17 de setiembre, 2012

C-211-2012

 

 

Señora

Libia Ma. Figueroa Fernández

Secretaria Municipal

Municipalidad de Alvarado Pacayas

 

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me es grato referirme a su Oficio N° SMA-412-05-2011 de fecha 1 de junio del 2011, según el cual requiere criterio jurídico respecto a si el Alcalde puede aplicar sanciones a la Vicealcaldesa, por cuanto ambos cargos son de elección popular.

 

Se adjunta el criterio emitido por el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal.

 

De previo a referirnos sobre el particular, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado en razón del alto volumen de trabajo que maneja esta Procuraduría.

 

 

SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO:

1.      LA FIGURA DEL VICEALCADE

La figura del Vicealcalde surge a partir de la reforma efectuada al artículo 14 del Código Municipal mediante Ley N. 8611 del 12 de noviembre del 2007.  Como indicó en su oportunidad el Tribunal Supremo de Elecciones, este proyecto creó la figura del vicealcalde con el objetivo de crear un vínculo real entre éste y la municipalidad, de manera que se dejara de lado el desconocimiento que existía por parte de algunos alcaldes suplentes sobre el quehacer institucional.  En el seno de la discusión legislativa se indicó:

“Hasta este momento, desde que se instauró la figura de los vicealcaldes (refiriéndose a los alcaldes suplentes) se tomaron como simples figuras decorativas dentro del quehacer municipal, los Vicealcaldes estaban visionados de tal forma que solo entraran a suplir al Alcalde en sus ausencias temporales o definitivas, de tal forma que la función del Vicealcalde solo era entendida como suplente del Alcalde para ejercer las mismas funciones  y las mismas potestades de los señores alcaldes solamente cuando estos no estuvieran laborando en las diferentes municipalidades. ¿ Y qué producía esto, compañeros y compañeras diputadas? Bueno que la figura del Vicealcalde no era remunerada y esta figura era ejercida de tal forma que solo era en las ausencias y no había continuidad del Vicealcalde en el quehacer municipal.// Esta desvinculación, me parece a mi de lógica común inoportuna para la municipalidad y para su fortalecimiento, no permitía que cuando el Vicealcalde entrara a cumplir las funciones de Alcalde tuviera conocimiento de lo que estaba sucediendo en la Municipalidad, y en muchos casos, llegaban y no sabían que era lo que estaba sucediendo, no sabía cuáles eran las gestiones que tenían que realizar, y había toda una inoperancia y una adaptación que requería mayor tiempo y más perjuicio para el buen transcurrir de los asuntos en cada municipalidad./// Es precisamente, por este inconveniente que se empieza a plantear la idea de que el Vicealcalde sea una figura que esté trabajando tiempo completo en las municipalidades, la figura del Vicealcalde necesariamente debía estar o debe estar de tiempo completo, de manera que esté en el día a día de la gestión municipal absolutamente vinculado con todas las necesidades de ese cantón, eso es lo que hace el fortalecimiento real de las municipalidades”.  (tomado del Dictámen N-208-2011 del 6 de setiembre del 2011 de la PGR).

En ese mismo sentido, el Tribunal Supremo de Elecciones indicó que “la reforma del artículo 14 del Código Municipal, tenía como propósito, mejorar la gestión administrativa municipal, al dotar a las corporaciones municipales de un funcionario de similar jerarquía a la que ostenta el alcalde propietario, a fin de que coadyuve en los quehaceres que legalmente le corresponden desempeñar a éste.”  (Resolución N. 4203-E1-2011 de las 8:50 horas del 22 de agosto del 2011).

En efecto, con la reforma de cita, se introduce un cambio novedoso y sustancial en la figura del vicealcalde, destacándose ya su inclusión como funcionario permanente en las corporaciones municipales, ejerciendo funciones administrativas y operativas, aparte de la sustitución que le corresponde ejercer en las ausencias temporales y definitivas del alcalde.  En ese sentido, al ser el vicealcalde un funcionario permanente en el ayuntamiento, obviamente lograría una mejor compenetración con las tareas ejercidas por el alcalde durante el tiempo que le corresponda sustituir a éste último.

