06 de agosto del 2012

C-190-2012

 

 

 

Señor

Mario E. Morales Gamboa

Decano

Colegio Universitario de Cartago

 

Estimado señor:

 

            Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me es grato dar respuesta a su Oficio DEC-567-2012, de 18 de junio del 2012, mediante el cual solicita nuestro criterio técnico jurídico acerca de si “Debe la Institución realizar el acto de un pago a aquel funcionario que se ha excedido de laborar las 12 horas”.(Sic)

 

I.- CONSIDERACIÓN PRELIMINAR:

 

             En virtud de que la consulta planteada evidentemente se contrae en un asunto en particular, es de indicar, que de  conformidad con los artículos 1, 2 y 3, inciso b) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982), esta Procuraduría es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, y como tal, solamente está autorizada para evacuar consultas a los diferentes repartos administrativos en aspectos jurídicos de carácter general y abstracto; por lo que en esos términos no es posible verter criterio jurídico sobre lo consultado, pues de hacerlo se estaría sustituyendo en administración activa, en abierta contravención al principio de legalidad regente en todo actuar administrativo, según artículos 11 de la Constitución Política y Ley General de la Administración Pública.  En ese sentido, se ha señalado, reiteradamente, que:

 

“… las consultas sometidas a la Procuraduría General de la República, por parte de los diferentes repartos administrativos, deben tratarse de cuestiones jurídicas de carácter general; es decir, que no versen sobre situaciones concretas e individualizables, sobre las que además se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa, ya que nuestros dictámenes se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados (Al respecto pueden consultarse los dictámenes C-194-1994, C-145-1999, C-151-2002, C-188-2002, C-271-2002, C-277-2002, C-306-2002, C-006-2003, C-018-2003, C-041-2003, C-062-2003, C-068-2003, C-099-2003, C-147-2003, C-218-2003, C-378-2003, C-018-2004, C-021-2004, C-120-2004, C-222-2004, C-315-2004, C-361-2004, C-364-2004 y C-294-2005; así como las opiniones jurídicas O.J. 025-2003, O.J.- 016-2004, O.J.-037-2004, O.J.-009-2005 y O.J.-015-2005). y menos, es posible que emitamos nuestro criterio técnico-jurídico sobre asuntos que han sido sometidos previamente a los Tribunales de Justicia, en los que no se ha dictado sentencia definitiva (En ese sentido remito a los dictámenes C-123-2003, C-138-2003 y C-080-2005, así como a las Opiniones Jurídicas O.J.- 019-2003, O.J.-037-2003, O.J.-085-2003 y O.J.-  230-2003).

Véase Dictamen No. C-425, de 08 de diciembre del 2005)

 

            No obstante que nos encontramos inhibidos jurídicamente para dar repuesta al caso sometido a nuestra consideración,  nos permitiremos a evacuar la consulta de manera general y abstracta, es decir sin hacer mención a la situación en particular, por las razones ya indicadas.

 

 

II.- CRITERIO LEGAL DEL COLEGIO UNIVERSITARIO DE CARTAGO:

 

            En relación con consulta planteada, se aporta el criterio legal  al tenor de lo que dispone el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Así, mediante Memorando CD-AL-025-2012, de 31 de mayo del 2012, y luego de un amplio análisis acerca de la normativa constitucional y legal que al respecto existe, la Asesoría Legal de esa institución concluye lo siguiente:

 

“Por lo explicado, esta Asesoría Legal concluye este criterio indicando, que eventualmente sería procedente a la institución reconocer el pago a los funcionarios que se exceden en laborar doce horas diarias; no obstante, esos servidores deben encontrarse por sus contratos y labores desempeñadas, plenamente incluidos en las excepciones que establece el numeral 113 del Reglamento Autónomo de Trabajo del Colegio Universitario de Cartago, que indica con claridad los trabajadores que no se encuentran sujetos a la jornada laboral; asimismo, que las horas extras trabajadas deben ser autorizadas por la jefatura inmediata y sean producto de las condiciones que establece el artículo 111 del mismo cuerpo normativo.

