06 de julio de 2012

C-172-2012

 

Señor

Luis Guillermo Gutiérrez Mora

Secretario a.i

Concejo Municipal

Municipalidad de Siquirres

 

 

Estimado señor:

 

            Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° S.C. 467-11 del 3 de agosto de 2011, mediante el cual pone en conocimiento de esta Procuraduría el acuerdo N° 417 tomado en la sesión extraordinaria N° 046 del 27 de julio de 2011, en el que el Concejo Municipal de Siquirres acordó consultarnos sobre “a quién corresponde declarar caminos públicos.”

 

            En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, el Secretario Municipal acompaña su consulta del criterio emitido por el Licenciado Oscar Enrique Pessoa Arias, Asesor Legal de dicha municipalidad, en el cual se concluye que “La declaratoria de camino o vía pública de la Red Vial Cantonal, se puede dar tomando Acuerdo por parte del Concejo, sea por traspaso del bien a la Municipalidad a título gratuito (donado por particulares), u oneroso por pago expropiación de parte de la Municipalidad…También cuando se aprueba y se recibe oficialmente una urbanización, construida en el cantón, se toma acuerdo para recibir las calles y áreas públicas…”

 

 

I.         SOBRE LO CONSULTADO

 

            El  artículo 1 de la Ley General de Caminos Públicos, Ley  5060 del 22 de agosto de 1972, ofrece una clasificación de los caminos públicos de acuerdo a su función y el órgano encargado de su administración. El primer supuesto lo constituye la Red Vial Nacional, cuya administración corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes y está constituida por: 

 

“a) Carreteras primarias: Red de rutas troncales, para servir de corredores, caracterizados por volúmenes de tránsito relativamente altos y con una alta proporción de viajes internacionales, interprovinciales o de larga distancia.

 

b) Carreteras secundarias: Rutas que conecten cabeceras cantonales importantes -no servidas por carreteras primarias- así como otros centros de población, producción o turismo, que generen una cantidad considerable de viajes interregionales o intercantonales.

 

c) Carreteras terciarias: Rutas que sirven de colectoras del tránsito para las carreteras primarias y secundarias, y que constituyen las vías principales para los viajes dentro de una región, o entre distritos importantes.

 

El Ministerio de Obras Públicas y Transportes designará, dentro de la Red vial nacional, las carreteras de acceso restringido, en las cuales sólo se permitirá el acceso o la salida de vehículos en determinadas intersecciones con otros caminos públicos. También designará las autopistas, que serán carreteras de acceso restringido, de cuatro o más carriles, con o sin isla central divisoria.”

 

El segundo supuesto que contempla el artículo 1 de la ley de cita, es la Red Vial Cantonal, la cual se conforma por los caminos “no incluidos por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes dentro de la Red vial nacional”, y es administrada por las municipalidades. Está formada por:

 

“a) Caminos vecinales: Caminos públicos que suministren acceso directo a fincas y a otras actividades económicamente rurales; unen caseríos y poblados con la Red vial nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas proporciones de viajes locales de corta distancia.

 

b) Calles locales: Vías públicas incluidas dentro del cuadrante de un área urbana, no clasificadas como travesías urbanas de la Red vial nacional.

 

c) Caminos no clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios, quienes sufragarán los costos de mantenimiento y mejoramiento. (Así reformado por ley N° 6676 de 18 de setiembre de 1981, artículo 1º).”

 

            De lo anterior se deduce que la determinación de un camino público recae en un primer momento, en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pues sólo residualmente los que no incluya dentro de la red vial nacional, quedarían comprendidos dentro de la red vial municipal, sin perjuicio de lo que indicaremos en cuanto a la competencia de la municipalidad en las calles de su jurisdicción.

