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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 041 del 19/07/2012
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 041
 
  Opinión Jurídica : 041 - J   del 19/07/2012   

9 de julio de 2012


OJ-041-2012


 


Señora


Ana Julia Araya Alfaro


Jefa de Área


Departamento de Comisiones


Asamblea Legislativa


 


Estimada señora:


 


            Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su Oficio sin número de 16 de mayo de 2012, donde nos comunica que en la sesión No. 24 de 10 de mayo último, la Comisión Especial Investigadora de la Provincia de Puntarenas dispuso consultar nuestro criterio sobre el proyecto de ley “Creación de una zona de libre comercio en el cantón central de Puntarenas”, expediente legislativo No. 18.153.


 


Como se ha señalado en ocasiones similares, en las cuales un diputado o una comisión legislativa requiere nuestro criterio sobre los alcances o contenido de un “proyecto de ley”, nuestro análisis no constituye un dictamen vinculante, propio de la respuesta a una consulta de algún reparto administrativo, como consecuencia de lo dispuesto al efecto en nuestra Ley Orgánica (No. 6815 de 27 de setiembre de 1982); sino más bien una “opinión jurídica”, que no vincula al consultante, y que se da como colaboración institucional para orientar la delicada función de promulgar las leyes.


 


Asimismo, y como también se ha indicado en otras oportunidades, “…al no estarse en los supuestos que prevé el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o una institución autónoma), a la solicitud que nos ocupa no le es aplicable el plazo de ocho días hábiles que dicho artículo dispone” (véase, entre otras, la opinión jurídica No. OJ-097-2001 de 18 de julio del 2001).


 


            De acuerdo con su exposición de motivos, la propuesta legislativa en consulta pretende establecer “una zona de libre comercio en la ciudad de Puntarenas, que posibilite al turista extranjero la adquisición de bienes libres de impuestos, especialmente de toda esa importante cantidad de turistas extranjeros que llegan en los cruceros a la ciudad de Puntarenas y al puerto de Caldera”. Lo recaudado se reinvertirá en los programas sociales del Instituto Mixto de Ayuda Social que se ejecutan en la provincia de Puntarenas.


            Los artículos 134 y 135 de Ley General de Aduanas, No. 7557 de 20 de octubre de 1995, regulan la figura denominada “Tiendas Libres”:


 


“Artículo 134.- Tiendas libres


Las mercancías importadas al amparo de esta modalidad no causarán el pago de tributos, en los términos y para los fines que fije la legislación especial. Las mercancías estarán en bodegas y locales habilitados por la autoridad aduanera competente, adecuados para la seguridad fiscal, con los requisitos exigidos conforme al reglamento.


Artículo 135.- Requisitos y obligaciones


Las empresas deben operar bajo sistemas informáticos y programas que determine la Dirección General de Aduanas. Necesariamente, deben llevar registros permanentes de sus existencias, del historial de ventas y de otras operaciones sin perjuicio de los requisitos y las obligaciones que les correspondan como auxiliares de la función pública aduanera. Estas empresas podrán actuar en el despacho de sus mercancías sin intervención de agente aduanero.”


            De acuerdo con el artículo 14 bis de la Ley de Creación del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), No. 4760 de 4 de mayo de 1971, según adición introducida por Ley No. 8563 de 30 de enero de 2007, se otorga a ese Instituto “la explotación exclusiva de puestos libres de derechos en los puertos, las fronteras y los aeropuertos internacionales”. Con anterioridad, esa misma atribución le había sido conferida al IMAS mediante el artículo 9° de la Ley de Presupuesto Ordinario para 1978, No. 6256 de 28 de abril de 1978.


 


            En su artículo 14, inciso h), la misma Ley 4760, dispone que:


 


h) La totalidad de los recursos provenientes de las utilidades obtenidas por el IMAS con motivo de la explotación exclusiva de puestos libres de derechos en los puertos, las fronteras y los aeropuertos internacionales, deberán ser utilizados por esta Institución, exclusivamente en el cumplimiento de los fines sociales que su Ley constitutiva le atribuye; quedará expresamente prohibido utilizar dichas utilidades para gastos administrativos o para cualquier otro fin ajeno a los estipulados en el artículo 4 de la presente Ley.


En el caso de los puestos libres de derechos en aeropuertos internacionales, una vez realizada la correspondiente declaratoria anual, el IMAS girará hasta un veinte por ciento (20%) de las utilidades referidas, al Consejo Técnico de Aviación Civil, como pago por el uso de las áreas correspondientes. 


El encargado de la administración de puertos, fronteras y aeropuertos internacionales, deberá garantizar condiciones de espacio y ubicación preferentes para las instalaciones de las tiendas libres de derechos, sin costo adicional para el IMAS.”