Esa idea quedó plasmada en las opiniones vertidas por el diputado Alberto Luis Salom Echeverría, cuando en la discusión del proyecto de cita, indicó:

“Así las cosas, no podemos menos que caer en la cuenta, y en la práctica lo hemos observado, que el reemplazo del Alcalde cuando tiene que operarse por enfermedad, por viaje, por vacaciones, tiene que producirse por parte de un funcionario o de una funcionaria que no está empapada del quehacer municipal, y este es un problema serio.// Es decir, una persona que no está permanentemente imbuída del quehacer, de la responsabilidad de la Municipalidad no puede adecuadamente coger las riendas de la Alcaldía para impulsar las tareas de ejecución (…)/// Pero es muy difícil que una persona que una persona que no está al lado de las tareas cotidianas de la Municipalidad pueda asumir tal responsabilidad, y este es uno de los elementos cardinales por las cuales considero que es imprescindible que la figura del Vicealcalde o de la Vicealcaldesa se le den atribuciones permanentes y se convierta en un funcionario municipal también”.

En lo que respecta a su regulación normativa, el ordinal 14 dispone:

 

“Artículo 14.- (Alcalde Municipal. Denominación. Toma de posesión. Reposición. Vicealcaldes.)

“(…)”

Existirán dos vicealcaldes municipales:  un (a) vicealcalde primero y un (a) vicealcalde segundo.  El (la) vicealcalde primero realizará las funciones administrativas y operativas que el alcalde titular le asigne; además, sustituirá, de pleno derecho, al alcalde municipal en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias de éste durante el plazo de la sustitución.

En los casos en que el o la vicealcalde primero no pueda sustituir al alcalde, en sus ausencias temporales y definitivas, el o la vicealcalde segundo sustituirá al alcalde, de pleno derecho, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución.

(…)

“Todos los cargos de elección popular a nivel municipal que contemple el ordenamiento jurídico serán elegidos popularmente, por medio de elecciones generales que se realizarán el primer domingo de febrero, dos años después de las elecciones nacionales en que se elija a las personas que ocuparán la Presidencia y las Vicepresidencias de la República y a quienes integrarán la Asamblea Legislativa.  Tomarán posesión de sus cargos el día 1 de mayo del mismo año de su elección, por un período de cuatro años y podrán ser reelegidos”.

Como se desprende de la anterior disposición, la naturaleza del cargo del vicealcalde es también  la de un funcionario electo por voluntad popular, lo que obviamente lo reviste de una cualidad especial, que sin lugar a dudas es un factor relevante a efecto de dar respuesta a la interrogante planteada.

 

2.      RESPECTO AL REGIMEN  SANCIONATORIO APLICABLE AL VICEALCALDE PRIMERO

En lo que al régimen sancionatorio se refiere, al ser la designación de este tipo de funcionarios el resultado de una elección ciudadana, tienen una estabilidad bien acentuada en el ejercicio de sus cargos, sin embargo ello no impide que deban afrontar responsabilidad de  índole disciplinaria, administrativa, penal, etc., cuando incurren en actos o prácticas contrarias a las diferentes normas que integran el ordenamiento jurídico.  Para que proceda la destitución de un funcionario de elección popular, se deben configurar causales muy específicas que deben estar debidamente contempladas en la legislación municipal o bien en otros cuerpos normativos  y que pueden inclusive acarrear la pérdida de la credencial, aspecto que compete en forma exclusiva y preferente al Tribunal Supremo de Elecciones. 

