31 de Mayo 2012

C-132-2012

Licenciada

Silvia Bolaños Barrantes

Directora Ejecutiva

Consejo de Seguridad Vial

S.   D.

Estimada señora:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su oficio DE-2012-003 de 2 de enero de 2012, mediante el cual, en cumplimiento del acuerdo de la Junta Directiva adoptado en el artículo VI de la sesión 2662-11 de 6 de diciembre de 2011, formula una consulta de carácter jurídico, relacionada con un reclamo administrativo interpuesto por un grupo de servidores de ese Consejo.

            El tema consultado se refiere a la posibilidad de que en vía administrativa se resuelvan favorablemente dichos reclamos, fundamentándose para ello en la sentencia de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia (casación) N° 1288-2010 de diez horas del dieciséis de setiembre de 2010, donde se reconoció a los actores diferencias salariales derivadas de la aplicación a su caso de la resolución N° DG-078-89, emitida por la Dirección General de Servicio Civil. La duda, según  se expresa allí, consiste en que “…en el evento de que realizadas las valoraciones jurídicas y de hecho del caso, se determine que los mismos (los reclamos) son procedentes, si enseguida es factible cancelar los importes económicos, de mediar recursos presupuestarios para tal fin”.

            Manifiesta a la vez que: “Se hace la consulta en particular, pues ha generado alguna confusión con el oficio AFP-235-2011 dirigido al Señor Ministro de Obras Públicas y Transportes, donde a partir del mismo, se es claro que quienes plantearon su pretensión en sede judicial y no se acceda al pago en sede administrativa, deben hacerlo en la vía judicial”; y agrega que: “Sin embargo, se ha generado la interpretación de que está vedado conocer ese tema en sede administrativa y que obligatoriamente debe conocerse el caso en sede judicial”.

            Finalmente agrega que: “Complementariamente se consulta, en el evento de que se nos indique que esta última valoración es la correcta, si en el evento de que administrativamente se haya conocido en abstracto la pretensión, la misma debe remitirse a la vía judicial; o en el peor de los casos, proceder a tramitar la nulidad de la resolución ya que no debía conocerse en vía administrativa”.

            En relación con lo consultado le manifiesto lo siguiente:

1.- Imposibilidad de contestar la consulta por estar pendientes de resolución los reclamos administrativos de interés:

            De acuerdo con un reiterado criterio de esta Procuraduría, no son consultables aquellos asuntos donde media un reclamo administrativo pendiente de ser resuelto por el respectivo organismo público. Lo anterior básicamente porque de dárseles  respuesta, la Procuraduría, en su condición de administración consultiva, estaría sustituyendo a la administración activa involucrada, lo cual no resulta procedente.

            Tal criterio se ha seguido en reiterados pronunciamientos, entre ellos el dictamen C-194-94 de 15 de diciembre de 1994 (citado por el C-031-2001 de 13 de febrero de 2001) donde, en lo que interesa, se expresó que:

"Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa.// El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios, salvo en ejercicio de las atribuciones contenidas en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública (...). // Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público".

            Por las anteriores razones, esta Procuraduría se encuentra jurídicamente imposibilitada para dar respuesta a la consulta formulada.

            No obstante, en consideración a que existen pronunciamientos de este Órgano Asesor sobre situaciones similares a la consultada por el COSEVI, de seguido haremos referencia a ellos, a fin de que les puedan servir de orientación jurídica para la debida resolución de los reclamos.

            Efectivamente, en dictámenes de esta Procuraduría se ha establecido categóricamente que los fallos judiciales únicamente tienen efectos inter partes; es decir, sólo para quienes hayan participado directamente como actores en el respectivo proceso judicial. Y nuestra posición se ha fundamentado en criterios jurisprudenciales de la Sala Constitucional que han definido en forma clara y terminante el punto.

            Una de esas sentencias constitucionales es la número 03576-2000 de las catorce horas con cuarenta y seis minutos del dos de mayo de dos mil, en cuyo Considerando I se expresó que: “… Los recurrentes interponen este recurso alegando que les asiste un derecho al trato igual por estar en iguales condiciones en relación con el pago del aumento decretado para el sector público en mil novecientos noventa y cinco, derecho que, según dicen, fue declarado a favor de once compañeros por parte de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Al respecto y en primer lugar, es menester indicarle a los petentes que, efectivamente, mediante sentencia número 339-99 de la Sala Segunda, se resolvió un diferendo laboral presentado por varios trabajadores en relación con el reconocimiento de los extremos salariales que ahora se solicitan. Como es bien sabido, las únicas sentencias que tienen efecto erga omnes son las emitidas por la Sala Constitucional, por lo que las emitidas por las demás Salas de la Corte Suprema de Justicia, tendrán los efectos inter partes o para las partes, que hayan participado en el proceso correspondiente, De ahí que, si los recurrentes consideran que les asiste el derecho a que se les cancele el monto correspondiente al aumento de mil novecientos noventa y cinco, deberán plantear la discusión en la vía ordinaria laboral correspondiente.-“ (Lo estacado no es del original).

