13 de agosto, 2012

C-193-2012

 

Master

Widman Cruz Méndez

Gerente General

Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero al oficio número G.G.C-0533-2012 de fecha 18 de abril del 2012,  mediante el cual, solicita criterio en torno a las potestades de la Autoridad Presupuestaria.  Específicamente, peticiona se dilucide lo siguiente:

 

 

“…Puede legalmente la Autoridad Presupuestaria ordenar a la Administración del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico revertir la reclasificación de un funcionario que se encontraba en una plaza de Profesional Jefe de Servicio Civil 2 a Profesional Jefe de Servicio Civil 3, conllevando a la anulación absoluta evidente y manifiesta de un acto declarativo de derechos…

 

Si fuera procedente se le solicita a la Procuraduría General de la República emita dictamen tal y como lo establece el artículo 173 de la Ley General de la República (sic) a efectos de proceder la Administración del Incop (sic) a la anulación del citado acto administrativo” 

 

 

I.- SOBRE LOS ANTECEDENTES

 

Cabe mencionar que, conjuntamente con el oficio mediante el cual se solicita criterio, se adjuntó el pronunciamiento jurídico de la institución consultante, referente al tema de interés. Por ese medio concluyó lo siguiente:

 

 

“…para efectos de cumplir con la disposición de la Autoridad Presupuestaria es importante que medie la anulación de un acto administrativo que incuestionablemente dio origen a un acto declaratorio de derechos…para ello tendría que mediar un dictamen de la Procuraduría General de la República que determine si nos encontramos frente a un  nulidad absoluta evidente y manifiesta…”

 

 

II.- SOBRE LA COMPETENCIA DE LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA

 

El tema sometido a escrutinio de este órgano técnico asesor, procura determinar si  la Autoridad Presupuestaria detenta la posibilidad jurídica de imponer la realización de  conductas a la Administración activa.

 

Así las cosas, conviene, como punto de partida, establecer el ámbito competencial del órgano dicho, con la finalidad de solventar lo cuestionado de la mejor manera.

 

Sobre el particular se ha referido la Procuraduría General de la República, al sostener:

 

 

 “… La Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos tiene como objeto establecer el régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos. Para ese objeto establece un conjunto de disposiciones sobre recursos y egresos públicos, así como diversos principios que rigen la actividad financiera y los sistemas que la estructuran.

 

Empero, la Ley no tiene como objetivo establecer un sistema uniforme de regulación de la actividad financiera. Por su propio contenido, diversas disposiciones sólo resultan aplicables al Estado o al Gobierno Central. Pero, además, la propia Ley dispone su no aplicación a determinados entes (por ejemplo, los bancos públicos) o que a determinados entes les resultan aplicables sólo ciertas disposiciones (inciso d) del artículo primero). Lo anterior sin excluir que la aplicación puede derivar de la presencia de determinados recursos o condiciones. En los supuestos de excepción, la Ley no rige la actividad financiera y presupuestaria de los entes públicos. A lo que debe sumarse la existencia de leyes posteriores dirigidas a autorizar su desaplicación respecto de determinados organismos públicos.

 

Ese ámbito de aplicación tan disímil tiene su origen en el artículo 1 de la Ley:

 

“ARTÍCULO 1.-Ámbito de aplicación

 

La presente Ley regula el régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos. Será aplicable a:

 

a. La Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias.

b. Los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares, sin perjuicio del principio de separación de Poderes estatuido en la Constitución Política.

 

c. La Administración Descentralizada y las empresas públicas del Estado.

 

d. Las universidades estatales, las municipalidades y la Caja Costarricense de Seguro Social, únicamente en cuanto al cumplimiento de los principios establecidos en el título II de esta Ley, en materia de responsabilidades y a proporcionar la información requerida por el Ministerio de Hacienda para sus estudios. En todo lo demás, se les exceptúa de los alcances y la aplicación de esta Ley.

 

También esta Ley se aplicará, en lo que concierna, a los entes públicos no estatales, las sociedades con participación minoritaria del sector público y las entidades privadas, en relación con los recursos de la Hacienda Pública que administren o dispongan, por cualquier título, para conseguir sus fines y que hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante partida o norma presupuestaria, por los órganos y entes referidos en los incisos anteriores o por los presupuestos institucionales de los bancos del Estado.