 

            Si bien en la norma indicada, no se hace referencia expresa a qué deberá entenderse como camino público, del artículo anterior puede extraerse una primera aproximación. Al respecto, esta Procuraduría en opinión jurídica OJ-110-2000 del 3 de octubre de 2000, ha dicho que en la Ley General de Caminos Públicos “…se dispuso cuales caminos deben ser considerados públicos, y presenta en el artículo 1º una clasificación de los mismos, atendiendo a su función y al correspondiente órgano competente para su administración. Tal y como se desprende de la clasificación referida, la peculiaridad general que caracteriza a los caminos públicos es que unen o conectan cabeceras cantonales y distritos importantes, así como distintos centros de población, o carreteras, en otras palabras son medios de comunicación desde el punto de vista social y económico, por los que - bajo dicho concepto -, igual transitan personas, vehículos, ganado etc. Es entonces, cuando se logre determinar que un camino es de carácter público que procede la aplicación de los artículos 32, 33 y 34 de la Ley General de Caminos.” (La negrita es del original).

 

            Sobre el particular, el artículo 4 de Ley de Construcciones, N° 833 del 2 de noviembre de 1949, nos acerca un poco más al concepto definiendo qué se entiende por vía pública, reconociendo que ésta puede ser por disposición de ley o de hecho, al indicar:

 

“Artículo 4º.- Definición. Vía pública es todo terreno de dominio público y de uso común, que por disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre tránsito de conformidad con las leyes y Reglamentos de planificación y que de hecho esté destinado ya, a ese uso público. Según su clase, las vías públicas se destinarán, además, a asegurar las condiciones de aereación e iluminación de los edificios que las limitan; a facilitar el acceso a los predios colindantes; a la instalación de cualquier canalización, artefacto, aparato o accesorio perteneciente a una obra pública o destinados a un servicio público.” (La negrita y el subrayado no forma parte del original)

 

            Como se aprecia de la lectura anterior, una vía pública sólo puede establecerse sobre terrenos de dominio público a partir de la existencia de una norma expresa o cuando de hecho está destinado al uso público. En otras palabras, en este último supuesto, no son vías que expresamente por ley se han destinado al uso público, sino que la costumbre y su finalidad hacen de ésta una vía pública transitable, a pesar de que no se encuentre oficialmente establecida como tal.

 

            Dicho artículo es preciso al indicar que para constituir una vía de esta naturaleza, incluso de hecho, es necesario que recaiga sobre terrenos de dominio público, es decir no se trata de bienes que son objeto de propiedad particular, por lo que además del uso público, un camino o vía que se encuentre entregado de hecho a dicho uso, deberá ser un bien demanial, y aun cuando no se encuentre establecido expresamente por ley o por el ente competente como camino, dentro de las hojas cartográficas, mapas, catastros, etc, se puede deducir con mediana facilidad que es propiedad del Estado. De tratarse de un bien particular, siempre deberá mediar la cesión voluntaria, compra, o el procedimiento expropiatorio en caso de oposición del propietario.

 

            Con respecto a la naturaleza demanial de las vías públicas, el artículo 2 de Ley General de Caminos Públicos establece:

 

“Artículo 2º.-

 

Son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados por carreteras y caminos públicos existentes o que se construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de las calles de su jurisdicción. (…) (La negrita no forma parte del original)

(Así reformado por ley No. 6312 de 12 de enero de 1979, artículo 1º)”

           

            Nótese que dicho artículo crea la posibilidad de crear a futuro caminos públicos y otorga a las municipalidades la propiedad de las calles de su jurisdicción, con lo cual la potestad genérica otorgada al Ministerio de Obras Públicas y Transportes que mencionamos anteriormente, se relativiza en el caso de las calles municipales, propiedad de la municipalidad respectiva.

 

            Siguiendo esa línea, los artículos 32 y 33 de Ley General de Caminos Públicos, establecen un procedimiento de reapertura de caminos o calles entregados por ley o de hecho al servicio público, indicando:

 

“Artículo 32.-

 

Nadie tendrá derecho a cerrar parcial o totalmente o a estrechar, cercando o edificando, caminos o calles entregados por ley o de hecho al servicio público o al de propietario o vecinos de una localidad, salvo que proceda en virtud de resolución judicial dictada en expediente tramitado con intervención de representantes del Estado o de la municipalidad respectiva o por derechos adquiridos conforme a leyes anteriores a la presente o las disposiciones de esta ley. La resolución judicial se comprobará con certificación de la misma, y la adquisición con el título respectivo; ambas deberán mostrarse y facilitarse a la autoridad que lo exija.

