20 de julio, 2012

OJ-044-2012

 

Señor

Luis Fishmann Zonzinski

Jefe de Fracción Parlamentaria

Partido Unidad Social Cristiana

Asamblea Legislativa

 

Estimado señor Diputado:

 

            Me refiero a su atento oficio N. DLF-0110-2012 de 14 de junio del presente año, mediante el cual consulta cuál es el grado de responsabilidad que la Ley N. 8488 y el Decreto N. 36440-MP otorgan a la Comisión Nacional de Emergencia, a su Junta Directiva y a su Director respecto de la ejecución, fiscalización y supervisión de todas las obras y acciones realizadas bajo el Decreto de Emergencia N. 36440-MP.

 

            De acuerdo con esa solicitud, la pretensión es que la Procuraduría General se pronuncie sobre la competencia que la Ley Nacional de Emergencias y Prevención del Riesgo, N. 8488 de 22 de noviembre de 2005, ha atribuido no solo a la Comisión Nacional de Emergencia sino también a sus órganos externos, Junta Directiva y Director Ejecutivo.

 

 

I-. LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA NO SE PRONUNCIA SOBRE ACUERDOS CONCRETOS

De previo a referirnos al fondo de lo consultado, procede aclarar algunos aspectos propios de la labor consultiva que, por imperio de la ley, ejerce la Procuraduría General de la República en relación con los órganos de la Administración Pública.

La “función consultiva” de la Procuraduría General se materializa en la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas para las diferentes autoridades administrativas que componen la Administración Pública activa y que, por disposición de ley, se encuentran legitimadas para solicitar el criterio de este Órgano Consultivo. El fin último que se persigue con la emisión de dictámenes y opiniones jurídicas es el de ayudar a esclarecer a la autoridad administrativa, mediante el criterio técnico jurídico, sobre los principios y modalidades de sus competencias en relación con las diversas actuaciones administrativas, así como sobre el alcance de las diversas normas que integran el ordenamiento jurídico. Todo a efecto de que la Administración adopte la conducta que el ordenamiento prescriba. En ese sentido, la función de orientación y la función consultiva tienen de común que ambas preceden la decisión administrativa.

            Es por ello que reiteradamente ha indicado la Procuraduría que la función consultiva se ejerce por vía general, sin que su ejercicio pueda referirse a un caso concreto. Entendiendo por tal término no solo una situación determinada sino también el análisis de actos concretos adoptados por la Administración. En este último supuesto, acto concreto anterior, la emisión de un pronunciamiento no solo no precede la emisión de una decisión, puesto que ya se emitió el acto administrativo, sino que la consulta tampoco reúne el requisito de generalidad y normatividad propios de nuestra función consultiva.

 

            Este aspecto cobra particular importancia en el presente caso por cuanto se solicita establecer la responsabilidad de la Comisión de Emergencia y sus órganos externos con motivo de la aprobación del Plan General para la Emergencia declarada en el Decreto N. 36440, los acuerdos de Junta Directiva por los cuales nombra unidades ejecutoras de ese Plan y, en particular, acuerdos relativos al Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI): aprobación del plan de inversión y nombramiento como unidad ejecutora. Resulta claro, sin embargo, que no corresponde a la Procuraduría, en ejercicio de su función consultiva, referirse a la legalidad o ilegalidad de los referidos acuerdos. Es por ello que la Procuraduría se limita a señalar la competencia de los órganos citados, particularmente en orden a la ejecución, fiscalización y supervisión de las obras y acciones comprendidas en un Plan General de Emergencia.

 

            Al respecto, debe tomarse en cuenta que la atención de una emergencia se realiza de conformidad con una planificación y programación que se expresa en vía general en el Plan General de Emergencia y en concreto, en los planes de inversión de las unidades ejecutoras. El tipo de acciones que deben realizarse como respuesta a la emergencia determina la competencia para actuar, que puede no corresponder a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias  sino a otros organismos de la Administración Pública. No obstante, la Comisión conserva funciones de supervisión y control respecto de la ejecución del Plan General y de los planes de inversión.

