20 de agosto, 2012

C-200-2012

 

Señora

María de los Ángeles Ulate Alfaro

Secretaria

Concejo Municipal

Municipalidad de Flores

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio sin número de fecha 30 de abril del 2012, recibido en la Procuraduría General de la República el 15 de mayo del presente año, mediante el cual, nos pone en conocimiento el acuerdo número 1389-12 tomado en la Sesión Ordinaria número 148-12 celebrada el 17 de abril del 2012, en el cual, se acuerda solicitar criterio respecto de la potestad reglamentaria del ente territorial. Específicamente se peticiona dilucidar lo siguiente:

 

“…posibilidad de establecer vía reglamentaria la antelación con la que deben estar las actas a disposición de los Regidores Municipales para su estudio, y discusión de previo a la aprobación…” 

 

I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES

 

            Cabe mencionar que, conjuntamente, con el oficio mediante el cual se solicita criterio, se adjuntó el pronunciamiento del Departamento Legal de la Municipalidad consultante, referente al tema de interés, concluyó lo siguiente:

 

 “1. Que las municipalidades tienen la potestad  de emitir reglamentos que establezcan los lineamientos y políticas a partir de las cuales se ha de llevar a cabo su actividad interna, es decir, en materia de organización interna

 

2.…no encuentra este problema este asesor legal en que se pretenda establecer por esta vía que las actas se encuentren a disposición de los miembros  del Concejo Municipal , el día anterior a la sesión…

 

3. Que esto no solo resulta beneficioso para el regidor, en los términos dichos, sino que es acorde con el principio de buena administración…”

 

II.- SOBRE LAS ACTAS Y LA RELEVANCIA QUE DETENTAN RESPECTO DE LOS CUERPOS COLEGIADOS

 

            El tópico objeto de consulta, refiere, al instrumento jurídico denominado acta, por lo que, conviene, como punto de partida, establecer qué se entiende por esta y la importancia jurídica que detenta.  

 

            En este sentido, este órgano técnico asesor, ha sostenido:

 

“…las actas vienen a contener la deliberación del órgano colegiado; en consecuencia, también constan en dicho documento los acuerdos adoptados, y como se dirá más adelante, ello adquiere gran trascendencia, en tanto no es hasta que se tiene aprobada el acta, que los acuerdos del órgano colegiado van a adquirir firmeza y eficacia.

Siguiendo lo expuesto, nos remitimos a lo preceptuado en los artículos 47 y 48 del Código Municipal, que determinan la obligatoriedad de levantar un acta de cada sesión del concejo como órgano colegiado…

 

Como bien se observa, se establecen dos momentos distintos en relación con los acuerdos; el primero, cuando se adoptan en la sesión del órgano y son consignados en un documento -acta-, y posteriormente, la aprobación de ese documento, como condición para que aquellos se tengan como firmes y eficaces.

Sumado a las disposiciones referidas, consideramos conveniente hacer mención del artículo 56 de la Ley General de la Administración Pública -que valga señalar se encuentra dentro del Capítulo III -Título II- relativo a los órganos colegiados de la Administración-, que establece también la obligación de levantar un acta de las sesiones que se celebren…

 

La obligación de levantar un acta de las sesiones de un órgano colegiado resulta conforme con la naturaleza de los mismos, a saber: en tratándose de órganos deliberativos, se busca asegurar la transparencia en el ejercicio de sus competencias, lo cual se garantiza con la constatación de los criterios y opiniones de los miembros que lo conforman, y que, una vez aprobada el acta, se constituye en documento público, siendo el instrumento idóneo para que cualquier interesado se entere del proceso argumentativo que siguió, en este caso, el Concejo Municipal para arribar a una decisión.

 

Siguiendo lo anterior, recordamos nuevamente a Ortíz Ortíz (2) quien al respecto manifestó lo siguiente: 2 ORTIZ ORTIZ (Eduardo), Tesis de Derecho Administrativo. Tomo II. Editorial Stradtmann, S.A. Primera Edición, San José, Costa Rica, 2000, página 81.