Ahora bien, en orden al punto consultado, y específicamente   en lo que a  la relación jerárquica de esta clase funcionarial se refiere, este Despacho indicó:

“Sus funciones son generalmente de colaboración, coordinación o de confianza; es decir no están subordinados a la jerarquía superior, como lo están los demás servidores de la Administración Pública.  Así, mediante el Voto N. 1119-90 de 18 de setiembre de 1990, dicho Tribunal ha señalado:

“(…). También por ley especial se han excluído los presidentes ejecutivos de las instituciones autónomas, que son de nombramiento del ejecutivo, y en general, una serie de funcionarios, nombrados casi siempre a plazo fijo, y cuyo denominador común es encontrarse en una relación de servicio no típicamente laboral, bajo un régimen de subordinación jerárquica sino más bien de dirección o colaboración, donde no median órdenes, sino más bien directrices, en unos casos; o bien, en una relación de confianza que obliga a otorgar una mayor libertad para el nombramiento y la eventual remoción del funcionario; ello independientemente de la naturaleza  permanente de la función.  Esta relación de confianza puede fundarse, según los requerimientos del cargo, en aspectos puramente subjetivos, de orden personal; pero también puede derivar de elementos objetivos nacidos de una comunidad ideológica (política en el buen sentido del término), necesaria para el buen manejo de la cosa pública conforme a planes y programas. Los casos de excepción, está claro, han de ser muy calificados, con las especiales características señaladas que justifiquen un trato desigual.  Así ha de ser, pues por vía de excepción injustificada el legislador podría hacer nugatoria la disposición constitucional que tiende a la estabilidad laboral del empleado público y a la racionalidad del reclutamiento, como regla general.  Pero si el cargo tiene alguna característica que lo justifique, la excepción será válida.” (Lo subrayado no es del texto original). (Tomado del dictamen N. C-208-2011 del 6 de setiembre del 2011).

Queda claro de lo anteriormente transcrito que el vicealcalde no está sujeto a un régimen de subordinación jerárquica propiamente dicha, ni  tampoco estatutaria, y por ende, no podría el alcalde ejercer potestad sancionatoria sobre éste funcionario, dado que sus nombramientos  revisten una condición ciertamente especial,  en virtud de que ambos  cargos surgen como fruto de una elección popular, y los mismos son  ejercidos bajo la figura de la dirección, coordinación interadministrativa, y colaboración.  Nótese que el ordinal 14 del Código Municipal le confiere al vicealcalde primero, en las ausencias del alcalde, las mismas responsabilidades y competencias que éste último ejerce.  Ergo, tienen funciones ambos de alto nivel.  El ordinal 12 del Código Municipal dispone también que tanto los regidores como el alcalde y  su respectivo suplente son funcionarios electos en forma popular. En ese sentido, estarían equiparados en el nivel de tareas y responsabilidades a asumir dentro del quehacer municipal.

Por otra parte,  conviene indicar que el ordinal 17 del Código Municipal establece taxativamente todas y cada una de las atribuciones y obligaciones que debe realizar el alcalde y en lo que respecta al manejo  y administración de personal (inciso k), solamente le atribuye potestad disciplinaria en relación con el personal administrativo y el de confianza, estando excluído de estos dos grupos funcionariales el servidor de cita, por las razones ya indicadas.

En abono a esta tesis, debe indicarse además, que en aplicación estricta del principio de legalidad, recogido en el ordinal 11 de la Constitución Política, los funcionarios públicos no pueden arrogarse facultades que la ley no les ha concedido, en ese sentido, no existe sustento legal para que el alcalde ejerza potestad sancionatoria sobre el vicealcalde primero.

Ahora bien, aún y cuando no existe un vínculo jerárquico entre estos dos funcionarios, ello no exime al vicealcalde primero de ejecutar las tareas y funciones administrativas y operativas que le sean asignadas por parte del alcalde titular, en virtud de que ésta competencia sí está claramente definida en el ordinal 14 del Código Municipal, y de esta forma, él está subordinado a la ley en el ejercicio de sus funciones,  y  en alguna medida, al mismo Concejo Municipal en lo que se refiere al cumplimiento de los planes, metas, propósitos, aplicación de reglamentos, leyes, y normas internas.