 

Las disposiciones de esta Ley no serán aplicables a los bancos públicos ni al Instituto Nacional de Seguros, excepto en lo correspondiente al trámite de aprobación de sus presupuestos, así como a lo ordenado en los artículos 57 y 94 y en el título X de esta Ley. (Así reformado el párrafo anterior por el artículo 51 de la Ley N° 8653 del 22 de julio de 2008).

 

Las normas técnicas básicas para aplicar esta Ley serán dictadas por los órganos competentes del Poder Ejecutivo, previa consulta a la Contraloría General de la República, la cual dictará las correspondientes a las universidades, municipalidades y los bancos públicos.

 

En cuanto al ámbito de aplicación de esta Ley, rigen las restricciones dispuestas en este artículo para el resto de las disposiciones establecidas”

 

Es pretensión de la Ley, su aplicación a la Administración Descentralizada con las excepciones expresamente señaladas por ese numeral. De esa pretensión se sigue que en tanto un ente sea parte de la Administración Descentralizada, le resulta aplicable la Ley, salvo que esta misma disponga su no aplicación o que una ley posterior haya exceptuado esa aplicación.

 

La determinación de este ámbito de aplicación es particularmente relevante a efecto de establecer la competencia de la Autoridad Presupuestaria en la formulación de las directrices en materia presupuestaria, incluida inversiones, endeudamiento y salarios. Dicho Órgano Colegiado encuentra su regulación en los artículos 21 y siguientes de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Dicho Órgano continúa siendo el competente para elaborar las directrices de política presupuestaria y de gasto público que regirán en el sector público. Empero, de la misma forma que el ámbito de aplicación de la Ley de Administración Financiera no es general ni uniforme para todos los organismos públicos, la Ley prevé supuestos de excepción para la competencia de la Autoridad Presupuestaria. Dispone el artículo 21 de mérito:

 

“ARTÍCULO 21.-Autoridad Presupuestaria

 

Para los efectos del ordenamiento presupuestario del sector público, existirá un órgano colegiado denominado Autoridad Presupuestaria. Además de asesorar al Presidente de la República en materia de política presupuestaria, tendrá las siguientes funciones específicas:

 

a) Formular, para la aprobación posterior del órgano competente según el inciso b) del presente artículo,

 

b) Las directrices y los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y c) del artículo 1, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento.

 

No estarán sujetos a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria los órganos mencionados en el inciso d) del artículo 1, además de los entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una legislación especial, del aporte de los sectores productivos a los que representan.

 

b) Presentar, para conocimiento del Consejo de Gobierno y aprobación del Presidente de la República, las directrices y los lineamientos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a) y c) del artículo 1. En el caso de los órganos citados en el inciso b) del artículo 1 de esta Ley, los mencionados lineamientos y directrices se propondrán a los jerarcas respectivos para su conocimiento y aprobación.

 

c) Velar por el cumplimiento de las directrices y los lineamientos de política presupuestaria”.

 

Para que un determinado organismo público resulte vinculado por las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria es requisito sine qua non que esté sujeto a la aplicación de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. Lo que explica la exclusión de los entes a que se refiere el artículo 1 inciso d)…”  [1]

 

 

De la transcripción realizada se desprende con absoluta claridad que la Autoridad Presupuestaria es el órgano encargado de emitir los lineamientos pertinentes, respecto de la política presupuestaria, incluyendo el tema salarial. 

 

 

III.- SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DEL INSTITUTO COSTARRICENSE DE PUERTOS DEL PACÍFICO

 

Establecida que fuere la competencia de la Autoridad Presupuestaria y la existencia de entidades excluidas de su ámbito de ordenación, se impone determinar la naturaleza jurídica del consultante, con la finalidad de establecer su situación jurídica respecto del tópico objeto de cuestionamiento.