 

 “Lo más importante de un acta es su función respecto del acto colegiado, que es la de parte constitutiva, formalidad ad substantiam y no ad probationem. El acta es elemento constitutivo del acto colegiado, no meramente prueba fehaciente del mismo. En tal condición es causa del efecto adscrito al acto colegial con igual fuerza determinante que el voto de mayoría y la proclamación de este último. Si el acta falta, la deliberación no existe y por ello el acuerdo no documentado, incluso si el acta existe, es también inexistente. Si el acta es nula o ineficaz, iguales trabas tendrá el acto colegiado para producir efectos jurídicos. Si el acta es anulada o se pierde la oportunidad para sanearla o convalidarla, desaparece el acto colegial que documenta. Puede afirmarse, por ello, que el acta condiciona no sólo la existencia sino también la eficacia y la validez de la deliberación colegial…”  [1]

 

III.- SOBRE LOS REGLAMENTOS EJECUTIVOS Y AUTÓNOMOS DE ORGANIZACIÓN Y SERVICIO

 

            La disyuntiva planteada, se direcciona, puntualmente, a la posibilidad de reglamentar la organización interna del Concejo Municipal, en lo que respecta al manejo de las actas.

 

            Así las cosas, deviene relevante establecer los diferentes tipos de Reglamentos que existen, sus características y las diferentes materias que pueden regular.

 

            Sobre el particular tenemos que los Reglamentos Ejecutivos se dictan para desarrollar, complementar y ejecutar la Ley. Por su parte, los Reglamentos Autónomos de Organización y Servicio regulan la estructura interna de las entidades y la relación con sus empleados, respectivamente.

 

            En este sentido, la doctrina patria, ha sostenido:

 

“…El reglamento ejecutivo responde al principio secundum legen, puesto que la desarrolla, complementa y ejecuta dentro de los parámetros y límites fijados por la propia ley. El reglamento ejecutivo regula las relaciones entre los administrados y la Administración Pública para hacer posible la ejecución de la ley dentro del margen de los presupuestos y condiciones que ella fija…su objeto es aclarar, precisar o complementar la ley. Mediante el reglamento ejecutivo se da una suerte de interpretación y precisión de la ley…” [2]

 

            Tocante al órgano competente para emitir los Reglamentos Ejecutivos, el cardinal 140 inciso 3) de la Constitución Pública, dispone:

 

“…Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:

 

(…)

 

3) Sancionar y promulgar las leyes, reglamentarlas, ejecutarlas y velar por su exacto cumplimiento…” 

 

            De la norma citada se desprende con absoluta claridad que la facultad legal de dictar Reglamentos Ejecutivos, recae de forma exclusiva y excluyente en el Poder Ejecutivo.

 

            En este sentido, nuestra jurisprudencia, ha determinado:

 

“…Tal y como se expuso mediante la sentencia Nº 0243-93 de las quince horas cuarenta y cinco minutos del diecinueve de enero de mil novecientos noventa y tres de este Tribunal, dentro de los Reglamentos que puede dictar la Administración, se encuentra el que se denomina "Reglamento Ejecutivo", mediante el cual ese Poder en ejercicio de sus atribuciones constitucionales propias, el cual se utiliza para hacer posible la aplicación o ejecución de las leyes, llenando o previendo detalles indispensables para asegurar no sólo su cumplimiento, sino también los fines que se propuso el legislador, fines que nunca pueden ser alterados por esa vía ejecutar una ley no es dictar otra ley, sino desarrollarla, sin alterar su espíritu por medio de excepciones…" [3]

 

            Por su parte, respecto de los Reglamentos Autónomos de Organización y Servicio Servicios, se ha dicho:

 

“…Los reglamentos autónomos de organización… sus características principales consisten en que emanan del titular del órgano  y no fundamentan en una ley previa. Su objeto general es la organización administrativa interna y la distribución de competencias entre los diversos órganos que  conforman el ente… Se trata de normas de carácter interno que no tienen valor normativo fuera del ámbito en que fueron dictadas…  

