19 de julio del 2012

C-176-2012

Señora

Damaris Espinoza Guzmán

Auditora Interna

Municipalidad de Pérez Zeledón

Estimada señora:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, nos referimos su oficio OFI-0098-12 AIM, de fecha 30 de marzo de 2012 –con recibo de esa misma fecha-, por el que nos consulta, de forma muy genérica, una serie de inquietudes concernientes a eventuales antinomias normativas que podrían estarse presentando entre distintas normas de convenios colectivos de trabajo suscritos a nivel municipal, el Código Municipal y Reglamentos Autónomos de Organización y de Servicio.

            Al respecto consulta lo siguiente:

“1. ¿Mantiene su vigencia una convención colectiva al desaparecer la ley sobre la cuál se negoció?

2. De ser así ¿tiene prioridad la convención colectiva sobre normas más    recientes que regulan la misma materia y que sí se fundamentan en la nueva legislación?

3. ¿Podría ser que estén derogados tácitamente sólo los artículos que ya están regulados por la nueva legislación y ampliados en un reglamento que promueve la protección a los derechos del trabajador?”

            Con base en la reforma introducida al artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, mediante el artículo 45, inciso c) de la Ley No. 8292 de 31 de julio del 2002, publicada en la Gaceta # 169 de 4 de setiembre del 2002, se faculta a los Auditores Internos a consultar directamente en lo que atañe a la materia de su competencia.

            I.- Consideraciones previas sobre el objeto y alcalde de nuestro pronunciamiento.

            Cabe indicar desde ya, que la presente consulta nos adentra en un tema sumamente complejo y vasto, como lo es la antinomia normativa y los diversos criterios hermenéuticos aplicables a fin de solucionar el conflicto de normas; tópico que no pretendemos agotar, ni mucho menos hacer un análisis exhaustivo del mismo, que de por sí desbordaría sobradamente los alcances del presente dictamen. Por ello, nos referiremos  sólo en punto a aquellos aspectos que consideramos relevantes y necesarios de comentar, según el contenido de la consulta.

Así que considerando que la consulta fue planteada en términos generales y abstractos, y tomando en cuenta el innegable interés de su promotor en obtener criterios jurídicos que le permitan esclarecer las dudas que formula, en un afán de colaboración institucional y actuando siempre dentro de nuestras competencias legales como asesores técnico-jurídicos de las Administraciones Públicas, nos permitimos ejercer nuestra función consultiva a fin de orientar, precisar y uniformar los criterios tradicionales de interpretación, integración y delimitación del ordenamiento jurídico, en cuanto a su recto sentido y alcance, especialmente frente a eventuales conflictos por incompatibilidad normativa y analizar aquellas situaciones en las cuales las reglas tradicionales para resolver estas contradicciones normativas pudieran resultar insuficientes; y con ello facilitar la toma de decisiones de los entes y órganos públicos que componen la Administración activa; a la cual le corresponderá, bajo su entera responsabilidad, aplicar lo aquí interpretado a cada caso en concreto con el objeto de encontrarle una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.

II.- Conflictos de normas y su solución.

Con total independencia de que el sistema jurídico sea coherente o que se utilice como si lo fuera, es unánimemente admitido que el Derecho no puede estar compuesto de normas jurídicas incompatibles, de manera que si son detectadas en los procesos de aplicación jurídica dos normas que atribuyen al mismo supuesto de hecho dos soluciones normativas incompatibles, una de las dos, y a veces ambas, deben ser eliminadas para restaurar la coherencia del sistema.

Interesa especialmente a la presente consulta el proceso de solución de aquellas contradicciones bajo criterios hermenéuticos y de ordenación (reglas) que le permitan al operador jurídico motivar racional y adecuadamente la decisión al optar, con exclusión, por una de ellas. Recuérdese que las antinomias se producen entre normas jurídicas; es decir, entre significados atribuidos a las disposiciones normativas como consecuencia de su interpretación, y por tanto, su identificación y su solución dependen de la interpretación y su debida justificación.

Y para optar por una decisión, el operador jurídico cuenta con una serie de criterios: unos tradicionales (jerarquía, cronología y especialidad), a los que deben añadirse otros como el de “prevalencia normativa”; otros alternativos que se sugieren cuando los criterios tradicionales no sirven para solucionar el conflicto, como podrían ser el elegir la que mejor se corresponda con los principios que rigen el sector jurídico de que se trate; la que mejor tutele los intereses en juego en el proceso en el que surge la antinomia o la que resulte más favorable para la libertad.

