debe enfatizarse que la posibilidad de compensar las vacaciones a que alude el mencionado inciso c), no constituye una obligación del patrono, ni constituye un derecho del trabajador para su otorgamiento.

2.- En segundo lugar, debe existir alguna causa que haya  justificado de manera forzosa el no disfrute de las vacaciones del trabajador en el período correspondiente.

3- Solamente podrían pagarse las vacaciones las que resulten del exceso del mínimo de dos semanas de vacaciones, por cada cincuenta semanas laboradas.

4-El pago no puede exceder el equivalente a tres períodos acumulados.

4- Dicho pago es aplicable si el trabajador no ha recibido este beneficio en los dos años anteriores.

De la manera expuesta, esta Procuraduría mediante el Dictamen No. C-019-2001, de 24 de enero del 2001, indicó:

“Como puede verse, la disposición transcrita contiene varias restricciones para que las vacaciones puedan ser compensadas. Primero, no constituye un derecho para el trabajador, ni una obligación para el patrono compensarlas, sino, será en todo caso el resultado de un convenio, sea, acuerdo entre partes, siempre que por circunstancias justificadas, al trabajador se le haga imposible el disfrute de dicho derecho. Segundo, únicamente puede ser objeto de compensación el exceso del mínimo de dos semanas. Tercero, no podrán compensarse si se ha procedido en ese sentido en los dos años anteriores.

En lo tocante a la expresión contenida en dicha disposición: "circunstancias justificadas", la Contraloría General de la República ha dispuesto sobre la necesidad de que la institución respectiva dicte una resolución donde conste el acuerdo de las partes y las razones que motivaron el no disfrute oportuno de las vacaciones, así como las que fundamentan a la administración a aceptar el pago compensatorio (ver en este sentido Circular del órgano contralor Nº DFOE-264 de 22 de junio de 2000). (Ver Dictamen No. C-019-2001 de 24 de enero del 2001)

En el mismo sentido expuesto, y mediante el Dictamen C-444-07, de 14 de diciembre del 2007, este Órgano Asesor, señaló:

 “Como se puede observar, este Órgano Consultor de la Administración Pública, enfatiza que la posibilidad del pago de las vacaciones acumuladas, no es un derecho del trabajador o funcionario, y mucho menos una obligación por parte del patrono, sino que ello sería posible mediante un convenio suscrito entre ambas partes, en virtud de encontrarse el caso dentro de los supuestos que el citado numeral 156, claramente prevé. En otras palabras, dicho acuerdo puede darse cuando las circunstancias que justificaron la acumulación vacacional así lo permita, amén de que el pago no exceda el mínimo que establece el artículo 153 del Código en consulta, no sobrepase el equivalente a tres períodos de vacaciones acumuladas, y no haya recibido el funcionario ese beneficio en los dos años anteriores. Al propio tiempo se señala en aquel pronunciamiento, que la Contraloría General de la República ha determinado en Oficio No. DFOE-264 de 22 de junio del 2000, que todos los datos a que hace referencia el inciso c) del artículo 156 Ibid, deben quedar debidamente plasmados en una resolución administrativa. Lo anterior, -se agrega ahora- en concordancia con lo dispuesto en los artículos 134 y 136 de la Ley General de la Administración Pública.

En efecto, el Órgano Contralor en referencia indicó en el mencionado Oficio DFOE-264, en lo que interesa:

“ i) Debe dictarse una resolución donde conste el acuerdo de las partes para proceder a la compensación; así como las razones por el no disfrute oportuno de las vacaciones y las que tiene la Administración para aceptar el pago compensatorio.” ii) No se pueden compensar más de tres períodos acumulados. iii) No se pueden compensar vacaciones si se había pagado ese concepto en los dos años anteriores.” (Dictamen C-269-2006 del 04 de julio del 2006, el subrayado no es del original)

De conformidad con lo expuesto, durante la relación de empleo será posible compensar las vacaciones como medida excepcional, cuando se presenten los presupuestos señalados por el artículo 156 inciso c del Código de Trabajo. “

(Véase Dictamen Número C-444-07, de 14 de diciembre del 2007)

         En síntesis, si bien el inciso c) del artículo 156 del Código de Trabajo autoriza para que la Municipalidad en casos muy calificados y bajo los parámetros allí establecidos, puede convenir con el trabajador el pago de las vacaciones no disfrutadas, es lo cierto que en  tratándose de instituciones o entidades que conforman a la Administración Pública, esa posibilidad deber ser restrictiva, en atención no sólo  a los principios que rigen los recursos económicos del Estado, si no a la naturaleza que ostentan las vacaciones en nuestro ordenamiento jurídico.

Finalmente, y en atención a la forma en que debe computarse el plazo entre la compensación excepcional de los saldos en exceso del mínimo de dos semanas de vacaciones, y el eventual reconocimiento de una nueva compensación para algún funcionario, cabe señalar que dicha inquietud ya ha sido evacuada en líneas anteriores; es decir, tal posibilidad procedería, en cuanto el trabajador cumpla no sólo con los parámetros a que hace alusión en dicha norma, sino que la anterior compensación la haya recibido en los dos años anteriores a la que se pretende nuevamente, siempre y cuando- se enfatiza- no supere el equivalente a tres períodos acumulados.

III.- CONCLUSIONES:   

Por todo lo expuesto, este Despacho concluye en lo siguiente:

1.-En virtud del carácter fundamental que tienen las vacaciones en nuestro Ordenamiento Jurídico, así como en los diversos instrumentos jurídicos internacionales, ese beneficio es incompensable.

2.- De conformidad con el inciso c) del artículo 156 del Código de Trabajo, el trabajador, empleado o funcionario, que por alguna circunstancia justificada y excepcional, no haya disfrutado de sus vacaciones, podrá convenir formalmente con el patrono el pago del exceso del mínimo de dos semanas de vacaciones por cada cincuenta semanas, siempre que no supere el equivalente a tres períodos acumulados. Esta compensación no podrá otorgarse, si el trabajador ha recibido este beneficio en los dos años anteriores.

3.- La posibilidad de que nuevamente se compensen las vacaciones, debe estarse a los cánones claramente establecidos  en el inciso c) del artículo 156 del Código de Trabajo.

De la forma expuesta, queda evacuada su consulta.

De Usted, con toda consideración,

Msc. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA

LMGP/gvv