 

Los Reglamentos autónomos de servicio…tienen dos campos, el del servicio público, prestado por las Administraciones Públicas y el de la relación de servicio (o estatutaria) entre la Administración Pública respectiva y sus funcionarios y servidores…” [4]

 

            Ahora bien, respecto a la categorización de los Reglamentos, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, señaló:

 

“…es menester traer a colación lo expresado por esta Sala en la sentencia no. 749 de 9 horas 30 minutos del 10 de setiembre del 2004, respecto a la clasificación que de los reglamentos ha hecho la doctrina ius publicista, la cual se comparte, pues sus características contribuirán a definir si procede o no el trámite de audiencia previa: “...1) reglamentos autónomos, subdivididos, a su vez en a) de organización y b) de servicio; 2) ejecutivos y 3) delegados. Los primeros, revisten la característica de no necesitar una ley previa para ser dictados y promulgados (praetern legem).

 

De ahí, su denominación de autónomos o independientes. Tienen dos ámbitos de regulación: la organización interna y servicios. Los primeros –de organización- son aquellos referidos a la organización interna de los despachos, oficinas y la distribución de las competencias entre los diversos órganos que conforman el ente. Específicamente, se ocupan de la creación de órganos internos, sin potestades de imperio. Por regla, su destinatario es un órgano interno sin relación directa con los administrados en general o, en particular, con los usuarios de los servicios, pues en caso contrario existe reserva legal. En suma, se trata de normas de carácter interno sin incidencia fuera del ámbito en que fueron dictadas. Por su parte, los segundos –de servicio- se refieren a dos aspectos: i) el servicio público prestado por la administración pública respectiva (competencia del jerarca para regular la organización en la prestación del servicio público a su cargo, aún sin necesidad de ley previa) y ii) la relación de servicio o estatutaria entre la administración pública respectiva y sus funcionarios o servidores (puede regular diversos aspectos, v.gr., régimen disciplinario, permisos, vacaciones, licencias, becas capacitación, entre otros). Por su parte, los reglamentos ejecutivos (secundum legem –de acuerdo con la ley-), desarrollan (aclaran o precisan), complementan y ejecutan la ley dentro de los parámetros y límites fijados por ésta. La ley puede dejar muchos o algunos aspectos de su aplicación en blanco, lo cual puede ser complementado mediante reglamento ejecutivo. Este tipo de reglamentación norma las relaciones entre los administrados y la Administración Pública para posibilitar la ejecución de la ley dentro de los presupuestos y condiciones que ella fija…” [5]

 

            A partir de lo expuesto, se desprende con absoluta claridad que el Reglamento que se dicte, con la finalidad de regular el manejo de las actas para el estudio correspondiente, se encuentra inmerso dentro de los denominados Autónomos de Organización. Lo anterior, atendiendo, claro está, a la materia que regula.

 

IV.- SOBRE LA POSIBILIDAD QUE DETENTAN LAS  MUNICIPALIDADES DE EMITIR REGLAMENTOS AUTÓNOMOS Y DE SERVICIO

 

            En la especie, se consulta la factibilidad jurídica que detenta el ente territorial de reglamentar la tramitación de las actas a lo interno del Concejo Municipal.

 

            En este sentido, cabe mencionar que, es bien sabida la potestad reglamentaria que ostentan los gobiernos locales, propia de la autonomía que los caracteriza.

 

            Véase que tocante a tema en análisis, la Sala Constitucional ha sostenido:

 

“…IV.- AUTONOMÍA MUNICIPAL. Generalidades. Gramaticalmente, es usual que se diga que el término "autonomía", puede ser definido como "la potestad que dentro del Estado pueden gozar municipios, provincias, regiones u otras entidades de él, para regir intereses peculiares de su vida interior, mediante normas y órganos de gobierno propios". Desde un punto de vista jurídico-doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las Municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso). Así, algún sector de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica la libre elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y específicamente, se refiere a que abarca una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa, definiéndolas, en términos muy generales, de la siguiente manera: autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio); … y autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de las decisiones fundamentales del ente…. [6]

 

            De lo expuesto, se sigue sin mayor dificultad  la autonomía reglamentaria que ostentan las Municipales, respecto de los cuerpos normativos denominados de organización y servicio.