            Ha de agregarse que tal criterio de la Sala Constitucional fue reiterado recientemente en su sentencia N° 13997-2011 de 15:21 hrs. del 19 de octubre de 2011. Dicho fallo fue dictado con motivo de un recurso de amparo interpuesto por una profesional del Ministerio de Educación Pública, quien pretendía precisamente el derecho al llamado “mecanismo de reajuste salarial automático” contenido en la citada resolución DG-078-89, y que fuera reconocido en la referida sentencia de la Sala Segunda N° 1288-2010, objeto de la consulta formulada por el COSEVI.

             En la citada resolución, en lo que interesa, la Sala Constitucional, expresó:

“I.- La recurrente interpone este recurso alegando que le asiste un derecho al trato igual por estar en iguales condiciones en relación con el pago de diferencias salariales y sus diferentes pluses y componentes, derecho que, según dice, fue declarado a favor de varios funcionarios del Ministerio de Educación Pública por parte de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Al respecto y en primer lugar, es menester indicarle a la petente que, efectivamente, por medio de la sentencia número 2010-001288 de la Sala Segunda, se resolvió un diferendo laboral presentado por varios trabajadores en relación con el reconocimiento de los extremos salariales que ahora se solicitan. Ahora bien, las únicas sentencias que tienen efecto erga omnes son las emitidas por la Sala Constitucional, por lo que las emitidas por las demás Salas de la Corte Suprema de Justicia, tendrán los efectos inter partes o para las partes, que hayan participado en el proceso correspondiente. De ahí que, si la recurrente considera que le asiste el derecho a que se les cancele el monto correspondiente al pago de diferencias salariales, podrá plantear –si a bien lo tiene- la discusión en la vía común correspondiente y no en esta Sala, en razón de que no le compete, por carecer de competencia material y funcional para ello, el decidir sobre aspectos cuya naturaleza es estrictamente laboral.”. (Nota: lo destacado no es del original; además, es copia literal del citado fallo 3576- 2000).

            Con respecto a la exigencia de la reiteración de un criterio de los tribunales, para que pueda ser considerado técnicamente como jurisprudencia, pueden consultarse también las fallos de la Sala Constitucional números 6489-93 de 10:24 hrs. del 9 de diciembre de 1993,  185-95 de 16:35 hrs. del 10 de enero de 1995 y  7796-2003 de 16:39 hrs. del 30 de julio del 2003.

            Por su parte, de nuestros dictámenes relativos al tema, cabe hacer cita del número C-382-2007 del 31 de octubre de 2007, donde en lo que interesa, se expresó:“… el criterio que se ha seguido por parte de este Despacho ante consultas sobre el tema, ha sido el de negar efectos erga omnes a un fallo aislado de los tribunales de justicia. Ver en este sentido los dictámenes de esta Procuraduría General números C-167-93, C-073-2000 y C-074-2000, en los que se cita jurisprudencia y doctrina que sustentan la negativa de dar efectos erga omnes a un fallo aislado de los tribunales de justicia, que solo vincula y compromete a quienes figuraron como partes en la litis. (…) // Por su parte, en cuanto al punto medular de la reconsideración, es decir, sobre la posibilidad de aplicar el Estudio Integral de Puestos de manera extensiva a todos los servidores de la JPSSJ, y no solo a los que plantearon demanda en vía judicial, y que obtuvieron sentencia favorable (Nº 551-2006), este Despacho reitera su posición en el sentido de que una sentencia no es fuente normativa de derechos subjetivos para quienes no han sido parte en el proceso, aunque eventualmente se encuentren en igualdad de condiciones que aquellos. Por lo anterior, y sobre este particular, reitera esta instancia que los efectos del citado fallo están limitados a quienes fueron parte del proceso, que la sentencias de interés (551-2006) no constituye jurisprudencia, ni tampoco un precedente del cual puedan extraerse normas o principios generales de aplicación a casos concretos. //En este sentido, conviene recordar que existe jurisprudencia en el sentido de que cuando se demuestre la  efectiva reiteración de un criterio jurídico emanado de las autoridades jurisdiccionales, es decir, mediante una pluralidad de sentencias -a manera de fuente no escrita del ordenamiento de los precedentes– en la resolución de todos o al menos una representativa cantidad de los casos asignados a los jueces en el ámbito de su competencia. De manera que únicamente puede considerarse que existe una jurisprudencia en tal sentido cuando se dé esa reiteración en un mismo sentido sobre un punto jurídico determinado, según ya lo indicó con anterioridad este Tribunal por sentencia número 6489-93 de las 10:24 horas del 9 de diciembre de 1993.” (Sala Constitucional, resolución número 7796-2003 de las dieciséis horas con treinta minutos del treinta de julio del dos mil tres)”.