Ahora bien, debemos partir entonces de que la consulta alude eventuales antinomias normativas que rigen a lo interno de las corporaciones municipales, el régimen laboral o de empleo.

Según refiere la doctrina laboralista, “De las características propias del sistema normativo laboral se desprende que no todos los problemas de aplicación de las normas se plantean como colisiones normativas que, regulando de distinta forma una misma materia, se resuelven aplicando la jerarquía en las normas en conflicto. En el ordenamiento jurídico laboral lo característico no es la colisión normativa que se resuelve aplicando la norma vigente con derogación o inaplicación de cualquier otra. La colisión peculiar del derecho del trabajo es la que se da entre dos normas igualmente válidas y vigentes que regulan de forma diferente una misma realidad, un mismo centro de imputación normativo, un sector o una empresa. Este panorama es consecuencia no sólo de la diversidad de normas, sino de la pluralidad de sujetos con capacidad normativa (las normas estatales, legales o reglamentarias, y los convenios colectivos). La pluralidad normativa, además despliega su vigencia sectorialmente, en cada conjunto (sector o empresa) de la actividad productiva”. (Manuel Carlos Palomeque y Manuel Álvarez De La Rosa. Derecho del Trabajo Décimo séptima Edición, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces S.A., Madrid, 2009. Pág. 296 y 297).

Por lo tanto, la prelación en el derecho laboral común, salvo excepciones, hace prevalecer la norma más favorable al trabajador cualquiera sea su rango (Mario Pasco Cosmopolis, En torno a los principios del derecho del trabajo: homenaje al Dr. Américo Plá Rodríguez México: Porrúa, 2005).

Punto controversial encierra entonces la aplicación del principio denominado “de la norma más favorable”, como manifestación del denominado “principio protector”, pues en el Derecho Laboral común, con aquel principio se intentan subvertir todos los criterios hermenéuticos tradicionales para solucionar el conflicto de normas jurídicas: (a) la norma de rango superior prevalece siempre sobre la inferior; (b) la norma más reciente, sobre la más antigua; y (c) la norma especial sobre la general; pues en buena parte de los supuestos de colisión o conflictos entre normas laborales, lo que conlleva es la búsqueda de la norma más beneficiosa para ser prioritariamente aplicada; importando así el mayor o menor contenido de favorabilidad para los trabajadores de la norma jurídica (jerarquía dinámica) y no su estricta posición jerárquica (jerarquía estática), por ejemplo. Por ello, lo normal es que precisamente la disposición de rango inferior (convenio colectivo) se aplique prioritariamente incluso sobre normas legales y reglamentarias. (Alfredo Montoya Melgar. Derecho del Trabajo, Décimo quinta edición, Editorial Tecnos S.A., Madrid, 1994. Pág. 218 y 219).

No obstante, aún con prescindencia del principio general de “jerarquía normativa”, lo cierto es que al articularse el ordenamiento jurídico laboral sobre las reglas de la norma mínima y de la norma más favorable, ello conlleva diversas técnicas de articulación normativa que lejos del régimen más favorable, implican distintos grados de imperatividad de las normas que regulan ciertas y determinadas condiciones de trabajo; lo cual determinará en última instancia la aplicación prevalente de una norma por sobre otra.

Así que con independencia de su posición jerárquica, se puede afirmar que las normas tienen distinta imperatividad y así la doctrina distingue tres tipos de normas o grados de rigor normativo, a saber: las normas imperativas o categóricas o de imperatividad absoluta o de derecho necesario absoluto; las normas de imperatividad relativa o limitadamente categóricas o de derecho necesario relativo; y las normas dispositivas o discrecionales o supletorias.