Como se indicó al inicio, si bien la función fundamental del vicealcalde primero, dentro del gobierno municipal, es la de sustituir al alcalde en sus ausencias temporales  o definitivas, también le fueron encomendadas funciones  permanentes muy específicas a este funcionario, para que pudiera crear un vínculo fuerte con las necesidades y el quehacer municipal, con la idea central de que cuando ejerciera la sustitución tuviera un conocimiento más versado de las necesidades administrativas y operativas en general.  Desde esa perspectiva, él se encuentra, por imperativo legal, obligado a cumplir con esas funciones, y es el alcalde municipal a quien le corresponde la tarea de asignárselas, no pudiendo el vicealcalde negarse a cumplirlas alegando la naturaleza de su cargo, ello iría en contra del principio de legalidad que rige a la Administración Pública, de conformidad con los ordinales 11 de la Constitución Política y su homónimo de la Ley General de la Administración Pública.

No omito manifestar, que aún y cuando  no es objeto de nuestra competencia dictaminar sobre las potestades o competencias propias del Tribunal Supremo de Elecciones en lo que a materia electoral se refiere y así ha sido reiterado en numerosas ocasiones a través de dictámenes emitidos por parte de éste órgano asesor, pero tomando en consideración que  no es posible brindar una adecuada respuesta al punto sometido a nuestro conocimiento sin dejar de analizar ese tópico también, y además por la importancia que reviste, deviene imperioso indicar que el Tribunal Supremo de Elecciones ha ido perfilando una sólida postura a través de numerosas resoluciones en la que indican que respecto a las funciones administrativas y operativas que el alcalde debe asignarle al vicealcalde primero éstas deben ser “acordes con la jerarquía del puesto dentro de la estructura municipal.  En ese sentido, la reforma del artículo 14 del Código Municipal tenía como propósito mejorar la gestión administrativa municipal, al dotar a las corporaciones municipales de un funcionario de similar jerarquía a la que ostenta el alcalde propietario, a fin de que coadyuve en los quehaceres que legalmente le corresponden desempeñar a éste.  Bajo esa premisa, lo propio es que al vicealcalde primero se le asignen funciones acordes con esa posición jerárquica.” (Resolución N. 4203-E1-2011 de las 8:50 minutos del 22 de agosto del 2011 del Tribunal Supremo de Elecciones).

Desde esa perspectiva, si el vicealcalde primero se niega  en forma injustificada a obedecer o acatar las instrucciones o asignaciones impartidas por el alcalde, el primero podría incurrir en desacato en el ejercicio de sus funciones, que inclusive, podría acarrearle, dependiendo de las circunstancias y particularidades del caso concreto, la pérdida de credenciales prevista en los ordinales 18 y 19 del Código Municipal, que establecen un régimen punitivo especial para funcionarios que han sido electos por disposición popular, aspecto que en todo caso es de competencia y resorte exclusivo del Tribunal Supremo de Elecciones, al tenor del inciso 3) del artículo 102 de la Constitución Política, y 253  del Código Electoral,. Los numerales de cita disponen:

“Artículo 18.- (Alcalde.  Causa de Pérdida de Credencial). Serán causas automáticas de pérdida de la credencial del alcalde municipal:

a)                      Perder un requisito o el adolecer de un impedimento, según los artículos 15 y 16 de este código.

b)                    Ausentarse injustificadamente de sus labores por ocho días.

c)                    Ser declarado, por sentencia judicial firme, inhabilitado para ejercer cargos públicos.

d)                    Incurrir en alguna de las causales previstas en el artículo 73 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. (Ver art. 13 inc. e.)

(Así reformado por el Artículo 66 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la función Pública Ley N. 8422).

e)                    Cometer cualquier acción sancionada por la ley con la pérdida del cargo para funcionarios de elección popular.

f)                     Renunciar voluntariamente a su puesto.

Artículo 19.- (Alcalde. Posibilidad de destitución. Plebiscito, Requisitos).  Por moción presentada ante el Concejo, que deberá ser firmada al menos por la tercera parte del total de los regidores y aprobada por el mínimo de tres cuartas partes de los regidores integrantes, se convocará a los electores del cantón respectivo a un plebiscito, donde se decidirá destituir o no al alcalde municipal.  Tal decisión no podrá ser vetada.