II-.  LA EMERGENCIA SE ATIENDE POR UNIDADES EJECUTORAS CONFORME UN PLAN GENERAL

La Comisión Nacional de Emergencia cumple funciones ordinarias, denominadas por la ley “de prevención”, y competencias extraordinarias de atención de las emergencias. Estas últimas solo ejercitables en relación con una determinada emergencia; por ende, a partir de que el Poder Ejecutivo ha emitido el correspondiente Decreto de Emergencia, declarando la emergencia.

            Ese decreto de emergencia fija el alcance territorial del estado de emergencia declarado pero además las razones por las cuales se considera que es necesario declarar la emergencia, según lo dispone el artículo 29 de la Ley. Este aspecto es importante en cuanto va a determinar el nexo causal entre el hecho, acto o situación determinante de la emergencia y los daños que se le imputan. En consecuencia, dichas razones van a fundamentar la respuesta institucional, en término de proyectos y acciones, a la emergencia a partir de la declaratoria.

Una vez que se ha decretado el estado de emergencia, se debe elaborar el Plan General de la Emergencia, artículo 38, instrumento cuyo objeto es  “planificar y canalizar en forma racional, eficiente y sistemática” las acciones requeridas para atender la emergencia, su control y sobre todo, para determinar la asignación de los recursos que se requieren. Para la elaboración del Plan, las instituciones que tengan competencia en razón de la emergencia, deben entregar un reporte oficial de los daños sufridos por el área de su competencia, con una estimación de los costos y las necesidades que deben cubrirse. Estos reportes sirven de insumos para preparar el Plan General de la Emergencia.  Este es el producto de una evaluación de los daños y de la coordinación con los distintos organismos que pueden actuar en orden a esos daños producidos. Dispone el artículo 38 de la Ley:

“Artículo 38.—Elaboración del plan general de la emergencia. Cuando el Poder Ejecutivo haya emitido el decreto que declara el estado de emergencia, de inmediato la Comisión, por medio de su Dirección Ejecutiva y en consulta con su Presidencia, convocará a las Instituciones que tengan competencia y cualquier otra que considere necesaria por estar dentro del área de afectación de la emergencia, para la elaboración del Plan General de la Emergencia, instrumento que permitirá planificar y canalizar en forma racional, eficiente y sistemática, las acciones que deban realizarse, la supervisión necesaria y la asignación de los recursos que se requieren.

Con este propósito dentro de un plazo máximo de dos meses, las instituciones convocadas deberán entregar un reporte oficial de los daños que sufrió el área de su competencia, con una estimación de los costos y las necesidades que deban cubrirse. Debe existir, en forma inequívoca, una relación de causa- efecto en este reporte de daños.

Con los reportes presentados y la demás documentación que la Comisión acredite, se laborará el Plan General de la Emergencia”.

           El Plan parte, entonces, de una apreciación oficial de los daños sufridos en el ámbito de la competencia de determinados organismos, la estimación de los costos requeridos para solucionar las necesidades que han surgido; todo bajo un esquema de relación de causa-efecto. Elemento de causalidad que reafirma el numeral 39 de la Ley:

“Artículo 39.—Definición y contenido del plan general de la emergencia. El Plan General de la Emergencia es el instrumento de planificación que establece el efecto de causalidad entre el evento ocurrido, las acciones y la inversión que se realiza para enfrentar la emergencia. Consta de una descripción del evento causal, la evaluación de los daños y la estimación de las pérdidas generadas, desglosados por cantón y sector; igualmente, incluye la delimitación de las acciones que debe realizar cada institución, incluso las propias de la Comisión; así como un detalle del monto de la inversión que se requiere hacer en cada una de las fases de la atención de la emergencia, desde la fase de respuesta, hasta la reconstrucción de la zona afectada.

Igualmente deben indicarse las medidas de acción inmediata, las necesidades de recursos humanos y materiales para enfrentar el evento, las medidas de acción mediata, como las referentes a la rehabilitación y reconstrucción de las zonas afectadas, la erradicación y la prevención de las situaciones de riesgo que provocaron la situación de emergencia.

Todas las instituciones están obligadas por esta Ley a contribuir en lo necesario, con información y apoyo técnico para la elaboración del Plan General de la Emergencia. La redacción de este Plan como las responsabilidades referidas a la ejecución posterior, tendrán prioridad por encima de las labores ordinarias de cada institución particular, en tanto esté vigente el estado de emergencia.