 

Sobre el particular, cabe mencionar que, como claramente lo establece el ordinal primero de la Ley número 1721, el Instituto consultante ostenta la condición de persona  jurídica con capacidad de derecho público y privado, dotado, además, de patrimonio propio. Constituye, en consecuencia, un ente y, sin lugar a dudas, forma parte de la Administración Pública. 

 

  En esta línea ha decantado la jurisprudencia patria, al señalar:

 

“…En lo que toca a la naturaleza jurídica del Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, debemos señalar, que el artículo 1 de la Ley No. 1721 de 28 de diciembre de 1953 y sus reformas, lo señala puntualmente, como

 

“ una institución de Derecho Público, con autonomía administrativa, persona jurídica y patrimonios propios, “(…)” cuyo objetivo principal será fortalecer la economía del país, asumiendo las prerrogativas y funciones del autoridad portuaria, con el propósito de administrar eficientes servicios portuarios y facilidades conexas, incluyendo el transporte por ferrocarril de mercancías y pasajeros de y hacia los puertos de la vertiente del Pacífico.” En armonía con esa norma, los Tribunales de Trabajo, han subrayado, en lo atinente:

“De conformidad con los numerales 1 y 2 de la Ley No. 1721, de 28 de diciembre de 1953 y sus reformas, el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico es una institución autónoma de Derecho Público, con personería jurídica y patrimonio propios. En virtud de esa naturaleza, forma parte de la Administración Pública (descentralizada) y sus servidores, independientemente del tipo de trabajo que desempeñen o de las condiciones en que lo hagan, son funcionarios públicos (artículos 1 y 111 de la Ley General de la Administración Pública). (…)”

(Sentencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, No. 172-2001 de 10:10 horas de 14 de marzo del 2001)

 

Sin hacer mayor análisis del carácter de esa entidad del Estado, toda vez que el referido numeral es categórico en cuanto a su definición en nuestro ordenamiento jurídico, sí es importante enfatizar con la recién mencionada cita jurisprudencial, que el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico, integra también al Sector Público…” [2]

 

 

 

 

 

 

IV.- SOBRE LA POSIBILIDAD JURÍDICA QUE DETENTA LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA PARA IMPONER UNA DETERMINADA CONDUCTA AL INSTITUTO COSTARRICENSE DE PUERTOS DEL PACÍFICO

 

Atendiendo a lo consultado, deviene relevante remitirnos  a lo establecido en los acápites anteriores, para así determinar las potestades que detenta la Autoridad Presupuestaria, respecto del  Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico.

 

Tenemos entonces que, sin lugar a dudas, el consultante forma parte de la Administración Descentralizada, y por ende, de conformidad con el cardinal primero de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos,  esta le resulta aplicable.

 

Deviniendo palmaria la sujeción que permea al Instituto dicho, respecto de la Autoridad Presupuestaria, sin que se denote la existencia de una ley especial que disponga su exclusión del ámbito de tutela dicho.

 

Ahora bien, la determinación de los alcances de tal sujeción y la posibilidad de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria de imponer una determinada conducta, ya han sido objeto de análisis por parte de este órgano técnico asesor, el cual, en aquel momento señaló:     

 

“…Se consulta, además, si la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria puede ordenar a los jerarcas de los entes autónomos la adopción de determinadas conductas o una conducta específica.

La Secretaría Técnica encuentra su origen en el último párrafo del artículo 22 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos. De acuerdo con dicho numeral, la Autoridad Presupuestaria cuenta con un órgano ejecutivo, la Secretaría Técnica, cuyas funciones se establecen en el Reglamento a la Ley. Ese órgano ejecutivo es llamado por el Reglamento a la Ley como Secretaría Técnica, al disponer:

“Artículo 19. —Secretaría Técnica. La Autoridad Presupuestaria contará con una Secretaría Técnica, que actuará como órgano ejecutivo, con el personal que sea necesario para el cumplimiento de sus labores y tendrá la estructura organizativa que defina el Poder Ejecutivo, mediante reglamento, a propuesta del Director Ejecutivo. El Director de la Secretaría Técnica es un funcionario de confianza, cuyo nombramiento lo hará el Ministro de Hacienda, pudiendo recaer en el Director General de Presupuesto Nacional.