Los votos necesarios para destituir al alcalde municipal, deberán sumar al menos dos tercios de los emitidos en el plebiscito, el cual no podrá ser inferior al diez por ciento (10%) del total de los electores inscritos en el cantón.

  El plebiscito, se efectuará con el padrón electoral del respectivo cantón, con el corte del mes anterior al de la aprobación en firme del acuerdo referido en el párrafo primero de este artículo.

  Si el resultado de la consulta fuere la destitución del funcionario, el Tribunal Supremo de Elecciones repondrá al alcalde propietario, según el artículo 14 de este código, por el resto del período.

“ Si ambos vicealcaldes municipales son destituidos o renuncien, el Tribunal Supremo de Elecciones deberá convocar a nuevas elecciones en el cantón respectivo, en un plazo máximo de seis meses, y el nombramiento será por el resto del período.  Mientras se realiza la elección, el presidente del concejo asumirá, como recargo, el puesto de alcalde municipal, con todas las atribuciones que le otorga este Código.”

(Asi modificado mediante Ley N. 8611 de 12 de noviembre del 2007, publicada en La Gaceta N. 225 de 22 de noviembre del 2007)”.

Precisamente, en un asunto que fue objeto de conocimiento por parte del Tribunal Supremo de Elecciones en el cual se le planteó a ese órgano constitucional la posibilidad legal de asignarle funciones al segundo vicealcalde, dada la negativa reiterada del vicealcalde primero de acatar las instrucciones giradas, éste indicó:

“En este sentido, debe advertirse que la negativa injustificada por parte del primer vicealcalde de asumir las funciones asignadas por el alcalde, configura una ausencia de sus labores, la cual de prolongarse por más de ocho días, podría ser causal para cancelar sus credenciales en los términos previstos en el artículo 18 inciso b) del Código Municipal que, en lo conducente, dispone:  “Serán causas automáticas de pérdida de la credencial del alcalde municipal: (…) b) Ausentarse injustificadamente de sus labores por más de ocho días.” (Resolución N. 2037-E8-2011 de las 12:45 minutos del 12 de abril del 2011 del Tribunal Supremo de Elecciones).

Como se colige de lo anteriormente transcrito, la desobediencia o el desacato en forma injustificada del vicealcalde primero en orden a asumir las funciones administrativas u operativas asignadas por el alcalde, puede subsumirse en la causal de pérdida de credencial  prevista en el inciso b) del ordinal 18 del Código Municipal de conformidad con la interpretación plasmada en algunas resoluciones del Tribunal Supremo de Elecciones .  Obviamente, en el caso de que las funciones administrativas u operativas asignadas al vicealcalde sean acordes al nivel jerárquico que éste ostenta, dado que no podría encomendarle asignaciones o funciones que sean resorte exclusivo de personal de inferior jerarquía.  Ese no fue el propósito del legislador al efectuar la reforma al artículo 14 del Código Municipal.

Desde esa perspectiva, sería el  Concejo Municipal a quien le corresponde poner en conocimiento del Tribunal Supremo de Elecciones las faltas que justifiquen la remoción del cargo del vicealcalde primero, tal y como sucede con los cargos de regidor o alcalde municipal, de conformidad con lo que dispone el inciso o) del ordinal 13 del Código Municipal.

Por su parte, el Código Electoral dispone expresamente el procedimiento que debe seguirse en orden a la cancelación y anulación de credenciales de los funcionarios de elección popular, grupo dentro del cual, obviamente debe incluirse también al vicealcalde primero, atendiendo la naturaleza de su cargo.  El procedimiento está descrito en los numerales 257 al 260 de ese cuerpo normativo.