Al respecto, los autores españoles Manuel Carlos Palomeque López y Manuel Álvarez De La Rosa, señalan en su obra Derecho del Trabajo, lo siguiente:

(…) Dentro de esas prescripciones legales, aparecen normas imperativas que exhiben una voluntad del legislador de no admitir otra regulación de una materia determinada que la contenida en la ley aplicable. Este tipo de normas suelen llamarse de derecho necesario absoluto y son aquellas que no admiten el juego de la autonomía de la voluntad (ni individual ni colectiva). Este tipo de normas suponen una indisponibilidad que impide a los sujetos desvincularse de la norma. Se concreta en lo que se denomina orden público laboral, que hace referencia a principio general de ordenación del trabajo por cuenta ajena y a elementos esenciales para conocer qué Derecho del Trabajo regula la realidad social. Sin ánimo de ser exhaustivo, esta características de derecho necesario absoluto (ius cogens en la terminología clásica) la tienen las normas procesales; las de elección de los órganos de representación del personal; las que delimitan el ámbito de aplicación de las normas laborales; las que configuran los derechos y deberes básicos; (…) las reglas sobre el trabajo de menores y las de la mayoría de edad para trabajar; las que versan sobre la estructura esencial de los contratos temporales y formativos; las que versan sobre la no discriminación ni para el empleo ni una vez empleados (…); la que establece la nulidad de pactos sobre cargas fiscales y de Seguridad Social, etc. En suma, pertenecen a esta categoría, además de las normas que caracterizan al propio Derecho del Trabajo, aquellas otras situadas en el orden constitucional y referidas a la dignidad de la persona y a sus derechos fundamentales y libertades básicas.

Determinar las normas laborales imperativas y las de orden público (o en una terminología de síntesis, del orden público laboral) es relativamente sencillo porque aparecen dotadas de la imperatividad de la Constitución o regulando materias fuera de la capacidad contractual de las partes o determinadas por ser normas prohibitivas, sancionando su incumplimiento con la nulidad.

(…) Finalmente, hay normas legales que, en el ordenamiento laboral, no tienen carácter de mínimos, sino que regulan dispositivamente (ius dispositivum) una materia, un determinado aspecto de las condiciones de trabajo. Esto es, el legislador expresa un criterio regulador a falta de pactos, pero no limita el alcance de estos (…)” (págs. 297 y 298).

Las normas de imperatividad relativa, por su parte, sólo consagran un principio o criterio mínimo, y por ello, toleran avances a favor del trabajador que permitan la realización más plena del objetivo perseguido por la propia norma. También denominadas “normas mínimas”, en cuya aplicación de la norma ha de respetarse tanto el mínimo prescrito como la mejora introducida por otra norma. La técnica de aplicación de la norma es aquí sencilla: si se respeta o mejora la norma mínima ( la Ley) se aplica la fuente de las obligaciones de inferior rango (el convenio colectivo por ejemplo), caso contrario, si se empeora o no se respeta, la sanción es la nulidad del convenio colectivo o la ineficacia de la correspondiente cláusula contractual. (Manuel Carlos Palomeque y Manuel Álvarez De La Rosa. Derecho del Trabajo. Pág. 386. Madrid. España).

Ahora bien, en cuanto a la regla “de la norma más favorable”, esta  sólo puede actuar frente a normas de imperatividad relativa y frente a normas dispositivas, y para que esta regla pueda ser utilizada “directamente” como técnica de articulación normativa para determinar cómo se aplicarán las normas laborales, debe indagarse cuáles normas pueden entrar en conflicto y cuál es el sistema o criterio hermenéutico para solucionar el conflicto planteado, para elegir así la norma o el precepto de una norma, aplicable entre dos o más en concurrencia.

El supuesto típico de vigencia de la regla más favorable es el del conflicto, en el que dos normas vigentes, del mismo rango y mutuamente incompatibles resultan aplicables a una sola situación, y es necesario definir cuál de ellas la regirá de forma preferente; la regla actúa precisamente, para dirimir en pro de la más beneficiosa al trabajador.

Pero según refiere la doctrina (Manuel Carlos Palomeque y Manuel Álvarez De La Rosa, op. cit. pág. 300) las dos o más normas vigentes y en conflicto no pueden ser una norma estatal y un convenio colectivo, pues según se afirma unánimemente en doctrina, los convenios deben respetar y están subordinados a la Constitución, las leyes y a los reglamentos. Los convenios sólo pueden interaccionar para suplementar lo legislado (desarrollo del derecho necesario relativo) para complementarlo (margen de colaboración internormativa) o para suplir la falta o el carácter dispositivo de la regulación -principio de intangibilidad de la regla imperativa, jerárquicamente superior-. En todo caso –se afirma- que cuando la ley declare inmodificable sus preceptos, sencillamente no cabe posibilidad de solucionar el conflicto con la norma más favorable.

