23 de febrero, 2012

C-049-2012

 

Señores

Leonardo Garnier Rímolo

Ministro

Ministerio de Educación Pública

 

Nelson Gutiérrez Álvarez

Presidente

Patronato Nacional de Ciegos

 

Estimados señores:

 

            Con la aprobación de la señora Procurador General de la República, nos referimos a sus atentos oficios N° DM-1106-08-11 de fecha 29 de agosto del 2011 y PNC-338-11 de fecha 3 de agosto de 2011, recibidos en este Despacho los días 31 de agosto y 4 de agosto respectivamente, mediante los cuales–luego de exponer una serie detallada de antecedentes acerca de la problemática en cuanto a la existencia del nombramiento de dos personal para un único cargo de representante de las asociaciones de personas ciegas como integrante del Consejo Técnico del Instituto Hellen Kellen- se nos solicita que nos pronunciemos respecto a la competencia legal establecida en nuestro ordenamiento para realizar la convocatoria en que se elige al citado representante.

 

 

I.                   CRITERIO DE LA ASESORIA LEGAL

 

Dentro de la documentación remitida a esta Procuraduría junto con la consulta, se encuentra el oficio N° 005-2011 fechado 31 de enero de 2011, suscrito por el Lic. Francisco Azofeifa M., asesor legal del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, en el que, luego de hacer referencia al Decreto Ejecutivo 16-831-MEP y a la Ley N° 7600, concluye que el procedimiento de convocatoria le corresponde determinarlo a las organizaciones de personas no videntes en virtud de la potestad de autodeterminación que les asiste.

 

Asimismo, que en ausencia de la definición de dicho procedimiento por parte de las organizaciones, supletoriamente le corresponde realizar la convocatoria al Patronato Nacional de Ciegos en coordinación con las organizaciones citadas, ya que dicho Patronato ostenta la condición de ente dotado de potestades de coordinación sobre la acción de todos los organimos o asociaciones relacionados con los asuntos de las personas no videntes.

 

 

II.                SOBRE LA SITUACION ACTUAL DE CONSEJO TECNICO DEL INSTITUTO HELLEN KELLER

 

Tal y como se nos indica, actualmente el Consejo Técnico del Instituto Hellen Kellen se encuentra paralizado, en razón de que no existe claridad respecto a cuál es el órgano competente para realizar la convocatoria para la elección del representante de las organizaciones de personas no vidente, situación que atenta no sólo contra el principio de eficiencia de la Administración Pública, sino que constituye un grave problema para el adecuado funcionamiento del Instituto Hellen Keller y por ende para la población no vidente de nuestro país.

 

Entrando al análisis de la situación planteada, resulta importante señalar que nuestro ordenamiento jurídico le ha atribuido una serie de funciones al citado Consejo Técnico, el cual, de conformidad con el artículo 7 del Decreto N° DE-16831-MEP, ostenta las siguientes competencias:

 

a)                  Aprobar dentro de las disposiciones legales, las políticas y planes anuales de la Institución.

 

b)                 Supervisar las actividades del Instituto.

 

c)                  Impulsar las cooperación del Instituto con organismos y entidades que busquen objetivos análogos.

 

d)                 Crear las condiciones y acordar los actos necesarios para el cabal funcionamiento del Instituto.

 

e)                  Velar por el cumplimiento de sus planes y políticas.

 

f)                   Establecer la debida coordinación con la Junta Administrativa

 

 

Así las cosas, se observa con total claridad que el  hecho de que hasta el momento no haya sido posible conformar el Consejo implica un serio problema de funcionamiento para el Instituto y una gran certeza jurídica, razón por la cual resulta de gran importancia determina cuál es el órgano competente para realizar la convocatoria a la asamblea en que se elige al representante.

 

En este sentido, debemos indicar que el asegurarse de que el procedimiento mediante el cual se elija al representante resulte conforme con nuestro ordenamiento jurídico constituye un aspecto de gran importancia, ya que la existencia de algún cívico en el nombramiento –o como en este caso, la falta del mismo- tiene como consecuencia que no se cuente con el correspondiente quórum estructural, lo cual afectaría la validez de los actos que se hayan adoptado.

 

Respecto a los problemas que se presentan cuando existe falta de nombramiento de alguno de los directivos que integran órganos colegiados, el criterio reiterado de la Procuraduría General ha sido que la integración del órgano es fundamental para considerar que éste existe jurídicamente, por lo que esa integración es presupuesto inexorable para aquél pueda funcionar válidamente.