 

Quien contraviniere lo anterior será juzgado conforme a las leyes penales correspondientes si, según la naturaleza del hecho, se determina la existencia del delito indicado por el artículo 227 del Código Penal o la contravención prevista en el artículo 400 del mismo Código, todo ello sin perjuicio de la reapertura de la vía sin lugar a indemnización alguna por mejoras o construcciones.

 

Es obligación de los funcionarios de caminos denunciar ante quien corresponda la contravención referida a iniciar las diligencias administrativas que establece el artículo siguiente para la reapertura de la vía. (Así reformado por el artículo 1º de la ley N° 5113 de 21 de noviembre de 1972).”  (La negrita no forma parte del original)

 

“Artículo 33.-

 

Para la reapertura de la vía, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes o la Municipalidad en caso de calles de su jurisdicción, por sí o a instancia de los funcionarios de caminos o de cualquier persona procederá a levantar una información que hará constar, mediante declaración de tres testigos, mayores de edad, vecinos del lugar y de reconocida buena conducta que el camino estaba abierto al servicio público o de particulares y desde cuándo ha sido estrechada o cerrada e incluirá su informe técnico de la Oficina correspondiente. Oído el infractor y comprobado en la información que el camino fue cerrado o estrechado sin la debida autorización, o que estuvo al servicio público por más de un año, el Ministerio o la Municipalidad ordenará la reapertura en un plazo perentorio no mayor de tres días y en rebeldía del obligado, ejecutará por su cuenta la orden.

 

Contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Transportes o la municipalidad, cabrán los recursos administrativos previstos en el ordenamiento.  Esta información únicamente regirá para la reapertura de la vía, dada su trascendencia pública; pero, en lo judicial, no tendrá otro valor que el que le concedan los tribunales, de conformidad con sus facultades. (Así reformado el párrafo anterior por el artículo 207 de la Ley N° 8508 de 28 de abril de 2006, Código Procesal Contencioso-Administrativo).” (La negrita no forma parte del original)

 

            De la lectura de los anteriores artículos, se desprende que la municipalidad tiene la potestad de reabrir una calle de su jurisdicción que fue cerrada, por lo que debemos concluir con mucha más razón, que también tiene la posibilidad de declarar su apertura originaria si por ley o de hecho está destinada a dicho uso público.

 

            Sobre este tema este órgano asesor en dictamen Nº C- 007-92 de 15 de enero de 1992, aclaró que: "la determinación, tanto de si una calle o camino es público o privado, como de la eventual orden de reapertura, le corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes o bien a la Municipalidad del lugar, según la delimitación de competencias que realizan los artículos 1º, 2º, 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos."

 

            Por otro lado, sobre la competencia municipal en materia de apertura de calles públicas, los numerales 53 y 66 de la Ley de Planificación Urbana, establecen:

 

“Artículo 53.- En programa de renovación urbana, la facultad remodeladora permite a la municipalidad abrir y cerrar calles, así como rectificar su trazado. (…)

 

(…)

 

Artículo 66.- Para efectos de expropiación serán considerados de utilidad pública los bienes inmuebles que sean requeridos por la aplicación de los planes reguladores y cualquier disposición de esta ley, especialmente las relacionadas con la apertura o ampliación de vías públicas (…)

(Así reformado por el artículo 1º de la ley No. 4971 de 28 de abril de

1972. Su párrafo segundo fue derogado por el artículo 64 inc. h) de la

Ley de Expropiaciones Nº 7495 de 3 de mayo de 1995).”

(La negrita no forma parte del original)

 

            Los artículos anteriores responden al reconocimiento de la mutabilidad y dinamismo que acompañan el desarrollo urbanístico, sobre todo en zonas urbanas, pues siempre existirán necesidades viales que no fueron previstas en el plan regulador, por lo que sin alterar la zonificación ahí dispuesta, bien podría la municipalidad utilizar los mecanismos legales respectivos para afectar al dominio público, terrenos privados necesarios para ampliar o construir nuevas vías públicas.