Es por ello que en nuestro medio se ha afirmado, por ejemplo, que las disposiciones normativas de las convenciones colectivas de trabajo, deben ajustarse a las normas legales laborales existentes, las que pueden superar cuando se trata de conceder beneficios a los trabajadores, siempre y cuando no se afecten o deroguen disposiciones de carácter imperativo y en el tanto no entren en contradicción con normas de rango constitucional; con lo que se quiere decir que las convenciones colectivas de trabajo, quedan sujetas y limitadas por normas de orden público (Entre otras muchas, la resolución Nº 2007-018485 de las 18:02 hrs. del 19 de diciembre de 2007, Sala Constitucional) y su fuerza de ley le está conferida en el tanto se haya acordado de forma válida con arreglo al ordenamiento jurídico (entre otras, las resoluciones Nºs 2010-000783 de las 15:21 hrs. del 3 de junio de 2010, 2011-000566 de las 09:35 hrs. del 20 de julio de 2011, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

Ahora bien, cuando el conflicto normativo involucra distintas cláusulas normativas, de configuración u obligacionales de convenios colectivos de trabajo que regulan las relaciones y condiciones de trabajo entre la Administración Pública y quienes le sirven en calidad de funcionario o empleado público, debe partirse de una premisa fundamental, cual es: que mientras la convención colectiva se mantenga vigente, el empleador debe cumplir con dichas cláusulas convencionales, pues aunque se discrepe acerca de su legalidad, ello no autoriza, de ningún modo, a desaplicarlas mientras se mantengan vigentes –intangibilidad o inderogabilidad de los convenios colectivos de trabajo-.

Recuérdese que las normas de una convención colectiva, mientras ésta no haya sido denunciada y esté en situación de prórroga (arts. 58 inciso e) y 64 del Código de Trabajo), tienen fuerza de ley y son, por ende, de acatamiento obligatorio para las partes que las suscriban (arts. 62 constitucional, 54 y 55 del Código de Trabajo , 14 y 15 del Decreto Ejecutivo Nº 29576-MTSS de 31 de mayo de 2001, denominado Reglamento para la negociación de convenciones colectivas en el Sector Público ), pudiendo exigirse judicialmente su cumplimiento; o, en su caso, el pago de las indemnizaciones de daños y perjuicios por su incumplimiento, tanto a favor de los trabajadores afectados como de las organizaciones sindicales perjudicadas, según se trate (art. 15 del citado decreto ejecutivo Nº 29576-MTSS ) .

Este ha sido un criterio reiterado por la Procuraduría General, en el entendido de que las convenciones colectivas deben ser aplicadas hasta tanto no sean anuladas –por el Tribunal Constitucional o la jurisdicción ordinaria-, reformadas o denunciadas por las partes, conforme a los procedimientos previstos por el ordenamiento jurídico, a efecto de anular o de corregir el vicio de inconstitucionalidad o de legalidad que adolezcan; toda vez que, por su naturaleza y fuerza vinculante, no puede desconocerse su obligada eficacia (dictámenes C-260-2002 del 4 de octubre del 2002, C-262-2005 de 20 de julio de 2005, C-407-2005 del 28 de noviembre del 2005, C-332-2006 de 23 de agosto de 2006, C-172-2007 de 31 de mayo de 2007, C-131-2008 de 23 de abril de 2008, C-211-2010 de 15 de octubre de 2010 y C-170-2011 de 15 de julio de 2011). Criterio que también ha sido compartido por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia (resolución Nº 2008-000781 de las 09:30 hrs. del 12 de setiembre de 2008).

Pero pueden surgir otras situaciones de colisión y conflicto entre normas que involucren convenios colectivos y otras normas estatales, como pueden ser los Reglamento autónomos de organización y de servicio, en los que las reglas aludidas de articulación normativa propia de lo laboral no sirvan para dirimir la antinomia.

Y es casualmente en aquel contexto en que creemos que tanto el principio de favorabilidad, como el de grado de imperatividad en la interpretación de normas –propios del Derecho Laboral común-, de ningún modo obligan a la Administración Pública o a cualquier operador jurídico a aceptar únicamente la interpretación más favorable a los intereses del trabajador, pues si la aplicación de otras reglas de hermenéutica jurídica los llevan a otras interpretaciones o soluciones lógicas, razonables y por demás admisibles a la luz del ordenamiento jurídico administrativo –no arbitrarias, caprichosas o subjetivas-, de la antinomia o conflicto normativo, a fin de evitar una ruptura flagrante, ostensible y grave de la regularidad legal y/o constitucional, aquella otra solución sería igualmente válida.