                                                                                                        


            A su vez, el artículo 30 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, No. 8114 de 4 de julio de 2001, señala:           


 


“Artículo 30.- Importaciones del IMAS. La importación de las mercaderías que el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) requiera para la explotación exclusiva de puestos libres de derechos en puertos, fronteras y aeropuertos internacionales, ya sea en forma directa o por medio de un tercero, no pagará ningún tipo de impuestos, tasas ni sobretasas.”


 


            Finalmente, el Decreto No. 36855 de 4 de julio de 2011, Reglamento Orgánico del Instituto Mixto de Ayuda Social, en su capítulo noveno, regla de la siguiente forma la autorización otorgada al IMAS para operar los puestos libres de derechos:


 


“Artículo 68.- La explotación exclusiva de los Puestos Libres de Derechos, también denominados Empresas Comerciales, que se otorga al IMAS por las Leyes 8563 del 30 de enero del 2007 y la 8114 del 04 de julio del 2001 estará regulada, organizada y administrada bajo un régimen de derecho público y mixto, según la naturaleza de la función que desempeñe cada empleado. 


Los trabajadores al servicio de la actividad netamente comercial, no se considerarán servidores públicos, de conformidad con lo que establecen los artículos 3, 111 párrafo 3) y 112 de la Ley General de la Administración Pública. 


El Consejo Directivo del IMAS podrá fijar incentivos complementarios al salario para los funcionarios destacados en las tiendas libres de Empresas Comerciales, dirigidos a estimular un mayor nivel de ventas, que permitan garantizar una mayor eficiencia en la prestación del servicio, todo de conformidad con las disposiciones legales pertinentes. 


El Consejo Directivo del IMAS dictará las políticas relacionadas con Empresas Comerciales.”


 


            Con fundamento en la anterior normativa, sería conforme al ordenamiento jurídico vigente la creación y funcionamiento de puestos libres de derechos en puertos nacionales, como el de Puntarenas o Caldera, explotados de forma exclusiva por el Instituto Mixto de Ayuda Social y cuyas utilidades sean reinvertidas en programas de carácter social, como aparentemente pretende el proyecto de ley en consulta.


 


            De hecho, para su establecimiento no sería necesaria la emisión de una ley, al ya existir una autorización legal genérica en tal sentido, estipulada en el artículo 14 bis de la Ley Orgánica del Instituto Mixto de Ayuda Social.


 


            No obstante ello, recomienda este órgano asesor ajustar el término de la propuesta de ley “zona de libre comercio” por el de “puestos libre de derechos” o “tiendas libres”, a fin de armonizar el lenguaje jurídico y evitar interpretaciones jurídicas erradas.


 


            En lo que sí parece existir una disconformidad es en que las normas actualmente vigentes parten del supuesto de que las tiendas libres bajo explotación del Instituto Mixto de Ayuda Social se ubican dentro de los complejos portuarios, de fronteras o aeroportuarios. Nótese que el artículo 14, inciso h), en su párrafo final señala que “el encargado de la administración de puertos, fronteras y aeropuertos internacionales, deberá garantizar condiciones de espacio y ubicación preferentes para las instalaciones de las tiendas libres de derechos, sin costo adicional para el IMAS”.


 


Sin embargo, la propuesta de ley parece, más bien, sacar tales puestos libres de derechos del complejo portuario, al señalar que los edificios en donde se instalarán serán adquiridos por el Instituto Mixto de Ayuda Social mediante el régimen de contratación administrativa.


 


Es nuestra opinión que tal punto debe ser aclarado, y de ser el caso, corregido, a fin de uniformar el régimen legal y que no se tergiverse la figura de los puestos libres de derechos.


Finalmente, y por las implicaciones que en el ámbito de sus competencias podría tener la iniciativa de ley, se sugiere consultar el criterio sobre ella al Instituto Mixto de Ayuda Social, al Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, al Ministerio de Hacienda, al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y a la Contraloría General de la República.


 


 


CONCLUSIÓN


 


Por lo antes expuesto, considera este órgano técnico consultivo que el texto del proyecto de ley “Creación de una zona de libre comercio en el cantón central de Puntarenas”, que se tramita bajo el expediente legislativo No. 18.153, no presenta problemas de constitucionalidad; aunque se hacen algunas recomendaciones para mejorarlo. Por lo demás, su aprobación o no es un asunto de política legislativa, cuya esfera de competencia corresponde a ese Poder de la República.


 


            De usted, atentamente,


 


 


 


Lic. Víctor Bulgarelli Céspedes


Procurador Agrario


 


VBC/hga