Para ejecutar las acciones, las obras y los contratos, la Comisión nombrará como Unidades Ejecutoras a las instituciones públicas con competencia en el área donde se desarrollen las acciones, siempre que éstas cuenten con una estructura suficiente para atender los compromisos; tanto la Comisión como las unidades ejecutoras quedaran obligadas a la elaboración de los planes de inversión, donde se detallen, en forma pormenorizada, las acciones, las obras y los recursos financieros que emplearán para atender lo que les sea asignado y que deberán ser aprobados por la Junta Directiva de la Comisión”

            El Plan General de atención de una emergencia es, así, el documento en el que debe constar el nexo de causalidad entre un hecho, los daños, las acciones u obras que se realizarán y que contemplará la inversión requerida.

 Como se deriva de la simple lectura de esas normas, el Plan es elaborado por  la Dirección Ejecutiva de la Comisión, que lo presenta a la Junta Directiva para su aprobación. El artículo 18, inciso g) de la Ley atribuye a la Junta la aprobación tanto de los planes generales de emergencia como de los planes de inversión referidos a cada concreta emergencia. Competencia que también establece el numeral 39 antes transcrito.

            De las disposiciones antes reproducidas se deriva que la atención de la emergencia debe ser planificada no solo en forma global y general sino también en concreto. Si bien en el Plan General deben constar todas las acciones que se deben realizar para dar respuesta a la emergencia, en sus distintas fases, los organismos que serán responsables de esas acciones y la inversión general que requerirá la emergencia en sus distintas fases, lo cierto es que a partir de que se nombra a un organismo como unidad ejecutor, este deviene obligado a elaborar un plan de inversión, que describa las  acciones, las obras y los recursos financieros que empleará para atender las labores que le corresponden. Es decir, un plan de acción de sus obligaciones respecto de la emergencia, tal como esas obligaciones resultan del Plan General. Ese plan de inversión no puede circunscribirse a mencionar los grandes ejes de acción, ya que la ley no solo señala que debe contener una descripción detallada sino que agrega que esta es pormenorizada; lo que obliga a considerar que las acciones deben ser descritas en sus diversos elementos a efecto de precisar cómo se dará respuestas a las necesidades provocadas.

            Se deriva de lo anterior que el plan de inversión es consecuencia del Plan General. Por consiguiente, debe contemplar las acciones previstas en el Plan General y guardar el nexo de causalidad correspondiente entre la emergencia y las acciones que se financiarán con ese nuevo plan.

            De acuerdo con la Ley, el Plan General comprende las actuaciones que pueden corresponder a la Comisión, en razón de su competencia. No obstante, como la atención de las necesidades causadas por una emergencia puede entrar en el ámbito de competencia material de otros entes y órganos de la Administración Pública o de las empresas públicas, la Ley autoriza el nombramiento de unidades ejecutoras como órganos de ejecución de ese Plan General. El artículo 39 in fine en relación con el 15 inciso e) de la Ley señala cuál es la razón de ser de ese nombramiento, que no es otro que la realización de las acciones, obras y contratos necesarios según el Plan General de Emergencia y que están dentro de la esfera de competencia de esos organismos.

            De ese modo, la Ley establece el mecanismo que debe seguir la Comisión a efecto de que las instituciones públicas desarrollen acciones dentro del ámbito de su competencia una vez que la emergencia ha sido declarada. Por regla general, repetimos, es el nombramiento de unidades ejecutoras, lo que debe constar en el Plan General. De acuerdo con el numeral 39, una institución pública podrá ser nombrada unidad ejecutora cuando cuente con una estructura que le permita cumplir los compromisos, elaborar los planes de inversión para financiar las acciones que le corresponde realizar y realizar estas. Acto de nombramiento que corresponde a la Junta Directiva de la Comisión, según lo preceptúa el numeral 18, inciso h) de la Ley. Ese nombramiento es, por demás, lo que permite a la Comisión asignarle los recursos  que deberán ejecutar conforme lo dispone el Plan y sujetándose a las disposiciones especiales que regulan esos recursos. El Reglamento Ejecutivo a la Ley, Decreto Ejecutivo N. 34361 de 21 de noviembre de 2007, se hace eco de esas disposiciones al establecer:

“Artículo 33.—Nombramiento de Unidades Ejecutoras. Se define como Unidades Ejecutoras a los entes nombrados mediante acuerdo de la Junta Directiva de la CNE, para la ejecución de uno ó varios planes de inversión aprobados por este órgano colegiado, necesarios para la atención de una emergencia declarada.