 

De no encontrarse el servidor en ese ámbito de excepción labora indicado, su remuneración podría reñir con la legalidad, así como su labor por más de doce horas diarias para la institución.”  

 

 

III.- ANÁLISIS DE LA CONSULTA PLANTEADA:

 

            Es importante recordar que toda persona que ingresa a la Administración Pública para prestar sus servicios a nombre o por cuenta de ésta, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura (artículos 111.2 y 112.1 de la Ley General de la Administración Pública)  queda sometido al principio del deber de legalidad y no puede arrogarse atribuciones no autorizadas por ella, según la máxima contenida en el artículo 11 de la Constitución Política, y su homólogo de la Ley General de Administración Pública.[1]

 

            De manera que, a partir de ese mandato constitucional y legal, tanto la Administración como sus funcionarios o servidores públicos deben actuar conforme el ordenamiento jurídico, según la escala jerárquica de sus fuentes; fuera de ello, se podría incurrir en irregularidades que muchas veces deben ser sancionadas, bajo el principio de bilateralidad de la audiencia del debido proceso legal o principio de contradicción.

           

            Si en la institución para la cual se presta el servicio se requiere la necesidad imperante y excepcional de que un funcionario o grupo de funcionarios puedan laborar fuera de la  jornada ordinaria de trabajo, es decir en los términos del artículo 139 del Código de Trabajo, es claro que  en tratándose del sector público, debe no solo mediar la justificación respectiva, sino también la aprobación del jerarca para laborar en horas extras, tal y como se desprende en su caso, el artículo 17 de la Ley General de Salarios de la Administración Pública, al disponer:

 

“ARTICULO 17.- El Ministro podrá autorizar el trabajo durante horas extras, pero sólo en situaciones excepcionales, cuando sea indispensable satisfacer exigencias especiales del servicio público.”

 

Asimismo es importante en este estudio, enfatizar sobre el carácter que posee la jornada extraordinaria en nuestro ordenamiento jurídico, la cual resulta ser de especial importancia, a fin de que no se utilice ese tiempo en otros supuestos más que para realizar labores excepcionales y de carácter temporal.

           

En efecto, la jornada extraordinaria de trabajo tiene su sustento en el artículo 58 constitucional, que en su tenor, establece:

 

“ARTÍCULO 58.-

La jornada ordinaria de trabajo diurno no podrá exceder de ocho horas diarias y cuarenta y ocho horas a la semana. La jornada ordinaria de trabajo nocturno no podrá exceder de seis horas diarias y treinta y seis a la semana. El trabajo en horas extraordinarias deberá ser remunerado con un cincuenta por ciento más de lo sueldos o salarios estipulados. Sin embargo, estas disposiciones no se aplicarán en los casos de excepción muy calificados, que determine la ley.”

(El enfatizado es nuestro)

 

            Está demás observar, que la limitación de la jornada ordinaria de trabajo constituye uno de los mayores logros en el Derecho de Trabajo, a fin de dignificar al trabajador en su condición humana. De ahí que la idea de tutelar tanto en el ordenamiento internacional como el nacional el límite de esa jornada en sus diversos turnos, es tratar de no disponer de las fuerzas de sus colaboradores más allá de lo permitido como jornada ordinaria.

 

            De ese modo, la norma constitucional transcrita es puntual en establecer que la limitación de la jornada ordinaria de trabajo  no podrá exceder de ocho horas en el día ni de seis horas durante la noche. Esa limitación refleja el interés del constituyente en evitar las jornadas extenuantes que ponen en franco peligro no sólo la salud física y mental del trabajador, sino aún, su vida familiar y social, siendo como lo es, que la vida en familia y en sociedad, son el entorno imprescindible para el desarrollo humano. Sin embargo, la misma norma mayor ha encargado al legislador el desarrollo de su contenido, lo que en efecto se ha dispuesto en los artículos 136, 138,139 y 140 del Código de Trabajo, que en su orden, establecen:

 

“ARTICULO 136.-

La jornada ordinaria de trabajo efectivo no podrá ser mayor de ocho horas en el día, de seis en la noche y de cuarenta y ocho horas por semana.

