21 de setiembre de 2012

C-224-2012

Ingeniero

Jorge Enrique Villalobos Clare

Presidente

Refinadora Costarricense de Petróleo  S. A.

Estimado señor:

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me es grato dar respuesta a su Oficio P-209-2012, de 18 de mayo del 2012, mediante el cual solicita nuestro criterio técnico jurídico acerca de la viabilidad de que la clase gerencial y de fiscalización superior de la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A., pueda participar del Fondo de Ahorro, Préstamos, Vivienda, Recreación y Garantía de los trabajadores, según Ley No. 8847 de 28 de julio de 2010, publicada en el Diario Oficial la Gaceta No. 158 de 16 de agosto del 2010.

I.- ANTECEDENTES:

Se indica que, por disposición de la cláusula 137, inciso d) del Convenio Colectivo vigente entre RECOPE y los trabajadores desde hace tiempo (1978) existe un fondo colectivo de ahorro y préstamo que se nutre con recursos tanto de los trabajadores como de un porcentaje del aporte patronal, que hasta el año 2010 carecía de personalidad jurídica propia, situación que fue superada con la publicación de la Ley #8847 de 28 de julio del 2010. Asimismo, que la mencionada norma convencional es la que sustenta la habilitación legal de RECOPE, para transferir recursos al Fondo de Ahorro, Préstamos, Vivienda, Recreación y Garantía,  en los siguientes términos:

“Artículo 137.- El Fondo de Ahorro, Préstamos, Vivienda, Recreación, y Garantía, creado por la Empresa y el Sindicato en la Convención Colectiva de Trabajo de 1978, continuará rigiéndose por los siguientes principios:

a)…

b) La participación en el Fondo será obligatoria para todo el personal.

c)  Su capital estará compuesto por un aporte patronal de un diez por ciento (10%) de la planilla mensual y un cinco por ciento (5%)  de esos aportes serán devueltos a los trabajadores; si éste proviene del aporte patronal, deberá hacerse la retención correspondiente del Impuesto sobre la Renta.  Los trabajadores podrán aportar sumas mayores.”

Asimismo, ha sido criterio de esa institución que en materia de remuneración de la denominada clase gerencial y de fiscalización superior, prevalece el salario único o global en los términos de los lineamientos que sobre política salarial emite la Autoridad Presupuestaria  para las entidades sometidas a su regulación  (Ver entre los siguientes criterios: OJ-139-99 de 22 de noviembre de 1999, C-044-2007 de 19 de febrero de 2007 y C-067-2011 de 15 de marzo del 2011) Y que por tanto, a falta de una norma de rango legal habilitante, la remuneración para dichos funcionarios que participan de la gestión pública es la que se establece por la Autoridad Presupuestaria y como consecuencia no podrían derivar otros beneficios como el que autoriza el artículo 137, inciso b) de la Convención Colectiva vigente.

     Continúa señalándose que  los numerales 1, 2 y 3 de la citada Ley No. 8847 no hacen ninguna excepción respecto de los trabajadores de la clase gerencial y de fiscalización superior, sino que usa el término genérico de “trabajadores”, razón por la que en su parecer, esa sería la norma jurídica con rango de ley formal habilitante para que esos trabajadores queden autorizados para participar en el Fondo de Ahorro, Préstamo, Recreación y Garantía y acceder así a sus beneficios; sustentándose este criterio con las sentencias constitucionales Nos. 7730-2000 de las catorce horas cuarenta y siete minutos del treinta de agosto del 2000, 5125-93 de las once horas cuarenta y ocho minutos del quince de octubre de mil novecientos noventa y tres, y 5033-97 de las catorce horas nueve minutos del veintiocho de agosto de mil novecientos noventa y siete.

     En esa medida de pensamiento, el mismo Departamento Legal de la  Institución que consulta sostiene en Oficio No. DJU-0620-2012, de 14 de mayo del 2012, que con la puesta en vigencia de la Ley que le otorga la personalidad jurídica al Fondo de Ahorro, Préstamo, Vivienda, Recreación y Garantía de  los trabajadores, se autoriza al grupo gerencial a participar de los beneficios del artículo 137, inciso b) de la Convención Colectiva.