Podrá ser nombrada como Unidad Ejecutora cualquier institución pública que sea competente en la materia, a condición de que cuenten con una adecuada organización administrativa que garantice el debido cumplimiento de las metas propuestas, la óptima satisfacción de las necesidades y el adecuado control en el manejo y uso de los recursos disponibles, caso contrario, la Junta Directiva podrá nombrar a la CNE como unidad ejecutora.

Con el propósito de cumplir de la mejor manera con el fin público propuesto, la Junta Directiva de la CNE, podrá de manera unilateral y de acuerdo a los intereses institucionales, sustituir cualquier unidad ejecutora que haya sido nombrada.

Para tales efectos, la Junta Directiva de la CNE dictará el reglamento que norme y regule el funcionamiento de las Unidades Ejecutoras”.

            Notamos que la norma enfatiza en la capacidad institucional para administrar y controlar los recursos porque el nombramiento como unidad ejecutora permite la asignación de recursos de la emergencia. Asignación que implica  uso y manejo de los recursos conforme los procedimientos correspondientes. Al respecto, debe tomarse en cuenta que el artículo 51, segundo párrafo, de la Ley dispone que la contratación de los bienes y servicios financiados con recursos del Fondo para la atención de emergencias declaradas se regirá por los principios de la Ley de la Contratación Administrativa, las disposiciones del Reglamento Interno de la Proveeduría institucional y disposiciones específicas que sean emitidas para esa contratación.

 

   Importa recalcar que los recursos se asignan para atender acciones que se han previsto y planificado y porque ha habido un nombramiento como unidad ejecutora.

 

   La designación de un órgano o ente como unidad ejecutora para que realice determinadas acciones no conduce a una pérdida de competencia de la Comisión o de sus órganos respecto de esa emergencia. Por el contrario, ese nombramiento implica para la Comisión y sus órganos externos una labor de seguimiento y de fiscalización sobre la labor realizada por las unidades ejecutoras.

 

III-. LA COMISION MANTIENE SU COMPETENCIA DE CONTROL Y SUPERVISIÓN

            De acuerdo con el artículo 15 de la Ley, declarada una emergencia corresponde a la Comisión planear, coordinar, dirigir y controlar las acciones orientadas a resolver necesidades urgentes, ejecutar programas y actividades de protección, salvamento y rehabilitación. Lo que significa que la Comisión no solo ejerce funciones de planificación y planeación, sino que también asume funciones de ejecución y de control. La Comisión tiene una función de control sobre todo lo que se refiere a la atención de una emergencia decretada.

Puesto que ejerce control sobre la atención de las emergencias a lo largo de las distintas fases a que se refiere el artículo 30 de la Ley, se sigue como lógica consecuencia que le corresponde ese control respecto de las acciones y obras que realicen las distintas entidades que intervienen en la atención de la emergencia, particularmente cuando estas han sido nombradas como unidades ejecutoras. Ese nombramiento se da dentro del marco de un Plan General de Emergencia y tiene como uno de sus efectos la ejecución de un plan de inversión por parte del organismo nombrado como unidad ejecutora. Plan que comprende obras y servicios a cargo de la unidad ejecutora. La Comisión tiene una competencia de supervisión sobre esa ejecución, tal como lo establece expresamente el artículo 15, inciso e), que le atribuye:

“e) Nombrar como unidades ejecutoras, a las instituciones públicas que tengan bajo su ámbito de competencia, la ejecución de las obras definidas en el Plan General de la Emergencia y supervisar su realización”.

Es importante recordar que las unidades ejecutoras dependen en su funcionamiento de la Comisión de Emergencia, tal como lo estipula el artículo 35 del Reglamento a la Ley 8488. Es por ello que deben presentarle documentos para realizar trámites como, por ejemplo,  solicitudes de compra, pago, orden de modificación, finiquitos; documentos que deben ser valorados por la Comisión, en su caso, para ser aprobados. Esa dependencia implica un deber de acatar toda recomendación técnica y financiera emanada de la Comisión. El artículo 20 del Reglamento de Unidades Coordinadores analiza ese acatamiento como parte, precisamente, de la fiscalización que la Comisión ejerce.