El Director de la Secretaría Técnica asistirá a las sesiones de la Autoridad Presupuestaria, con voz pero sin derecho a voto”.

Desde el punto de vista legal, la función más importante que corresponde a la Secretaría Técnica es el control y seguimiento del cumplimiento de las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria. Del artículo 21 de la Ley se deriva que la Autoridad Presupuestaria debe velar por el cumplimiento de sus directrices, sin que se establezca por qué medios. El Reglamento precisa que es a través del órgano ejecutivo que la Autoridad Presupuestaria realiza esa fiscalización.

Se dispone en ese sentido:

“Artículo 16. —Control y seguimiento. Corresponderá a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria mantener un control del cumplimiento de las directrices o lineamientos, generales y específicos”.

Facultad de verificación que reafirma en artículo 21 del Reglamento:

“Artículo 21. —Verificación de cumplimiento. Los órganos y entes cuyos presupuestos deban ser aprobados por la Contraloría General, entregarán a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria copia de los documentos presupuestarios, los informes de ejecución y las liquidaciones presupuestarias, con el propósito de que ésta verifique el cumplimiento de los lineamientos y directrices, generales y específicos, en materia presupuestaria y emita la constancia de cumplimiento.

Para efectos de presentar las copias a la Secretaría Técnica, rigen las mismas fechas que para presentar los originales al Órgano Contralor, según lo estipulado en el artículo 19 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República”.

Corresponde a la Secretaría constatar el cumplimiento de las directrices y lineamientos. La constancia correspondiente es remitida a la Contraloría General de la República, único órgano constitucionalmente competente para aprobar el presupuesto, su ejecución y la liquidación del presupuesto en tratándose de los entes autónomos…

Pero la función de la Secretaría no se limita a la labor de verificación. Junto a esta se encuentran las labores administrativas y de ejecución en orden a la competencia de la Autoridad Presupuestaria como órgano colegiado. Es el caso de la preparación de informes o de la información necesaria para la formulación de las directrices y, en general la elaboración de los proyectos de esas directrices. En igual forma, la ejecución de los acuerdos de la Autoridad Presupuestaria o la realización de estudios sobre ingresos y egresos del sector público y, en general, la asesoría al Sector Público en materia de su competencia y la evaluación de los resultados de gestión de los entes cuyo presupuesto es aprobado por el Órgano de Control.

Aparte de estas funciones, debe tomarse en cuenta lo dispuesto en las directrices y lineamientos que, como se ha indicado, son aprobadas por decreto ejecutivo y son obligatorias para los entes concernidos. Resulta claro que si en ejecución de esos lineamientos o directrices, la Autoridad Presupuestaria o su Secretaría Técnica emiten un acto administrativo en relación con la materia objeto de su competencia, ese acto administrativo debe ser ejecutado por su destinatario. De no hacerlo, la Secretaría podría requerir que se rectifiquen los procedimientos de manera tal que se cumpla con lo dispuesto en las directrices. En su caso, recomendar el inicio de un procedimiento administrativo disciplinario de quien sea responsable de una actuación contraria a las referidas directrices o lineamientos. Recuérdese, al respecto, que el incumplimiento de las directrices constituye una infracción al ordenamiento financiero. El artículo 110 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos expresamente dispone:

“Hechos generadores de responsabilidad administrativa

Además de los previstos en otras leyes y reglamentaciones propias de la relación de servicio, serán hechos generadores de responsabilidad administrativa, independientemente de la responsabilidad civil o penal a que puedan dar lugar, los mencionados a continuación:

(…).

o) Apartarse de las normas técnicas y los lineamientos en materia presupuestaria y contable emitidos por los órganos competentes. (…)”. a

Es decir, el irrespeto de las normas técnicas, directrices o lineamientos en materia presupuestaria, formulados por la Autoridad Presupuestaria configura una infracción administrativa, sancionada de acuerdo con el artículo 113 de la misma Ley. Por demás, el jerarca de los entes autónomos incurre en responsabilidad administrativa cuando omite una decisión oportuna, artículo 112…” [3]  (El énfasis nos pertenece).