Recuérdese el principio de autointegración normativa del Derecho Administrativo (art. 9 de la Ley General de la Administración Pública –LGAP-); según el cual, por la autonomía, independencia y autointegración del Derecho Administrativo respecto de otras ramas del derecho, el derecho privado solo puede ser aplicado “in extremis” o como “última ratio” para resolver los diversos problemas de hermenéutica y aplicación, ante la ausencia total de normas escritas o no escritas en el ordenamiento jurídico administrativo, dada la peculiaridad de las instituciones del derecho administrativo  (dictamen C-0007-2011 de 14 de enero de 2011).

La jurisprudencia laboral ha admitido plenamente la diferenciación aludida, al señalar que “(…) en materia de empleo público, priman principios de interpretación que pueden ser distintos e incluso contrapuestos a los laborales comunes (véase el Voto de la Sala Constitucional, No. 1696, de las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992).  En razón de lo anterior, los principios de primacía de la realidad, protector y de irrenunciabilidad, pueden verse desplazados en el Sector Público ante las exigencias del principio de legalidad (artículos 11 constitucional; 11 y 13 de la Ley General de la Administración Pública).   No se trata, entonces, de determinar cuál es el sentido más favorable para el trabajador -según lo establece el artículo 17 del Código de Trabajo- (…)”, (lo subrayado es nuestro) (Resolución N°263 de las 10:20 horas del 3 de marzo del 2000, y en igual sentido las Nºs 261 de las 10:10 horas del 3 de marzo del 2000 y 2001-00117 de las 15:05 hrs. del 14 de febrero de 2001, entre otras, de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

La posición aludida se ilustra plenamente en nuestro dictamen C-168-2012, de 02 de julio de 2012, en el que ante un evidente conflicto normativo entre una norma reglamentaria y una cláusula normativa convencional, en materia del tope de cesantía, por su conformidad con el derecho de la Constitución, se dispuso hacer prevalecer -aplicación prevalente- de la convención colectiva por sobre lo establecido en el Reglamento autónomo de servicio; esto porque la norma reglamentaria, aun cuando fuera “más favorable”, pues otorgaba una cesantía sin tope alguno, resultaba ostensible e inequívocamente contraria a la norma objetiva derivada de la jurisprudencia constitucional, según la cual, en el sector público el tope de cesantía no puede superar los 20 años.

Y si bien nuestro ordenamiento jurídico no precisa la jerarquía normativa de los convenios colectivos, por su fuerza vinculante y su especialidad en la regulación de las condiciones de trabajo, hemos optado también por darle prevalencia o preferencia aplicativa a las normas convencionales, como fuente objetiva de derecho con carácter de ley profesional, por sobre las reglamentarias, pues sus normas se ubican por encima de cualquier otra de carácter estatal; esto al constituir la fuente primigenia de los derechos y de los deberes laborales, con poder normativo siempre subordinado a la Ley (dictamen C-146-2005 de 22 de abril de 2005).

Esto es así, porque el ordenamiento jurídico administrativo del empleo público tiene coherencia interna, una estructura predeterminada, y por ello, al examinar un eventual conflicto normativo, debe hacerse con criterios sistemáticos que mejor se correspondan con los principios e intereses que rigen el sector jurídico en el que surge la antinomia, procurando la determinación de la norma de aplicación preferente o prevalente, pero con estricta sujeción al Principio de Regularidad Jurídica, referido en general a la conformidad de aquélla con el ordenamiento jurídico .

Será entonces, con base en los diversos criterios hermenéuticos expuestos que esa corporación municipal determine específicamente cuál es la norma o cuáles son el cúmulo de normas jurídicas aplicables al caso en concreto y que entran en eventual conflicto, a fin de determinar casuísticamente el criterio hermenéutico específico aplicable a fin de solucionar la antinomia normativa.

Conclusión:

En el entendido de que a cada tipo de conflicto normativo corresponde una forma de solución específica, le corresponderá entonces, según lo expuesto y bajo su entera responsabilidad, a las autoridades competentes de esa municipalidad, determinar en cada caso el criterio aplicable para resolver el conflicto normativo, con el objeto de encontrarle una solución justa y acorde con el ordenamiento jurídico.

            Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

LGBH/gvv