Para el cumplimiento de sus funciones, la Comisión debe contar con informes periódicos de la ejecución del Plan General, lo que implica información sobre el desarrollo de las acciones llevadas a cabo o que debe realizar la unidad ejecutora. Ergo, da seguimiento a las acciones realizadas por las unidades ejecutoras y la ejecución de los planes de inversión. Cabe recordar, en este orden de ideas, el texto del artículo 41 de la Ley:

“Artículo 41.—Informes sobre el desarrollo de los planes generales de las emergencias. Periódicamente, la Dirección Ejecutiva deberá informar, a la Junta Directiva de la Comisión, sobre el desarrollo del Plan General de la Emergencia durante su ejecución, así como de cualquier situación que amerite ser considerada; incluso informará, si es necesario sobre las medidas complementarias que se requiera incorporar y los controles adicionales por aplicar”.

Deber de presentar informes sobre la ejecución el Plan General que reafirma la última frase del artículo 36 del Reglamento Ejecutivo.

Nótese que se establece un deber específico para la Dirección Ejecutiva, consistente en informar a la Junta Directiva de la Comisión sobre la ejecución de los Planes. Informes que permitirán al Órgano Colegiado, si ello fuere necesario, modificar el Plan general y adoptar formas o actos de control no previstos originalmente. Puede decirse, además, que la labor de seguimiento y control no se limita a la finalización del estado de emergencia. Por el contrario, puesto que los informes son periódicos se sigue que esa función debe ser permanente. Lo que se explica por la necesidad de que se concreticen los planes generales y, por ende, que se recupere la normalidad afectada por la situación de emergencia.

Correlativamente a esa presentación de informes, tenemos que el artículo 34 del Reglamento Ejecutivo enumera, entre los documentos que las unidades ejecutoras deben presentar a la Comisión, los informes de avances. Informes que se presentan para que se valoren y se determine la correspondencia entre lo actuado y el Plan General y los planes de inversión; así como para conocer cómo se ejecutan los recursos asignados. Lo que implica que las unidades ejecutoras deben informar y la Comisión fiscalizar el avance de los proyectos y acciones. Deber de informar que reafirma que el control y supervisión son continuos.

Elemento fundamental para considerar, además, que la Comisión ejerce una labor de carácter permanente, de seguimiento y control sobre la ejecución del Plan General y los planes de inversión que lo concretizan, es el hecho de que las acciones propias de estos planes pueden ser financiadas con los recursos del Fondo Nacional  de Emergencias. La administración de este Fondo, que se integra con los recursos a que se refiere el numeral 43 de la Ley, corresponde a la Comisión que, en consecuencia, es responsable de que los recursos del Fondo se utilicen exclusivamente para “atender y enfrentar las situaciones de emergencia y de prevención y mitigación”. Y de que se ejecuten de acuerdo con los principios y normas que rigen el uso y disposición de los recursos públicos.  Al interno de esa Comisión, la administración del Fondo compete a la Dirección Ejecutiva, según lo establece expresamente el artículo 20 de la Ley en lo que aquí interesa:

“Artículo 20.—Dirección Ejecutiva. La Dirección Ejecutiva estará compuesta por un Director, quien será responsable de la administración de la Institución; se desempeñará como funcionario del régimen laboral de confianza, de libre nombramiento y remoción por parte de la Junta Directiva y estará subordinado a sus directrices y las de la Presidencia de la Comisión. Esta en la obligación de rendir cuentas por sus actuaciones, de conformidad con las normas legales vigentes y, mediante un bono de fidelidad, deberá rendir una caución, por un monto que se definirá vía reglamento.

Tendrá las siguientes atribuciones:

(…).

h) Ser responsable directo de la administración del Fondo Nacional de Emergencia, por lo que deberá:

1. Asesorar a la Junta Directiva sobre las políticas y los planes de inversión.

2. Rendir cuenta sobre la aplicación de las medidas de control interno que aseguran el manejo eficiente y la ejecución transparente.

3. Gestionar los aportes necesarios al Fondo Nacional de Emergencia, según las directrices del Poder Ejecutivo y los señalamientos de la presente Ley. (…)”.