 

Sin embargo, en los trabajos que por su propia condición no sean insalubres o peligrosos, podrá estipularse una jornada ordinaria diurna hasta de diez horas y una jornada mixta hasta de ocho horas, siempre que el trabajo semanal no exceda de las cuarenta y ocho horas.

 

Las partes podrán contratar libremente las horas destinadas a descanso y comidas, atendiendo a la naturaleza del trabajo y a las disposiciones legales. (Así reformado por artículo 4° de la Ley N° 308 del 16 de diciembre de 1948)

 

ARTICULO 138.-

Salvo lo dicho en el artículo 136, la jornada mixta en ningún caso excederá de siete horas, pero se calificará de nocturna cuando se trabajen tres horas y media o más entre las diecinueve y las cinco horas

 

ARTICULO 139.-

 

El trabajo efectivo que se ejecute fuera de los límites anteriormente fijados, o que exceda de la jornada inferior a éstos que contractualmente se pacte, constituye jornada extraordinaria y deberá ser remunerada con un cincuenta por ciento más de los salarios mínimos, o de los salarios superiores a éstos que se hubieren estipulado.

 

No se considerarán horas extraordinarias las que el trabajador ocupe en subsanar los errores imputables sólo a él, cometidos durante la jornada ordinaria.

 

El trabajo que fuera de la jornada ordinaria y durante las horas diurnas ejecuten voluntariamente los trabajadores en las explotaciones agrícolas o ganaderas, tampoco ameritará remuneración extraordinaria.

(Así reformado por Ley Nº 56 de 7 de marzo de 1944, artículo 1º

 

ARTICULO 140.-

 

La jornada extraordinaria, sumada a la ordinaria, no podrá exceder de doce horas, salvo que por siniestro ocurrido o riesgo inminente peligren las personas, los establecimientos, las máquinas o instalaciones, los plantíos, los productos o cosechas y que, sin evidente perjuicio, no puedan sustituirse los trabajadores o suspenderse las labores de los que están trabajando.”

(Lo resaltado en los textos anteriores es nuestro)

 

            Puede observarse de la normativa transcrita,  que para cumplir con las labores o responsabilidades que ostenta cada puesto o empleo en la Administración Pública existe un límite de horas en que se circunscriben las diferentes jornadas ordinarias de trabajo, el cual debe ser respetado. Sin embargo también se extrae de allí, la autorización para realizar trabajo de carácter excepcional y temporal fuera de las citadas jornadas ordinarias, siempre y cuando no sobrepasen las doce horas diarias. Pero, esa posibilidad naturalmente debe entenderse dentro del concepto mismo del límite de las jornadas ordinarias de trabajo, pues de lo contrario se contravendrían las razones por la cuales desde vieja data se ha impuesto jurídicamente la restricción del tiempo en el diario quehacer del trabajador por cuenta ajena. En ese sentido, este Despacho ha señalado, que:

 

“…, las razones que han imperado para la existencia de esta clase de circunscripción de tiempo de trabajo, al igual que las establecidas en los artículos 136, 138, 139 y 140 del Código de Trabajo, obedecen no solo en atención al agotamiento físico y mental del trabajador, si no también a que éste requiere de un grado de consideración personal, extendiéndose al respeto hacia sus deberes familiares y del hogar, elementos que se encuentran tutelados a través del artículo 58 de la Constitución Política. Estas consideraciones se hallan plasmadas en la mayoría de la doctrina iuslaboralista. Así Guillermo Cabanellas, en su Obra "Compendio de Derecho Laboral", sostiene que: "...La limitación de la jornada laboral se funda, como se verá, en el hecho de que, pasando en la actividad de cierta medida, se llega al cansancio, y con ello se pone en peligro la salud y seguridad del trabajador. Existe un punto, el óptimo, por encima del cual no se debe pasar; pues las horas de trabajo que rebasan ese punto significan un desgaste creciente por demás nocivo". "...El cansancio, a más de perjudicial para el trabajador, provoca una disminución del rendimiento, que decrece progresivamente con la acumulación de la fatiga. De ahí la absoluta necesidad de cortas interrupciones en el trabajo y de un descanso diario de importancia, que producen la recuperación psicofisiológicas del trabajador". (Tomo I, Pag. 507). (Véase, Dictamen No. C-142, de 07 de setiembre de 1992)