En otro orden de ideas, en aquellos casos en que el incumplimiento de labores o la irregularidad cometida por el vicealcalde primero está relacionada con infracciones o faltas a las normas del ordenamiento de fiscalización y control de la Hacienda Pública, el Código Electoral dispone que será la Contraloría General de la República el órgano competente para llevar a cabo la instrucción del procedimiento, y ya la aplicación de la cancelación de credenciales corresponderá al Tribunal Supremo de Elecciones.  Sobre este tema, la Sala Constitucional indicó:

“…que en virtud de la competencia constitucional y legalmente asignada a la Contraloría General de la República, este órgano cuenta con los mecanismos necesarios para efectuar el control superior del manejo de los fondos públicos, de los cuales forman parte los municipales, tales como la facultad investigativa que la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República le reconoce en el artículo 22 como derivado de su competencia constitucional, o la posibilidad de revisar los libros de contabilidad y sus anexos (artículo 24 constitucional y 13 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República).” (Resolución N. 2000-6326 de las 16:18 horas del 19 de julio del 2000).

Es evidente que la Contraloría General de la República es el órgano competente para realizar la instrucción y sustanciación del procedimiento sancionatorio de aquellos funcionarios municipales de elección popular, incluído el vicealcalde primero, cuando se trate de una infracción o afectación a la Hacienda Pública, todo en aras de garantizar la legalidad y la eficiencia de los controles internos y del manejo de los fondos públicos sobre los cuales tiene jurisdicción la Contraloría General de la República, según el artículo 11 de la Ley N. 7428.

En ese sentido, es claro que corresponde a este órgano contralor investigar y determinar la responsabilidad disciplinaria y civil de los funcionarios municipales de elección popular, incluído el vicealcalde primero,  en relación con las infracciones al ordenamiento y sistema de fiscalización de la Hacienda Pública, sin embargo, es el Tribunal Supremo de Elecciones el órgano competente a quien se le ha atribuído la facultad legal de imponer la anulación o la cancelación de las credenciales.

Ahora bien, en caso de que existan discrepancias administrativas o de otro tipo entre el alcalde y el primer vicealcalde, respecto a las funciones asignadas, el Tribunal Supremo de Elecciones ha indicado:

“Por último, también resulta oportuno aclarar que el conflicto o discrepancia que pudiera surgir entre el alcalde y el primer vicealcalde, respecto de la naturaleza de las funciones administrativas u operativas que correspondan al segundo, debe ser dilucidado por el Concejo Municipal respectivo.” (Resolución N. 2037-E8-2011 de las 12:45 minutos del 12 de abril del 2011).

De conformidad con la postura seguida en numerosas resoluciones por parte del Tribunal Supremo de Elecciones, todas aquellas controversias entre los funcionarios municipales de cita, que no configuren una causal de las previstas en el ordinal 18 del Código Municipal, deberán ser resueltas a lo interno del municipio en cabeza del jerarca supremo del gobierno local, el Concejo Municipal. 

En esa misma inteligencia, y considerando que existe un vacío normativo respecto a la competencia sancionatoria que debe aplicarse al vicealcalde primero, cuando no se configure una causal que involucre la sanción máxima, que es la  pérdida de las credenciales, o cuando no se encuentra de por medio una afectación a los fondos públicos en cuyo caso está prevista legalmente  la instrucción del procedimiento y su correspondiente potestad sancionatoria a órganos externos al municipio,  consideramos oportuno indicar que este           órgano superior consultivo no encuentra impedimento alguno a atribuirle al Concejo Municipal esa facultad, por las siguientes consideraciones:

Como ya vimos, el Tribunal Supremo de Elecciones, ha emitido una jurisprudencia importante en orden a atribuirle al Concejo Municipal la potestad de dirimir los conflictos administrativo operativos que puedan surgir entre el alcalde y el vicealcalde primero en atención específicamente a las funciones que se le asignan  al segundo, y que consideramos podrían constituir en su momento alguna falta o incumplimiento a los deberes que demanda el cargo. 

En ese mismo sentido, ese órgano ha indicado en numerosas resoluciones que su competencia sancionatoria atañe única y exclusivamente aquellas causales definidas en el Código Municipal, que no admiten otra sanción que no sea la pérdida de la credencial del funcionario, pues ellos no ejercen una competencia disciplinaria propiamente dicha sobre los funcionarios municipales de elección popular, ya que son asuntos administrativos que corresponde dilucidar al propio municipio conforme a la autonomía política y administrativa que le concede la Constitución Política.