 

            En el caso específico de urbanizaciones y fraccionamientos, la vía que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para la apertura de calles públicas es la elaboración y desarrollo armónico de proyectos constructivos, ajustándose a lo dispuesto en el plan regulador existente. Las calles que de dichos proyectos deriven se ceden al uso público y pasan a formar parte del demanio municipal (artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana).

Sobre este tema, es también de importancia recalcar la especial competencia de la Dirección de Urbanismo del Instituto Costarricense de Urbanismo, sobre lo cual esta Procuraduría ha señalado:

 

“IV.-

ATRIBUCION DE LA DIRECCION DE URBANISMO PARA AUTORIZAR LA APERTURA DE CALLES EN URBANIZACIONES

 

En materia de control de fraccionamientos y urbanizaciones la Dirección de Urbanismo ostenta una competencia nacional (artículos 7 inciso 4, 10 inciso 2), y 77, Ley 4240; 1 y 2 del Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamiento y Urbanizaciones y nuestro dictamen C-073-87).-

Con el deber de control, la Ley de Planificación Urbana, artículos 7, inciso 4), 10, inciso 2), le asigna a dicha Dirección el de:

"Examinar y visar, en forma ineludible, los planos correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento para efectos de urbanización, previamente a su aprobación municipal".

De ello, en el ámbito de esa Ley, infirió la Procuraduría mediante dictamen C-235-86, que:

a) la "...apertura de una calle pública de modo necesario se identifica con los conceptos definidos de urbanización y fraccionamiento para efectos de urbanización", y

b) "...en las hipótesis de "urbanización" y de "fraccionamiento para efectos de urbanización", los planos correspondientes deben tener el visado de la Dirección de Urbanismo y posteriormente la aprobación municipal, de suerte que, quien autoriza la apertura tanto de calles como de servicios lo es el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, a través de la indicada Dirección, previamente al visado del plano respectivo por la Corporación Municipal, el cual se negaría si no cuenta con el permiso del INVU a tenor de lo dispuesto en el artículo 36 inciso b) de la Ley indicada".-

Nótese que la Ley de Planificación Urbana artículo 58, incisos 1 y 2, veda a las Municipalidades autorizar obras si el predio de la edificación se origina de un fraccionamiento hecho sin el visado de ley o se pretendiere utilizar fundos sin observar los requerimientos de una urbanización.”  (Dictámenes C-116-94 del 14 de julio de 1994 y  C-243-2008 del 15 de julio del 2008)

 

             De lo anterior, se deduce que dentro de la jurisdicción municipal, la municipalidad respectiva podría realizar la declaratoria de una calle pública bajo los supuestos indicados, que pasamos a resumir:  a) que el terreno sea de dominio público; b) que la calle de su jurisdicción esté entregada por ley o de hecho al servicio público; c) que haya cesión, compra o expropiación de un terreno particular; d) o al recibir proyectos de urbanizaciones y fraccionamientos, sin perjuicio de las competencias atribuidas a otros órganos en esta materia.

 

            Ahora bien, en cuanto a la competencia interna municipal, debemos señalar que la declaratoria de una calle pública debe ser realizada por el Concejo Municipal, por así disponerlo el artículo 13 incuso p) del Código Municipal, que le otorga a dicho órgano la potestad de dictar medidas de ordenamiento urbano.

 

 

II.        CONCLUSIÓN

 

            A partir de lo dispuesto en los numerales 1 y 2 de la Ley General de Caminos Públicos, la determinación de un camino público recae en un primer momento, en el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pues sólo residualmente los que no incluya dentro de la red vial nacional, quedarían comprendidos dentro de la red vial municipal.

           

            La excepción de lo anterior, lo constituyen las calles municipales que son propiedad de la municipalidad, por lo que la competencia para su declaratoria corresponde al Concejo Municipal en ejercicio de la atribución conferida en el artículo 13 inciso p) del Código Municipal en materia de ordenamiento urbano. Esto, sin perjuicio de las competencias atribuidas a otros órganos nacionales en la materia respectiva.

 

Atentamente,

 

 

 

 

Silvia Patiño Cruz                            

Procuradora Adjunta

SPC/jqc/gcga