 

            Desde esa perspectiva jurídica, es vasta la jurisprudencia  de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia al señalar que, “la jornada extraordinaria no constituye un elemento normal y permanente, sino uno de orden excepcional, y se encuentra sujeta a límites y requisitos que buscan, precisamente, proteger al trabajador, de jornadas extenuantes que atente contra su salud física y mental” (Véanse Sentencias Número 563, de las 8:55 horas del 8 de de noviembre del 2002, 604, de las 8:45 horas del 6 de diciembre; 637, de las 8:40 horas del 13 de diciembre, ambas del 2002; y, la número 6, de las 9:20 horas del 16 de enero de este año 2004) “

 

            Cabe mencionar también, que de conformidad con lo  dispuesto en el párrafo in fine del artículo 139 del Código en referencia, no se puede pagar horas extras las que el trabajador ocupe en subsanar errores  cometidos por él  durante la jornada ordinaria de trabajo.

 

            Dentro de los parámetros jurídicos señalados hasta aquí, el artículo 113 del Reglamento Autónomo de Trabajo del Colegio Universitario de Cartago (Aprobado por el Consejo en sesión ordinaria N° 1973, celebrada el día 14 de febrero del 2001, bajo el artículo del acuerdo N° 3, y publicado en la Gaceta No. 177 de 14 de setiembre del 2001) en su tenor, establece:

 

“Artículo 113.—El tiempo laborado que exceda las jornadas ordinarias antes señaladas constituye tiempo extraordinario y será remunerado atendiendo los siguientes aspectos:

Que se encuentre debidamente autorizado por la jefatura inmediata siguiendo el procedimiento establecido al efecto.

Que el tiempo extraordinario no sea utilizado para subsanar errores laborales del trabajador.

Que el tiempo laborado sea superior treinta minutos por día.

El monto correspondiente al pago de horas extras en ningún caso podrá sobrepasar el salario ordinario del trabajador.

Que exista contenido presupuestario para la erogación.”

 

            Es puntual la disposición reglamentaria transcrita al establecer los supuestos bajo los cuales se autoriza el pago de las horas extras en el Colegio Universitario que consulta. De manera que, en virtud del principio de legalidad regente en todo actuar de la Administración Pública, todo aquel funcionario o servidor  de ese centro de trabajo que haya realizado labores excepcionales y temporales en los términos claramente establecidos en el artículo 113 del Reglamento Autónomo de Trabajo del Colegio Universitario de Cartago, y bajo la autorización del jefe inmediato según el procedimiento existente a lo interno, es dable el reconocimiento del pago en la forma prescrita por el tantas veces mencionado artículo 139 del Código de Trabajo. Por el contrario, si un trabajador ha laborado horas extras por su propia voluntad, es decir fuera de los presupuestos del artículo 113 del citado reglamento, no estaría la administración facultada para proceder al pago en esos términos, ya que no medió ninguna justificación y autorización por parte de la jefatura inmediata para que de esa forma procediera a prestar el servicio fuera de la jornada ordinaria de trabajo.

 

            Cabe recordar también que aquellos funcionarios, servidores, empleados o trabajadores  que se enlistan dentro del artículo 143 del Código de Trabajo, y retomado en el artículo 111 del citado Reglamento, se encuentran excluidos de la limitación de la jornada ordinaria de trabajo, y en consecuencia, no estarían obligados a permanecer más de doce horas diarias en su trabajo; lo que dejaría ver en tesis de principio una jornada inhumana en el eventual caso de permitirse que estos colectivos laboraran más allá de ese tiempo. En este aspecto, la Procuraduría General mediante el Dictamen No. C-142, de 7 de setiembre de 1992, en lo conducente señaló:

 