     En virtud de ello, surge la inquietud en cuanto si realmente la clase gerencial y fiscalización superior de RECOPE, está autorizada para participar del Fondo de Ahorro, Préstamo, Vivienda, Recreación y Garantía de  los trabajadores, y en consecuencia aprovechar sus beneficios.

         II.- ANÁLISIS DE LA CONSULTA PLANTEADA:

De un estudio de los antecedentes de la Ley en consulta (expediente legislativo No. 16430, folio 16) se logra extraer, efectivamente, que:

“Desde mil novecientos setenta y ocho funciona el Fondo de Ahorro, Préstamo, Vivienda, Recreación y Garantía de los Trabajadores de Recope (Fondo), creado en el contrato suscrito por la Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A. (Empresa) y el Sindicato de Trabajadores Petroleros, Químicos y Afines (Sitrapequia), en la Convención Colectiva de Trabajo.  Asimismo, se señala que el Fondo goza de los atributos de la personalidad jurídica, es decir, fin lícito no lucrativo, independencia administrativa y patrimonial propio.

Toda vez que:

a)      Es una organización social sin fines de lucro subjetivo que procura el bienestar de los trabajadores.

b)      Tiene su propia administración, independiente de la empresa y el sindicato.

c)      Cuenta con patrimonio privado, compuesto, fundamentalmente por el aporte personal de los trabajadores y el pago que hace la empresa en cumplimiento del contrato colectivo de trabajo.”

(…)

Al dotarse de personalidad jurídica al Fondo, como ha hecho la Asamblea Legislativa con otros Fondos, como el de la Universidad de Costa (Ley No. 4273), la Universidad Nacional (Ley No. 7673), Caja de Ahorro y Préstamo de la Asociación Nacional de Educadores (ANDE Ley No. 3012) y Caja de Préstamo y Descuentos de los Servidores del Poder Judicial (Ley No. 6063), se estaría dando un trato igual a los trabajadores de Recope y fortaleciendo su sistema social que tiende, entre otros, a solucionar sus necesidades de vivienda, tema prioritario del actual gobierno.

(El resaltado es nuestro)

Como puede observarse de lo allí dispuesto,  y que es precisamente el origen del Fondo de Ahorro, Préstamo, Vivienda, Recreación y Garantía de los Trabajadores de Recope, este sistema fue creado desde 1978 a través del contrato suscrito por la Refinadora Costarricense de Petróleo, S.A. y el Sindicato de Trabajadores Petroleros, Químicos y Afines; estableciéndose actualmente en el artículo 137 de la Convención Colectiva de Trabajo, lo siguiente:

“ARTICULO 137. El Fondo de Ahorro, Préstamos, Vivienda, Recreación, y Garantía, creado por la Empresa y el Sindicato en la Convención Colectiva de Trabajo de 1978, continuará rigiéndose por los siguientes        principios:a) Los miembros de la Junta Directiva contarán con el permiso, con goce de salario según su turno, para asistir a las sesiones de esa Junta y sus comisiones.b) La participación en el Fondo será obligatoria para todo el personal.c) Su capital estará compuesto por un aporte patronal de un diez por ciento (10%) de la planilla mensual y un cinco por ciento (5%) aportado por los trabajadores mientras duren en funciones en la Empresa. En el mes de diciembre de cada año, un cinco por ciento (5%) de esos aportes serán devueltos a los trabajadores; si éste proviniere del aporte patronal, deberá hacerse la retención correspondiente del Impuesto sobre la Renta. Los trabajadores podrán aportar sumas mayores.d) Las entidades cooperativas de los trabajadores de la Empresa debidamente constituidas podrán ser sujetos de crédito del Fondo. Los créditos que se le otorguen única y exclusivamente deberán ser destinados a programas de consumo no suntuario, previo otorgamiento de garantías reales que amparen el préstamo y que sean para el disfrute de todos los trabajadores de la Empresa, pudiendo las entidades establecer por vía estatutaria ventajas para los trabajadores que a su vez sean afiliados a las mismase) El trabajador cesante retirará los aportes y excedentes a distribuir conforme a la Reglamentación que al efecto dicte la Administración del Fondo. f) Se elimina. g) Su personal de Administración, Contabilidad, Asesoría Legal y Auditoría Interna, será pagado por el propio Fondo, pero asumido en un setenta y cinco por ciento (75%) por la Empresa. h)Se elimina. i) Tendrá su sede en la Provincia de San José. j) A juicio de la Junta Administrativa del Fondo, se determinará el porcentaje de los excedentes a distribuir. k) El Fondo estará sujeto por lo menos a un auditoraje externo anual. l) La Junta Directiva deberá reformar y actualizar el Reglamento del Fondo.”