 

Sobre el tema, hemos señalado lo siguiente:

 

“La posibilidad de sesionar debe examinarse, en primer término, respecto de la integración del órgano.  Ello en la mediad en que si el órgano no se encuentra debidamente integrado no puede ejercer su competencia y, por ende, los actos que se emitan no serán válidos. Así que sólo en el tanto, en que órgano esté constituido, puede plantearse este segundo aspecto del quórum.  Problema que se refiere al funcionamiento concreto del órgano colegiado ya constituido”  (Dictamen C-195-90 del 30 de noviembre de 1990).

“La integración del órgano colegiado con el número de miembros previstos en la ley es un requisito necesario para el ejercicio de la competencia…” (Dictamen C-136-88 del 17 de agosto de 1988).

“Es, así, criterio que el problema de la debida integración es de principio, ya que aún cuando se cuente con el número de miembros necesarios para conformar el quórum estructural y en su caso el funcional, el colegio no   

puede funcionar si uno de los miembro no ha sido nombrado, o bien si nombrado no ha sido investido de la función correspondiente.  El órgano debe ser regular en cuanto a su constitución y respecto de la investidura de sus miembros.  Sólo cuando sus miembros han sido investidos regularmente se considera constituido el órgano.  Puede considerarse que un órgano no constituido, por falta de nombramiento de la totalidad de sus miembros, es un órgano no existente en tanto que colegio.  Lo que significa que no puede sesionar regularmente: para hacerlo deben  nombrarse sus miembros, el acto respectivo debe ser legal y la investidura regular (…) La inexistencia del órgano (por falta de nombramiento de unos de sus miembros) la ausencia de investidura del miembro respectivo, constituyen una infracción sustancial del ordenamiento, un vicio que afecta la competencia para actuar y que determina la nulidad de pleno derecho de lo actuado (…) Por lo expuesto, es criterio de la procuraduría General de la República, que la Junta Directiva del Banco Central no puede sesionar válidamente, hasta tanto no haya sido nombrada la persona que deba ocupar el puesto dejado por el ahora señor Ministro de Comercio Exterior” (Dictamen C-025-97 del 7 de febrero de 1997).

“(…) De previo a plantarse el problema de funcionamiento, la Administración activa debe plantearse el problema de constitución del órgano.  No podría considerarse que existe una correcta integración de la ‘junta’ en condiciones de vacancia, o bien si el nombramiento de uno de sus miembros es inválido (…) si la ‘junta médica’ no está integrada en estos momentos por tres de sus miembros, está jurídicamente imposibilitada para sesionar.  Lo que determina la invalidez de cualquier dictamen o certificación que llegaren a expedir sus otros miembros (…).  Las reglas y principios en orden al quórum estructural y funcional resultan aplicables a órganos debidamente constituidos, por lo que no debe estarse ante una situación de plaza vacante y, por ende, de ausencia de integración del órgano o falta de investidura de alguno de sus miembros”(Dictamen C-015-97 del 27 de enero de 1997).

“… la debida conformación de un órgano colegiado es un requisito de validez de los acuerdos que se tomen en su seno” (Dictamen C-251-98 de 25 de noviembre de 1998).

 

 

            Conforme a lo expuesto, podernos afirmar que la existencia del órgano colegiado, en este caso el Comité Técnico del Instituto Helen Keller deriva de su integración plena, razón por la cual resulta de gran importancia determina con certeza cuál es el órgano competente para realizar la convocatoria a la asamblea de representantes de las organizaciones de personas no videntes.

 

 

III.             ACERCA DE LA COMPETENCIA PARA REALIZAR LA CONVOCATORIA

 

Ahora bien, una vez realizada la revisión de la normativa existente respecto al tema, considera esta Procuraduría que, debido a que en el decreto ejecutivo N° DE-16831-MEP lo único que se indica con respecto a la elección del representante de las asociaciones de personas ciegas, es que éste deberá ser designado por la respectiva Junta Directiva mediante un sistema de alternabilidad, se debe recurrir a otras normas jurídicas para poder implementar dicha norma.

 

En ese sentido, vemos que en aplicación del principio de plenitud del ordenamiento jurídico, se requiere de una interpretación que llene el vacío legal correspondiente y que permita establecer quién ostenta la competencia para realizar la citada convocatoria y obtener así la seguridad jurídica y claridad necesaria en el tema, evitando que se vuelva a presentar una situación como la actual.

 

Así las cosas, tenemos que la acción de convocar a una asamblea consiste en llamar o citar a las organizaciones o asociaciones de personas no videntes para que envíen un representante en una fecha establecida a un lugar determinado, lo cual implica una acción de coordinación (concretar medios, esfuerzos, etc., para una acción común[1]) con cada una de ellas.