            Resulta claro, por demás, que la responsabilidad de administrar el Fondo comprende acciones más allá de la asesoría a la Junta Directiva, la rendición de cuenta y el instar que se den los aportes al Fondo. Abarca, en efecto, toda operación necesaria para gestionar esos recursos y darles la utilización más eficiente posible.  

            Definido que la Comisión puede ejercer funciones de fiscalización y control sobre la ejecución del Plan General y de los planes de inversión y, por ende, acerca de cómo cumplen las unidades ejecutoras las acciones que le han sido encomendadas por la planificación, debe determinarse la competencia de los órganos al interno de la Comisión.

  Diversas disposiciones de la Ley y de su Reglamento permiten señalar la división de competencias producida al interno de la Comisión. En primer término, puesto que la potestad decisoria y planificadora de la Comisión se ejerce por la Junta Directiva, compete a esta adoptar cualquier decisión en orden a la modificación del Plan, adoptar y modificar las medidas tomadas para su ejecución e incluso, la adopción de controles especiales. Para este efecto, la Dirección debe informarle  de cualquier situación que “amerite ser considerada”, según lo dispone el numeral 41 de la Ley.

De lo anterior se sigue, en segundo término, una labor de fiscalización de la Dirección Ejecutiva sobre la ejecución del Plan General de Emergencia. En ese sentido dispone el último párrafo del artículo 36 del Reglamento Ejecutivo:

“La implementación del Plan General de Emergencia, será fiscalizado por la Dirección Ejecutiva, quien podrá solicitar la colaboración de los representantes de las distintas instancias de coordinación establecidas anteriormente. También rendirá informes periódicos del desarrollo del Plan General de la Emergencia a la Junta Directiva de la CNE”.

Competencia que le permite ejercer control y fiscalización sobre las unidades ejecutoras. Importa destacar que si bien el último párrafo del artículo 35 de ese Reglamento Ejecutivo dispone que “La Contraloría de Unidades Ejecutoras de la CNE será la unidad encargada del control y fiscalización de las mismas”, es lo cierto que en último término esa fiscalización reviene a la Dirección Ejecutiva, de quien depende la Contraloría de Unidades Ejecutoras. Distintas disposiciones del Reglamento de Funcionamiento y Fiscalización de las Unidades Ejecutoras, Reglamento 11 de 30 de junio de 2009, emitido por la Comisión, reafirman la posición de la Dirección Ejecutiva respecto de las unidades ejecutoras. Así, el artículo 4 de ese Reglamento establece que la Contraloría de Unidades Ejecutoras “depende jerárquicamente de la Dirección de Gestión en Desastres y esta de la Dirección Ejecutiva”. Los carteles de licitación promovidos por una unidad ejecutora serán remitidos a la Dirección Administrativa, la Dirección Ejecutiva o la Presidencia para su aprobación, artículo 13. En caso de que un contratista no acate las indicaciones de la Unidad Ejecutora sobre el trabajo efectuado y sus materiales, dicha Unidad lo comunica no solo a la Contraloría de Unidades Ejecutoras sino también a la Dirección Ejecutiva, artículo 18. Las órdenes de modificación de los contratos deben ser sometidas a la Dirección Ejecutiva o la Presidencia, artículo 24. Corresponde a cada unidad ejecutora llevar el control financiero de los fondos asignados para la ejecución de los proyectos, así como un registro detallado de la ejecución de gastos. Lo que le permitirá elaborar y presentar a la Dirección Ejecutiva “los informes de control financiero y conciliación de cuentas de cada uno de los proyectos y planes de inversión”, artículo 26.

Independientemente de la naturaleza de los organismos que participan en la atención de la emergencia, todo el accionar público y privado dirigido a resolver la emergencia es coordinado por la Comisión, artículo 33 de la Ley. Labor en la que intervienen no solo la Presidencia de la Comisión, sino su Junta Directiva y el Director Ejecutivo.

 

 

CONCLUSION:

Por lo antes expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República, que:

1-     Ante una declaratoria de emergencia, corresponde a la Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Atención de Emergencias evaluar los daños, elaborar un Plan General de emergencia para atender la situación que se presenta. Dicho Plan debe comprender todas las acciones requeridas para atender la emergencia, indicar el organismo competente para llevarlas a cabo, responder ante los daños producidos y sobre todo, determinar la asignación de los recursos que se requieren. Además, es el documento que establece el efecto de causalidad entre el evento ocurrido, las acciones y la inversión que se realiza para enfrentar la emergencia, artículos 30, 32 y 39 de la Ley.