Posteriormente, y por requerimiento del Transitorio I, del citado numeral 137 de la Convención Colectiva de Trabajo, (norma que establecía“…las partes se comprometen a dotar de personería jurídica al Fondo…”[1])  el legislador se dio a la tarea mediante Ley No. 8847 de 28 de julio de 2010, de otorgar personalidad jurídica propia a dicho fondo, creando un ente capaz de ejercer derechos y contraer obligaciones dentro de su ámbito competencial, generando responsabilidades tanto para sí mismo como frente      a sus   afiliados. De esa manera, el artículo 1 Ibid,  en concordancia con los artículos  33 y 36  del Código Civil[2]- se estableció:

Artículo 1.-

“Otórgase personalidad jurídica propia al Fondo de Ahorro, Préstamo, Vivienda, Recreación y Garantía de los Trabajadores de Recope (Fondo), como organización social sin fines de lucro subjetivo y se inscribirá en la Sección de Personas del Registro Público.”

Personalidad jurídica que en criterio de este Despacho “…está relacionada con el reconocimiento que se hace a favor de un sujeto para que actúe como centro último de derechos y obligaciones. Una vez conferida la personalidad jurídica, quien la posea puede realizar todo tipo de actos y contratos, adquirir bienes, y hacerse representar judicial y extrajudicialmente     de manera autónoma.”[3]

Desde esa perspectiva, los subsiguientes numerales de la citada ley se encargan de establecer la  finalidad  y la forma de financiación del Fondo; siendo que, su objetivo es obtener y conservar beneficios sociales, económicos y laborales a favor de los trabajadores de la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A. y sus respectivas familias. Se financia mediante el aporte personal de los trabajadores y el pago que hace la empresa en cumplimiento del contrato colectivo[4], así como por los bienes producto de su giro normal y por los demás bienes y derechos que el Fondo llegue a adquirir.  Al mismo tiempo se prevé que la administración estará a cargo de una Junta Administrativa, compuesta por cinco miembros titulares y tres suplentes, nombrados todos por una Asamblea General de Trabajadores de Recope y del Fondo, integrados por el presidente, vicepresidente, tesorero, secretario y vocal, quienes son nombrados de la forma prevista en el numeral 4; y en fin, se predeterminan otras particularidades que no son del caso analizar en esta oportunidad.

También, y de conformidad con los  numerales 3 y  4 de la citada Ley No. 8847, queda de manera definida tanto su propio patrimonio como su administración para la respectiva gestión; lo que aunado a la personalidad jurídica, se ha constituido formalmente en un ente de naturaleza social y autónoma con capacidad jurídica suficiente para el cumplimiento de su cometido principal ya indicado; es decir, el Fondo como persona jurídica, actúa con independencia del sindicato y de la empresa, tal y como lo ha señalado  la  Sala Segunda, en la citada sentencia, al subrayar, que “…es lo cierto también que este tipo de Fondos constituyen un patrimonio independiente a las partes que lo han creado y que lo nutren, que incluso tiene su propia administración autónoma…” 

En ese orden de ideas, puede reseñarse que esta clase de entes en nuestro ordenamiento jurídico, son instituidos generalmente y sin fines de lucro, en beneficio de los trabajadores, con fundamento en los principios y valores de solidaridad y justicia social, los cuales permean también al Fondo de Ahorro, Préstamo, Vivienda, Recreación y Garantía de los Trabajadores de Recope. Así, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia refiriéndose concretamente a esta organización social,  puntualizó, en lo conducente:

“…Tampoco son los fondos de que hablamos entidades dirigidas a la producción de un lucro subjetivo a favor de sus miembros, ya que los mismos se inspiran o encuentran sustento en los principios de solidaridad humana y justicia social que contiene el artículo 74 de la Constitución Política. (Ver votos 859-98, supra mencionado, y voto 890-2000 de las dieciséis horas  con cuarenta y ocho minutos del veintiséis de enero de 2000, ambos de la Sala Constitucional). …

(Ver sentencia No. 606, de las 10:05 horas de 13 de julio del 2005)

Con vista en las características y circunstancias enunciadas hasta aquí, y aún cuando el Fondo de Ahorro, Préstamo, Vivienda, Recreación y Garantía de los Trabajadores de RECOPE se le ha dotado de personalidad jurídica, y como consecuencia inmediata se ha constituido en un centro último y único de imputación  de derechos y obligaciones, es un hecho innegable e incontrovertible que este sistema deriva como un beneficio alcanzado dentro de la negociación colectiva habida entre la Refinadora Costarricense de Petróleo y sus trabajadores.  Por ello, el artículo 3 de la citada ley, fue redactado dentro de ese contexto (véanse incluso, los antecedentes jurídicos del expediente legislativo No. 16.430) sin ir más allá de lo que tuvo en mente el legislador al otorgar capacidad jurídica al fondo en beneficio de los trabajadores allí incluidos.  En ese sentido, el numeral en mención, establece:

“ El patrimonio del Fondo estará compuesto por el aporte personal de los trabajadores y el pago que hace la empresa en cumplimiento del contrato colectivo de trabajo; así como por los bienes producto de su giro normal y por los demás bienes y derechos que el Fondo llegue a adquirir. “ (El resaltado en negrilla es nuestro)

Aunado a todo lo anteriormente expuesto y del propio texto legal transcrito, puede desprenderse sin forzamiento alguno que los destinatarios a quienes van dirigidos los beneficios establecidos en el citado Fondo son los que se encuentran incluidos en la Convención Colectiva de Trabajo existente en la institución consultante.  Por lo que, en esa medida de razonamiento, no es viable en tesis de principio, que los funcionarios que realizan propiamente gestión pública, al tenor de la doctrina del artículo 111.1.2 de la Ley General de la Administración Pública puedan participar del Fondo de Ahorro, Préstamo, Vivienda, Recreación y Garantía de los Trabajadores de RECOPE. (Véanse al respecto, las sentencias constitucionales Números 4453, de las 14:56 horas de 24 de mayo, y  7730, de 14:47 horas de 30 de agosto, ambos del año 2000)

A mayor abundamiento,  valga mencionar que esta Procuraduría ha observado reiteradamente, que pese la posibilidad de pactar convenciones colectivas de trabajo en instituciones, entidades o empresas sometidas al régimen de Derecho Común, no todos los que trabajan allí, se encontrarían cubiertos por los beneficios estipulados en esa clase de instrumento colectivo, en virtud de que realizan propiamente gestión pública.  En ese sentido, y mediante el Dictamen No. C-029, de 26 de enero del 2004, hemos señalado, en lo conducente:

“A pesar de la amplitud que establece la convención respecto a su ámbito de cobertura (del cual no excluye expresamente a servidor alguno), es generalmente aceptado por la doctrina y la jurisprudencia que no todas las personas que prestan sus servicios a una institución pública donde se ha suscrito una convención colectiva, pueden quedar protegidos por sus disposiciones.