“En ese orden de ideas, vale recalcar que el tope de horas para que los trabajadores de confianza permanezcan en su trabajo, resulta ser la suma de la jornada diaria más la propiamente jornada extraordinaria de los trabajadores comunes, lo que dejaría notar una jornada inhumana en el eventual caso de permitirse que aquéllos laboraran horas ext6ras, de tal suerte que no existe norma legal que así lo autorice; antes bien, de todas las disposiciones que contiene el capítulo Segundo, Título Tercero del Código de Trabajo, se deduce la prohibición implícita para realizar trabajo fuera de los términos legales ahí establecidos, salvo que por siniestro ocurrido o riesgo inminente peligren las personas, los establecimientos, las máquinas o instalaciones, los plantíos, los productos o cosechas y que, sin evidente perjuicio no puedan sustituirse trabajadores o suspenderse las labores de los que están trabajando, según el artículo 140 ibid. Al respecto, ha sido ardua la doctrina correspondiente cuando sostiene reiteradamente que, "...Lo cierto es que, si el trabajador no colabora en el control de la aplicación de las leyes que lo amparan, éstas tienden a volverse letra muerta; por lo que el Profesor De la Cueva, aunque aplaude la jurisprudencia que ordena el pago de las horas excesivas, no puede menos de estampar esta angustiosa observación: "Sólo es de desearse que, en el futuro, la inspección del trabajo evite, mediante una cuidadosa vigilancia, este servicio extraordinario que, en realidad, está destruyendo el principio de la jornada..." (Ver, Rafael Caldera, "Derecho del Trabajo", Segunda edición, 1981, Pag. 452). Por consiguiente, en virtud del principio de legalidad -artículo 11 de la Constitución Política, y 11 de la Ley General de la Administración Pública- la Administración Pública no puede actuar al margen de la legislación que la rige, autorizando a esos funcionarios trabajar jornada extraordinaria a partir de la citada limitación. “

 

             Finalmente y a fin de complementar el concepto de jornada extraordinaria en nuestro ordenamiento jurídico, lo que sin lugar a dudas es de gran importancia para la institución consultante, se procede a transcribir  parte del Dictamen No. C-125, de18 de marzo del 2008, de la siguiente forma:

 

“ respecto al pago de horas extraordinarias de quienes ejercen jefaturas dentro de la Administración Pública, es importante tomar en consideración que bien puede suceder dos situaciones: por un lado que la jefatura se ejerza sin ningún tipo de fiscalización superior inmediata, en cuyo caso, como lo indicó la Sala Constitucional en la citada sentencia 2004-11882, sus titulares – jerarcas institucionales, o superiores jerárquicos supremos- están excluidos de los límites de la jornada ordinaria de trabajo, según lo dispuesto en el artículo 143 del Código de Trabajo. Y en segundo lugar, se encuentran las llamadas “jefaturas formales”, es decir, aquellas que se han definido como el conjunto de todos y cada uno de los cargos de jefatura existentes en la estructura organizativa de la Administración Pública; y que, generalmente, se encuentran sujetos a una fiscalización superior inmediata, elemento éste que incumbe a la institución precisar, para los efectos del pago de la jornada extraordinaria correspondiente. Ello debe ser así, habida cuenta de que en la práctica administrativa pueden existir supuestos que si bien pueden conformar lo que la doctrina denomina jefatura formal, no se encuentran sujetos a una supervisión o fiscalización efectiva y directa de las tareas a cargo. Verbigracia, la Sala Constitucional, al resolver una situación concreta, advirtió en lo que atañe, que:

 

“…Lo anterior a juicio de este Tribunal no resulta arbitrario pues en el informe rendido bajo fe de juramento se afirma que obedece a que al amparado le resulta aplicable el numeral 143 del Código de Trabajo, ya que labora sin fiscalización superior inmediata, pues si bien el director Médico de la Clínica Dr. Ricardo Jiménez Núñez es su superior inmediato, por el carácter técnico que implican las funciones del Microbiólogo en su campo profesional, no puede ser supervisado por el superior jerárquico que no tiene conocimientos en la rama de la Microbiología . Tampoco resulta discriminatorio porque según se informa en la Clínica en la que labora los demás Jefes de Servicio – de Farmacia y Enfermería- se les ha dado el mismo tratamiento que al recurrente. Debe tenerse  presente que la igualdad contemplada en el artículo 33 de la Carta Política, significa que a los supuestos de hecho iguales ha de serles aplicadas unas consecuencias jurídicas que sean iguales también y que para introducir diferencias entre los supuestos de hecho, tiene que existir una suficiente justificación de tal diferencia que aparezca, al mismo tiempo, como fundada y razonable de acuerdo a criterios y juicios de valor generalmente aceptados …”