Por otra parte, porque está claro que el alcalde municipal no puede ejercer esta competencia, considerando que ambos ejercen funciones de similar naturaleza, y por ende no existe entre ellos un ligamen jerárquico propiamente dicho. Son órganos con competencias coordinadas que deben complementarse para el buen funcionamiento del ayuntamiento, y no sería posible que por una laguna o vacío normativo no pueda ejercerse la competencia sancionatoria sobre el funcionario de cita,  cuando éste incurre en actos o prácticas que riñen con las normas que conforman el ordenamiento jurídico.  Conviene indicar que la  previsión de sanciones es un mecanismo contemplado para exigir responsabilidad frente a la posibilidad de inminente lesión o violación a los deberes del cargo, el cual debe ser aplicado a todos los funcionarios, sin distingo alguno, en el ejercicio de la función pública.

Aunado a ello, de conformidad con  numerosas resoluciones emitidas tanto por  la Sala Constitucional, el Tribunal Supremo de Elecciones, la Contraloría General de la República, y dictámenes de este órgano superior consultivo, se ha indicado que el Concejo Municipal ostenta la calidad de máximo jerarca del ayuntamiento,  y es la autoridad administrativa responsable de velar por el buen funcionamiento del control interno institucional y de la adecuada prestación de los servicios municipales.  Siendo ello así, quedaría facultado el Concejo como administración activa responsable por la buena marcha y el adecuado y eficaz funcionamiento de los servicios municipales de ejercer de algún modo, esa competencia sancionatoria sobre la labor que ejercen los vicealcaldes, en aquellos casos en que esa potestad o facultad no ha sido expresamente conferida por ley a otros órganos externos, tales como el Tribunal Supremo de Elecciones o bien la Contraloría General de la República, que ya fueron indicados.  Lo anterior encuentra su justificación en que esas medidas son necesarias para la buena marcha del ayuntamiento y además en virtud de las competencias residuales que son atribuídas siempre al jerarca de la institución que se trate.  En ese sentido, la Sala Constitucional ha indicado:

“…que en cualquier entidad de carácter corporativo (como el Estado o los Municipios) las potestades residuales, valga decir, las competencias de la entidad que no estén atribuídas expresamente por la Constitución o la ley, según el caso, a un órgano específico, le corresponde ejercerlas siempre y sin excepción al jerarca, entendiéndose por tal en el sistema democrático al órgano de mayor representación democrática y pluralista.  En el Estado, a la Asamblea Legislativa, en el caso de las Municipalidades al Concejo Municipal, en las personas jurídicas corporativas no estatales, a las Asambleas correspondientes.  El valor de este principio se refuerza con el general de derecho público de que las competencias residuales de toda persona jurídica pública le corresponden al jerarca…” (Resolución N. 3683 de las 8:48 horas del 22 de julio de 1994).

En efecto, siendo el Concejo Municipal el responsable último de velar y proteger por el adecuado funcionamiento de la gestión municipal, si se detecta alguna falta o irregularidad cometida por el vicealcalde primero, que quede fuera del ámbito de competencia del Tribunal Supremo de Elecciones o de la Contraloría General de la República,  éste órgano tiene la obligación de emprender las acciones que sean necesarias y pertinentes conforme lo dispone el ordenamiento jurídico, aún y cuando sea claro que el Concejo Municipal no es tampoco el superior jerárquico del funcionario de cita, como tampoco lo es del alcalde municipal, siempre tomando en consideración que la sanción máxima a aplicar-la destitución- es una potestad que le está expresamente vedada por ley, como garantía del mandato popular conferido por el pueblo a dichos funcionarios.