La Sala Constitucional se ha pronunciado sobre el punto en los siguientes términos:

"Es innecesario recordar con amplitud aquí que la convención colectiva es el resultado de una negociación bilateral que ha tenido lugar entre la entidad pública (para el caso, JAPDEVA) y sus funcionarios. Evidentemente, los intereses de estos últimos en obtener determinadas condiciones de empleo no necesariamente son coincidentes con los institucionales, y hasta en algunos casos pueden ser contrapuestos, habida cuenta de que la entidad pública, que inscribe sus políticas o sus decisiones en materia de personal en el marco más amplio de las políticas o de las decisiones de gobierno, es titular de intereses públicos, es la empleadora, frente a la cual sus funcionarios o empleados oponen sus propios intereses, que por ser suyos son realmente intereses privados. La estructura de la negociación -en un extremo, la jerarquía que expresa la voluntad y los intereses del empleador (la concreta Administración Pública), y en el otro, el sindicato, que sostiene los de los empleados- explica y justifica la exclusión de algunos funcionarios de la aplicación de los beneficios de la negociación. Se trata de aquellos cuya posición y funciones son tales que resultan incompatibles con la posibilidad de tenerles también como beneficiarios del derecho de negociación colectiva, sin riesgo del interés de la Administración, del interés público: puesto que en ellos radica realmente la capacidad de configurar y expresar la voluntad de la Administración frente a los demás empleados, valga decir, puesto que ellos son quienes detentan directamente o influyen de modo determinante en las decisiones que la Administración tome en la negociación con sus empleados, la exclusión se impone al sentido común como objetiva, razonable, y, por ende, no discriminatoria. (…) la situación de hecho de esta categoría de funcionarios autoriza un trato jurídico distinto del resto de los empleados a quienes la convención es aplicable según dispone ese artículo en otras partes, y que la exclusión -que es la consecuencia de apreciar dicha situación- es objetiva y razonable. En este contexto, la distinción entre funcionarios y la exclusión del nivel gerencial de la aplicación de los términos de la convención, no constituyen un caso de discriminación, y no se oponen a la Constitución Política ni a los instrumentos de derecho internacional que proscriben la discriminación (sobre todo en las condiciones de empleo)." (Sala Constitucional, sentencia n.° 2308-95 de las 16:03 horas del 9 de marzo 1995. En el mismo sentido ver las sentencias 4325-96 y 12953-2001. El subrayado es nuestro).

En el asunto que dio origen a la resolución recién transcrita, la convención colectiva excluía expresamente de su ámbito de aplicación a los miembros de la Junta Directiva, a los gerentes, al auditor y a los asesores legales de JAPDEVA, exclusión que la Sala consideró objetiva, razonable y no discriminatoria. De ahí que la primera categoría de servidores que deben considerarse excluidos de la aplicación de la convención colectiva sea la de quienes expresamente se citen como tales en el instrumento.

(…)”

En suma, es clara la jurisprudencia al puntualizar que los funcionarios encargados de representar directa o indirectamente al patrono, o bien aquellos que realizan funciones gerenciales, de dirección, fiscalización superior y control en la institución o empresa para la cual prestan sus servicios, u ocupan puestos de asesor o auditor, no pueden ser destinatarios de los beneficios que provienen directamente de las convenciones colectivas de trabajo, en este caso, los del Fondo de Ahorro, Préstamo, Vivienda, Recreación y Garantía de los Trabajadores de la Refinadora Costarricense de Petróleo S.A, para la clase funcionarial de consulta. Ello, en virtud del carácter bilateral que ostenta esa clase de instrumentos colectivos en nuestro ordenamiento jurídico, en donde siempre existirá una contraposición de intereses entre las partes convencionales. 

III.- CONCLUSIÓN:

De conformidad con todo lo expuesto, esta Procuraduría General arriba a la conclusión que por constituir el Fondo de Ahorro, Préstamos, Vivienda, Recreación y Garantía de los Trabajadores -según Ley No. 8847 de 28 de julio de 2010- un beneficio que proviene directamente del  artículo 137 de la Convención Colectiva de Trabajo entre Refinadora Costarricense de Petróleo S.A, y sus Trabajadores, no es viable, en tesis de principio, su aplicación a los funcionarios de la clase gerencial y de fiscalización superior de la institución a su cargo.

De Usted, con toda consideración,

MSc. Luz Marina Gutiérrez Porras

PROCURADORA

LMGP/gvv