De la cita realizada, se desprende que, efectivamente, la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria detenta la potestad legal de ordenar a la Administración Descentralizada la realización de una determinada conducta y el incumplimiento de tal disposición puede acarrear responsabilidad administrativa, tanto, para el funcionario, cuanto para el jerarca que desatienden lo ordenado.

 

V.- SOBRE LA IMPOSIBILIDAD DE ESGIMIR EL DICTAMEN REQUERIDO

 

Peticiona la administración consultante, se emita el dictamen requerido por el ordenamiento jurídico, para la declaratoria de nulidad evidente y manifiesta respecto de la conducta reprochada por la autoridad presupuestaria.

 

Empero, analizado que fuera el criterio legal de la entidad dicha, se denota que el procedimiento administrativo que, por imperio de ley, debe realizarse, en aras de declarar la nulidad evidente y manifiesta de un acto declaratorio de derechos, ni siquiera se ha iniciado. Por el contrario, mal parece entender, la asesoría legal, que el procedimiento dicho depende del resultado de la solicitud que nos ocupa.

 

Por lo que, deviene relevante establecer que, el momento procesal oportuno para peticionar el Dictamen que nos ocupa, se suscita una vez tramitado el procedimiento administrativo y de previo al dictado del acto final.  Lo anterior en aras de poder constatar si efectivamente nos encontramos ante un vicio de la envergadura exigida por el ordenamiento jurídico, para la declaratoria objeto de análisis.

 

 

En esta línea ha decantado la jurisprudencia administrativa al establecer:

“…Momento procesal para solicitar el dictamen a la Procuraduría General de la República

Como requisito previo a la declaratoria de la nulidad en vía administrativa, la Administración debe contar previamente con el dictamen afirmativo de esta representación donde se refiera expresamente al carácter absoluto, evidente y manifiesto de la nulidad invocada, dictamen que resulta vinculante por disposición expresa del artículo 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.

Sobre el momento procesal oportuno para que el Concejo Municipal solicite ese dictamen, esta Procuraduría señaló en el pronunciamiento C-109-2005 del 14 de marzo de 2005:

“En otras palabras, luego de que el órgano director ha terminado la instrucción del procedimiento, debe comunicarlo así al órgano decisor, con la finalidad de que sea éste el que tome el acuerdo correspondiente a la remisión del asunto ante la Procuraduría General, o a la Contraloría General, según corresponda.” (En igual sentido dictámenes C-455-2006, C-223-2007, C-432-2007, entre otros)

En consecuencia, será hasta después de haberse tramitado el procedimiento ordinario señalado y antes del dictado del acto final que el Concejo Municipal debe requerir el dictamen de esta representación…” [4]

De suerte tal que lo peticionado resulta prematuro y consecuencia, la solicitud planteada deviene improcedente.

 

 

VI.- CONCLUSIONES:

 

A.- La Autoridad Presupuestaria es el órgano encargado de emitir los lineamientos pertinentes, respecto de la política presupuestaria, incluyendo el tema salarial. 

 

B.- El Instituto consultante ostenta la condición de persona  jurídica con capacidad de derecho público y privado, dotado, además, de patrimonio propio. Constituye, en consecuencia, un ente y, sin lugar a dudas, forma parte de la Administración Pública. 

C.- La Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria detenta la potestad legal de ordenar a la Administración Descentralizada la realización de una determinada conducta  y el incumplimiento de tal disposición puede acarrear responsabilidad administrativa, tanto, para el funcionario, cuanto para el jerarca que desatienden lo ordenado.

D.- El momento procesal oportuno para peticionar el Dictamen requerido por el ordinal 173 de la Ley General de la Administración Pública, se suscita una vez tramitado el procedimiento administrativo y de previo al dictado del acto final. 

 

De suerte tal que lo peticionado resulta prematuro y consecuencia, la solicitud planteada deviene improcedente.

 

De esta forma se evacua la gestión sometida a conocimiento de este órgano consultivo. Sin otro particular, con toda consideración,

 

 

 

 

Laura Araya Rojas

Procuradora

Área Derecho Público

 

LAR/jlh