(…)” (Véase sentencia No.2006-008114, de 10:31 horas de 8 de junio del 2006) (Lo subrayado no es del texto original) “

 

            Sin ánimo de reiterar lo indicado en el texto jurisprudencial transcrito, si cabe resaltar la clasificación en orden a los puestos de jefatura existentes en la Administración Pública para los efectos del presente estudio. En primer lugar, se explica allí que dentro de la organización estructural del Estado, puede darse  la jefatura que se ejerce sin ningún tipo de fiscalización superior inmediata,  como lo serían los jerarcas institucionales, o superiores jerárquicos supremos, en cuyo caso estarían  excluidos de los límites de la jornada ordinaria de trabajo, según lo dispuesto en el artículo 143 del Código de Trabajo. Y por otro lado,  se encuentran las llamadas “jefaturas formales”, es decir, aquellas que se han definido como el conjunto de todos y cada uno de los cargos de jefatura existentes en la estructura organizativa de la administración, sujetos a una fiscalización superior inmediata, elemento éste que incumbe a la institución precisar, para los efectos del pago de la jornada extraordinaria correspondiente, en el eventual caso de que sus titulares prestaran el servicio de manera excepcional y temporal, autorizado por el órgano superior inmediato.

           

            Los anteriores elementos jurídicos son suficientes para que la entidad consultante proceda a tomar la decisión que corresponde sobre la situación planteada en su Oficio.

 

 

IV.- CONCLUSIÓN:

 

            En virtud de todo lo expuesto, este Despacho concluye en términos generales, lo siguiente:

 

1.-De conformidad con los artículos 58 constitucional y 139 del Código de Trabajo, el trabajo efectivo que se ejecute fuera de los límites de la jornada ordinaria de trabajo, o que exceda de la jornada inferior a éstos que contractualmente se pacte, constituye jornada extraordinaria y deberá ser remunerada con un cincuenta por ciento más de los salarios mínimos, o de los salarios superiores a éstos que se hubieren estipulado.

 

2.- De conformidad con lo  dispuesto en el párrafo in fine del artículo 139 del Código en trabajo, no se puede pagar horas extras las que el trabajador ocupe en subsanar errores  cometidos por él  durante la jornada ordinaria de trabajo.

 

3.- En virtud del principio de legalidad regente en todo actuar de la Administración Pública, todo  funcionario o servidor en general del Colegio Universitario de Cartago que haya realizado labores excepcionales y temporales en los términos claramente establecidos en el artículo 113 del Reglamento Autónomo de Trabajo del Colegio Universitario de Cartago, y bajo la autorización del jefe inmediato según el procedimiento existente a lo interno, es procedente que se le reconozca el pago en la forma prescrita en el artículo 139 del Código de Trabajo.

Por el contrario, si un trabajador ha laborado horas extras por su propia voluntad, es decir fuera de los presupuestos del artículo 113 del citado reglamento, no estaría la administración autorizada para proceder al pago en esos términos.

 

4.- Los funcionarios, servidores, empleados o trabajadores  que se enlistan dentro del artículo 143 del Código de Trabajo, y retomado en el artículo 111 del Reglamento Autónomo de Trabajo del Colegio Universitario de Cartago, se encuentran excluidos de la limitación de la jornada ordinaria de trabajo, y en consecuencia, no estarían obligados a permanecer más de doce horas diarias en su trabajo; lo que dejaría ver en tesis de principio una jornada inhumana en el eventual caso de permitirse que estos colectivos laboraran más allá del límite prefijado.

 

De Usted, con toda consideración,

 

 

 

 

MSc. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA

LMGP/gvv