 

            En esta línea, la Procuraduría General de la República, ha sostenido:

 

“… Al respecto, procede recordar que todo ente cuenta con una potestad de autoorganización. Una potestad que es de principio, ya que es el mínimo que la organización requiere para disponer con qué estructura dará cumplimiento al fin público que justifica su existencia. De allí que, dentro del ámbito de la ley, pueda disponer cómo prestará el servicio y cómo distribuirá a su interno las funciones que la Ley le atribuye. Se trata de disposiciones reglamentarias dirigidas a mantener el buen funcionamiento del servicio público. Potestad que es reconocida en las leyes específicas de cada ente pero, además encuentra fundamento en lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública. El artículo 103 de dicha Ley otorga al jerarca el poder de organizar la Administración mediante reglamentos autónomos de organización y de servicios, internos o externos, siempre que no regule potestad de imperio frente al administrado.

 

La Ley consagra una clasificación de reglamento según su relación a la ley. Ello en el tanto en que el reglamento no constituye una norma que ejecute la ley anteriormente emitida; sin embargo, debe respetarla. Importa destacar que a través de esta potestad, el jerarca puede regular internamente la prestación del servicio por parte de los empleados.

El fundamento de esta potestad es la especialidad técnica. La potestad de reglamentación autónoma existe en función de la especialidad técnica que justifica la existencia de un determinado ente u órgano y por ello, tiende al mejor cumplimiento de los fines asignados al ente. Sobre los reglamentos autónomos ha indicado la Sala Constitucional:

 

“Los reglamentos autónomos de organización encuentran su fundamento en la potestad de autoorganización de la propia administración, en tanto los reglamentos autónomos de servicio tienen su sustento en la competencia del jerarca administrativo para regular la prestación del servicio que está a cargo, sin necesidad de la existencia de una ley previa en la materia. Se trata de reglamentos que crean regímenes de sujeción especial y que vienen a limitar los derechos de los ciudadanos que han entrado en relación con la Administración”. Resolución N° 9236-1999 de 20:11 hrs. de 23 de noviembre de 1999…” [7]

 

            Bajo esta inteligencia, ciertamente el ente territorial ostentaría la posibilidad de emitir un reglamento autónomo de organización para regular la actividad objeto de consulta.

 

V.- CONCLUSIONES

 

A.- El Concejo Municipal es el órgano deliberativo del ente  territorial y conjuntamente con el Alcalde tiene bajo su tutela velar por los intereses de la comunidad que rige. Es de elección popular, se maneja con independencia respecto de los contenidos de sus deliberaciones y como cuerpo colegiado emite una voluntad única mediante la toma de acuerdos.  

 

B.- De conformidad con lo expuesto en el Dictamen C-144-2006 del 7 de abril de 2006, “…las actas vienen a contener la deliberación del órgano colegiado; en consecuencia, también constan en dicho documento los acuerdos adoptados, y como se dirá más adelante, ello adquiere gran trascendencia, en tanto no es hasta que se tiene aprobada el acta, que los acuerdos del órgano colegiado van a adquirir firmeza y eficacia…”

 

C.- El Reglamento que se dicte, con la finalidad de regular el manejo de las actas para el estudio correspondiente, se encuentra inmerso dentro de los denominados Autónomos de Organización. Lo anterior, atendiendo, claro está, a la materia que regula.

  

D.- Las Municipales detentan la posibilidad jurídica de dictar Reglamentos de Organización y Servicio.

 

E.- El Gobierno Local se encuentra facultado legalmente para reglamentar el manejo de las actas a lo interno del Concejo Municipal.

 

            De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,

 

 

Laura Araya Rojas

Procuradora

Área Derecho Público

 

LAR/jlh