 

2-      Dado que los recursos se asignan para atender acciones que han sido previstas y planificadas en el Plan General, una entidad no puede verse asignados recursos propios de una emergencia si el Plan General no le ha atribuido realizar  acciones específicas dentro de esa emergencia. Si originalmente no se incluyeron esas acciones dentro del Plan, y son necesarias en razón del nexo de causalidad entre la emergencia y los daños producidos, debe modificarse el Plan.

3-. Las  organizaciones a quien se asignan acciones dentro del Plan General  de Emergencia, pueden ser nombradas unidades ejecutoras, según lo disponen el inciso e) del artículo 15 y el 39 in fine de la Ley Nacional de Emergencia. Nombramiento que permite asignarles recursos de la emergencia, para financiar las acciones que les corresponden.

 

4-. Para el manejo de esos recursos, las unidades ejecutoras deben someter a    aprobación de la Comisión de Emergencia un plan de inversión. 

5-.La aprobación de los planes generales y de los planes de inversión, así    como la coordinación entre los diversos organismos que participan en la atención de la emergencia y el nombramiento de las unidades ejecutoras corresponde a la Junta Directiva de la Comisión.

6-. De acuerdo con el artículo 15 de la Ley, la Comisión no solo ejerce funciones de planificación, coordinación y planeación, sino que también asume funciones de ejecución y de control sobre la atención de las emergencias en sus distintas fases.

7-. En consecuencia, la Comisión ejerce control sobre  las acciones y obras que realicen las distintas entidades que intervienen en la atención de la emergencia, particularmente cuando estas han sido nombradas como unidades ejecutoras. Además, le corresponde dar seguimiento al plan de inversión de cada una de las unidades ejecutoras dentro de la planificación general para atender la emergencia.

8-. En su funcionamiento como unidades ejecutoras, estas organizaciones dependen de la Comisión, que las supervisa y da seguimiento a su actuación, artículo 15, inciso e) de la Ley en relación con el 35 del Reglamento Ejecutivo. Esa función se muestra en la aprobación de distintos trámites como solicitudes de compra, solicitudes de pago, órdenes de modificación de contrato o los finiquitos de éstos.

9- .Para el cumplimiento de sus funciones de fiscalización y supervisión, la Comisión debe contar con informes periódicos de la ejecución del Plan General, por lo que requiere información sobre el desarrollo de las acciones realizadas por las unidades ejecutoras y, en concreto, de la ejecución de los planes de inversión (informes de avances).

 

10-.En ese sentido, las unidades ejecutoras deben presentar información a la Dirección Ejecutiva, que a su vez informará a la Junta Directiva de la Comisión, sobre la ejecución del Plan General y de los planes de inversión de las unidades. Este deber de informar no se reduce a un informe final, sino que es permanente.

 

11-.Puesto que las unidades ejecutoras deben presentar informes de avances de sus proyectos y acciones, se sigue como lógica consecuencia que la Comisión puede verificar el avance de los proyectos y acciones, lo que reafirma el control y supervisión continuos.

 

12-.El Fondo Nacional de Emergencias es administrado por la Comisión por medio de su Director Ejecutivo, artículo 43 en relación con el 20 de la Ley. Por lo que tanto el Director Ejecutivo como órgano unipersonal como la Comisión son responsables de que  los recursos del Fondo asignados para X emergencia se utilicen exclusivamente para ese fin y que esa ejecución sea conforme con los principios y normas que rigen el uso y disposición de los recursos públicos, aplicables al Fondo.

 

13-.Parte de este régimen jurídico de disposición de los recursos del Fondo está referido a los principios de la Ley de la Contratación Administrativa, las normas del Reglamento de la Proveeduría institucional de la Comisión y “disposiciones que sean emitidas específicamente con este objeto”, según lo preceptúa el artículo 51 de la Ley 8488.

 

 

 Atentamente,

 

           

                Dra. Magda Inés Rojas Chaves

     PROCURADORA GENERAL ADJUNTA

 

 

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