A modo ilustrativo y como ejemplo de lo anterior,  conviene citar, por ejemplo, las faltas cometidas por funcionarios de elección popular, dentro de los cuales quedaría contemplado también el vicealcalde primero,  a la Ley contra el Hostigamiento o Acoso Sexual en el Empleo y la Docencia.  Esta Procuraduría ha indicado que el órgano competente para instruir el procedimiento es la Comisión Investigadora que en este caso deberá ser nombrada por el Concejo Municipal, y una vez efectuado el procedimiento ordinario, si la recomendación es la cancelación de credenciales, de conformidad con la normativa dispuesta en el Código Municipal, el Concejo deberá poner en conocimiento del Tribunal Supremo de Elecciones el procedimiento efectuado, a efectos de que el órgano electoral determine si cancela la credencial o no.  Ahora bien, si la sanción corresponde a una amonestación o a una suspensión, el órgano competente para imponer la sanción será el Concejo Municipal (ver dictamen N. C-185-2011 del 8 de agosto del 2011).

En suma, es innegable que las causales que dan origen a la instauración de procedimientos administrativos tendentes a la destitución y cancelación de credenciales de  funcionarios de elección popular deben estar expresamente contempladas en la ley y llevadas a cabo también por las instancias competentes.

Finalmente, y de conformidad con todo lo expuesto, se debe concluir que no existe una relación jerárquica propiamente dicha entre el alcalde y el vicealcalde primero, salvo en lo que concierne a la asignación de labores administrativas y operativas, por ende, no podría aplicarle ningún tipo de sanción.

A modo de solventar el vacío normativo existente en el Código Municipal respecto a aquellas faltas en que pueda incurrir el vicealcalde primero en  el ejercicio de sus funciones en aquellas situaciones que queden fuera del ámbito competencial del Tribunal Supremo de Elecciones y de la Contraloría General de la República, pueden ser del conocimiento del Concejo Municipal quien será el órgano competente para determinar y establecer la sanción respectiva a imponer, siéndole vedada expresamente por ley la destitución del cargo del funcionario de cita.

 

CONCLUSIONES:

1.      La naturaleza del cargo del Vicealcalde primero es la de un funcionario electo por voluntad popular. 

 

2.      En virtud de la naturaleza de su designación, éste no se encuentra sujeto a un régimen de subordinación jerárquica propiamente dicha, ni tampoco estatutaria, por lo que no podría el alcalde ejercer potestad disciplinaria sobre el vicealcalde primero, en virtud de que ambos ostentan cargos de alto nivel fruto de una decisión popular, y sus labores son ejercidas bajo la figura de la coordinación interadministrativa, dirección, y colaboración.

3.      Aún y cuando hay ausencia de un vínculo jerárquico entre estos dos funcionarios, ello no exime al vicealcalde primero de ejecutar las tareas y funciones administrativas y operativas que le sean asignadas por parte del alcalde titular, en virtud de que ésta competencia sí está claramente definida en el ordinal 14 del Código Municipal, y de esta forma, él está subordinado a la ley en el ejercicio de sus funciones,  y en alguna medida, al mismo Concejo Municipal en lo que se refiere al cumplimiento de los planes, metas, propósitos, aplicación de reglamentos, leyes, y normas internas.

 

4.      El régimen sancionatorio aplicable al funcionario de cita es el contenido en los ordinales 18 y 19 del Código Municipal, que disponen un régimen punitivo especial para los funcionarios municipales que han sido electos mediante un procedimiento de elección ciudadana, el cual contempla la aplicación de procedimientos previa, expresa y taxativamente señalados en la ley para retirarlos del servicio, por parte de la autoridad competente.

 

5.      En virtud del vacío normativo que existe en el Código Municipal, cuando se trate de faltas que queden fuera del ámbito competencial de la Contraloría General de la República o del Tribunal Supremo de Elecciones, el órgano competente para conocer y determinar la sanción aplicable al vicealcalde primero, será el Concejo Municipal tomando en consideración los reiterados criterios vertidos por el Tribunal Supremo de Elecciones, dada la autonomía política y administrativa conferida al municipio por la Constitución Política, así como también en virtud del principio de derecho público que demanda que las potestades residuales siempre serán conferidas al jerarca respectivo de la institución que se trate.

 

Sin otro particular, me suscribo, atentamente,

 

 

MSc. Maureen Medrano Brenes

Procuradora Adjunta

Área de Derecho Público

 

MMB/jlh