 

Y en ese orden, nótese que nuestro ordenamiento jurídico le ha atribuido la función de coordinar con las diferentes organizaciones de personas no videntes al Patronato Nacional de Ciegos, de conformidad con lo establecido con el artículo 1° de la Ley N° 2171 del 30 de octubre de 1957, el cual literalmente dispone:

 

 

“Artículo 1°.- Con el nombre de Patronato Nacional de Ciegos, créase un organismo cuya finalidad será la de brindar protección a todas las personas ciegas, por los medios y en la forma que esta ley señala y coordinar la acción de todos aquellos organismos o asociaciones que tengan relación con los problemas de las personas no videntes.” (El resaltado no es del original)

 

Respecto a la naturaleza jurídica del Patronato Nacional de Ciegos, esta Procuraduría ha señalado:

 

“Así las cosas, puede concluirse entonces, que el Patronato Nacional de Ciegos vendría a ser un ente público menor, comprendido entre la Administración Pública Descentralizada, que tiene como finalidad brindar ayuda y protección a la población ciega (Art. 1° de la Ley), dotado de personería jurídica propia, con independencia administrativa y funcional, cuyos recursos económicos provienen, en su mayor parte, del Estado y, por ende, sujeto a aprobación, control y fiscalización por parte de la Contraloría General de la República (Art. 3° Ibid). Cuenta además, con una Junta Directiva conformada con representación mayoritaria del Estado, cuya integración corresponde al Poder Ejecutivo mediante decreto (Arts. 6° y 8° Ibídem), el cual tiene la obligación de brindarle apoyo y asesoría para el cumplimiento de los fines generales, de carácter público y de evidente interés social, que persigue (Art. 32 Ibid). (Véase al respecto el dictamen C-144-91 de 31 de agosto de 1994). “(OJ-081-2001 de 25 de junio de 2001)

 

            Aunado a lo expuesto, considera este Órgano Consultivo que desde una óptica de practicidad e idoneidad el Patronato Nacional de Ciegos es la institución que –por su especialidad en la materia- mantiene una continua comunicación con las organizaciones de personas no videntes, lo cual le brinda la plataforma logística y los recursos informativos necesarios para poder asegurar una adecuada divulgación de la convocatoria.  Lo anterior, en razón de que lleva un registro de las citadas organizaciones, de conformidad con lo establecido en el numeral 23 de la Ley N° 2171, norma que señala lo siguiente:

 

 

“Artículo 23.- Toda organización de ciegos, de videntes y de personas jurídica, instituida para ayudar a los ciegos y creada al amparo  de las leyes costarricenses, está obligada a enviar al Patronato, un informe de su constitución, así como el nombre de sus personeros y los demás datos que indiquen en la hoja de registro, que para tal efecto confeccionará el Patronato. Con esta información, esta última Institución elaborará un registro de esas organizaciones.

Asimismo aquella organización estará obligada a enviar, al Patronato, cada seis meses, un balance de sus cuentas e informes detallados de sus actividades, en enero y julio de cada año.”

 

            Ahora bien, precisamente en aras de asegurar que efectivamente se realice la convocatoria para la designación y que ésta resulte oficial es que esta Procuraduría considera que la misma debe ser realizada por un organismo público específico, sin que esto atente de ninguna forma contra el principio de autodeterminación de las organizaciones u asociaciones de personas no videntes, punto en el cual discrepamos del criterio legal aportado con al consulta.

 

            Lo anterior, toda vez que estimamos que el hecho de que la convocatoria no sea realizada por las organizaciones de personas no videntes no constituye una violación al principio de autodeterminación de las mismas, por cuanto ésta consiste en la libertada que tienen de autoregularse a nivel interno, libertad que puedan ejercitar estableciendo los mecanismos y procedimientos internos que consideren necesarios para la elección del representante ante la asamblea y una vez realizada la misma, estableciendo el mecanismo o procedimiento para realizar la designación del representante ante el Comité.

 

            Para finalizar, consideramos que a falta de norma expresa que indique el procedimientos de elección indicado supra, la Asamblea de representantes debe establecer el mecanismo de elección que considere más apropiado, respetando el principio representativo, democrático y de alternabilidad establecido en el artículo 6 del decreto N° DE-16831-MEP.  A modo de ejemplo se sugiere ver el procedimiento establecido para el nombramiento del representante de las organizaciones de personas con discapacidad ante el órgano directivo del Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial, en el artículo 28 del Decreto N° 26831 de 23 de marzo de 1998.

 

 

IV.             CONCLUSION

 

De conformidad con lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría General que el ente público competente para realizar la convocatoria para la elección del representante de las organizaciones u asociaciones de personas no videntes ante el Comité Técnico del Instituto Helen Keller, es el Patronato Nacional de Ciegos.

 

Atentamente,

 

 

 

            Andrea Calderón Gassmann                                                Xochilt López Vargas

            Procuradora                                                                          Abogada de Procuraduría

 

 

 

 

ACG/XLV/dms