            Debe tenerse también en consideración que el criterio mantenido en la reciente sentencia constitucional N° 13997-2011 antes transcrita, resulta de gran relevancia para la debida resolución de los reclamos de interés. Ello porque si bien en su parte final la Sala se declaró incompetente para pronunciarse sobre lo que es propiamente el derecho al mecanismo más favorable de incrementos periódicos, sí fue muy clara en negarle allí, ya concretamente al citado fallo laboral N° 1288-2010, los efectos erga omnes pretendidos por la profesional recurrente, lo cual guarda relación directa con el tema objeto de la consulta. 

            Quedan en los anteriores términos expuestos los criterios jurisprudenciales de los citados fallos constitucionales y de  nuestros dictámenes, de los que se desprende claramente que el reconocimiento salarial contenido en la citada sentencia de la Sala Segunda, resulta aplicable únicamente a quienes participaron directamente como actores en el respectivo proceso laboral.  Por consiguiente, con fundamento en esos criterios que estamos suministrando para la orientación del consultante, cualquier profesional cubierto por el Régimen de Servicio Civil que pretenda a su favor el derecho declarado en la citada sentencia 1288-2010, tendría que recurrir a la vía judicial respectiva para tratar de obtenerlo.

2.- En cuanto al oficio AFP- 235-2001 dirigido al Ministro de Obras Públicas y Transportes:

            Ya aparte de los anteriores criterios jurisprudenciales orientadores, considera esta Procuraduría que el contenido del citado oficio no tiene relación alguna con el tema concreto consultado por el COSEVI. Ello por cuanto se refiere a una situación totalmente distinta, pues allí lo que se analizó fue el caso concreto del grupo de profesionales del MOPT que sí figuraron como parte en el proceso laboral que culminó con la sentencia N° 1288-2010 de repetida cita. La particularidad de la situación que se presenta con ese grupo de actores, es que han pretendido ejecutar indebidamente dicho fallo, mediante  una extraña demanda interpuesta en sede contencioso-administrativa, y que luego pasó al conocimiento de la vía laboral. Por consiguiente, carece de razón lo afirmado en la consulta, en el sentido de que de dicho oficio “…se ha generado la interpretación de que está vedado conocer ese tema en sede administrativa y que obligatoriamente debe conocerse el caso en sede judicial”.  Lo anterior lo sostenemos porque el referido oficio no contiene elementos de juicio para definir la sede (administrativa o jurisdiccional) en que deban resolverse las pretensiones de los otros profesionales, ya que, se repite, se refirió a unos supuestos exclusivos del grupo de actores que participaron en el respectivo proceso laboral.

3.- En cuanto a la pregunta contenida en el último párrafo:

            Un comentario aparte merece también la última duda, donde se expresa que: “…si en el evento de que administrativamente se haya conocido en abstracto la pretensión, la misma debe remitirse a la vía judicial; o en el peor de los casos, proceder a tramitar la nulidad de la resolución ya que no debía conocerse en vía administrativa”.

            Al respecto cabe manifestar que, amén de la inadmisibilidad de la consulta por las razones ya aducidas, al tratarse de una situación hipotética, es decir, sin un sustento real, ese punto menos podría ser objeto de pronunciamiento de parte de este Órgano Consultivo.

            Y tampoco podría emitir criterio esta Procuraduría sobre los supuestos casos en que se tendría que “tramitar la nulidad de la resolución”. Ello porque para que el COSEVI pueda declarar la nulidad (entendemos que se trata de la “absoluta, evidente y manifiesta”) del acto declaratorio del derecho, de previo tendría que consultarle a este Órgano Asesor, tal y como lo dispone el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. De manera que emitir un pronunciamiento donde se analice el tema de la nulidad, implicaría adelantar criterio al respecto, lo cual también resultaría obviamente improcedente.

4.- Conclusión:

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría se encuentra jurídicamente imposibilitada para dar respuesta a la consulta formulada. No obstante, como criterios orientadores que les pueden resultar de utilidad para resolver, se hace del conocimiento del COSEVI la referida jurisprudencia (judicial y administrativa). Allí se establece claramente que no existe base jurídica para que en vía administrativa se resuelvan favorablemente los reclamos salariales fundados en la citada sentencia de la Sala Segunda N° 1288-2010, donde se reconoció a los actores diferencias salariales derivadas de la aplicación de la resolución de la Dirección General de Servicio Civil N° DG-078-89. 

            Resta solamente agregar que ya hemos sido notificados de dos sentencias de primera instancia, dictadas por el Juzgado de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José en los procesos que sobre ese mismo tema ha debido atender esta Procuraduría hasta la fecha (que suman cientos); igualmente, que dichos fallos han denegado las pretensiones de los actores (se aportan las copias de de interés).

La saluda, atentamente,

Lic. Ricardo Vargas Vásquez

Procurador Asesor