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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 206
 
  Dictamen : 206 del 11/09/2012   

6 de junio de 2011

11 de setiembre, 2012


C-206-2012


 


Señor


Olman Vargas Zeledón


Director Ejecutivo


Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos


 


Estimado señor:


 


            Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, me refiero a su consulta de fecha 31 de octubre de 2011 en la cual se solicita el criterio de la Procuraduría con relación a si una persona egresada de la carrera de Ingeniería en Electrónica del Instituto Tecnológico de Costa Rica (ITCR) puede incorporarse al Colegio de Ingenieros Electricistas, Mecánicos e Industriales y afines (CIEMI) como Ingeniero en Electrónica y no al Colegio de Ingenieros Tecnólogos como ha sido hasta la fecha, tal y como es el caso del Ing. Federico Bolaños Cuevas. Asimismo, se consulta si la Junta Directiva General puede decidir a cuál colegio se incorporan los miembros.


           


            Previo a realizar el estudio jurídico que se nos solicita, sírvase aceptar nuestras disculpas por el atraso que ha sufrido la gestión formulada por ese Colegio Profesional, motivado en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.


 


 


PLANTEAMIENTO DE LA CONSULTA


 


            Por medio del oficio 1379-10/11-JDG de fecha 31 de octubre de 2011, el Director Ejecutivo del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos solicita el criterio legal de esta Procuraduría General en cuanto a las siguientes interrogantes:


 


“- Si una persona egresada de la carrera de Ingeniería en Electrónica del ITCR puede incorporarse al Colegio de Ingenieros Electricistas, Mecánicos e Industriales y afines (CIEMI) como Ingeniero en Electrónica y no al Colegio de Ingenieros Tecnólogos como ha sido hasta la fecha, tal y como es el caso del Ing. Federico Bolaños Cuevas.


-Adicionalmente, si la Junta Directiva General puede, independientemente de lo solicitado, decidir a qué colegio miembro se incorpora.”


 


            Tal y como se denota de la anterior transcripción, el Colegio Profesional consultante pretende el pronunciamiento de la Procuraduría con respecto a dos asuntos.  Sin embargo, resulta imposible acceder a dicha petición en los términos en que fue formulada, esto en virtud de que el primer cuestionamiento hace referencia a un caso concreto, sea lo referente al Ing. Federico Bolaños Cuevas, motivo por el cual esta Procuraduría se encuentra impedida para emitir pronunciamiento, tal y como se verá a continuación.


 


            Para efectos de orden, se presentarán en primer lugar los motivos con base en los cuales se fundamenta la inadmisibilidad de la primera interrogante y, posteriormente, se emitirá el respectivo pronunciamiento en punto a la posibilidad de que la Junta Directiva General del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos  determine a cuál colegio pueden integrarse sus miembros.


 


 


INCUMPLIMIENTO DE REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE LA PRIMERA INTERROGANTE


 


            De conformidad con lo que establece la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Le 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus respectivas reformas) en los artículos 4 y 5, existen requisitos de admisibilidad para el ejercicio de nuestra competencia consultiva.


 


            Las citadas normas disponen literalmente que:


 


“ARTÍCULO 4: CONSULTAS: Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.


“ARTÍCULO 5: CASOS DE EXCEPCIÓN: No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”.


 


            La jurisprudencia administrativa emitida por este Órgano Asesor, ha desarrollado estos artículos, discerniendo los requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas, requisitos que deben ser revisados antes de entrar a analizar el fondo de lo peticionado. En ese sentido, se manifestó mediante el dictamen C-151-2002 del 12 de junio de 2002 con respecto a los principales requerimientos:


 


“-Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.


Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.


Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa.” (El subrayado no corresponde al original).


 


            Asimismo, mediante OJ-136-2003 del 11 de agosto de 2003, esta Procuraduría aseveró lo siguiente:


 


" ’Como una tarea de un carácter muy distinto, no obstante que la despliega el mismo órgano, también la Procuraduría tiene encargada la elevada función de ser el órgano superior consultivo técnico-jurídico de la Administración Pública mediante la emisión de los dictámenes que le soliciten facultativamente los jerarcas y órganos del sector público, en orden a aclarar dudas de orden jurídico que les acongojen, con la peculiaridad de que dichos pronunciamientos son, por regla general, de acatamiento obligatorio y constituyen jurisprudencia administrativa.


 


Atendiendo a que la Procuraduría tradicionalmente se ha negado a tramitar peticiones de esa índole cuando se trate de ‘casos concretos’, para no sustituir a la administración activa en el cumplimiento de sus deberes, la función consultiva que despliega tiende a la resolución de problemas jurídicos en abstractos considerados y, muy en particular, a partir del discernimiento del recto entendimiento de las normas jurídicas.


 


Es decir, la Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector público su peculiar lectura del ordenamiento’ (SOBRADO GONZÁLEZ, Antonio. "La Procuraduría General Órgano Constitucional o Legal". En Revista del Seminario Hacia una Nueva Justicia Administrativa, Memoria del Papel de la Procuraduría en el Nuevo Milenio, San José, Costa Rica, 1999, páginas 97 y 98).”


 


            Dicha posición ha sido reiterada también por medio del dictamen C-257-2006 del 19 de junio de 2006 y C-250-2011 del 11 de octubre de 2011, entre otros.


 


            Del análisis de forma de la consulta planteada, se desprende que, en el caso que nos ocupa, se identifica un asunto concreto, cual es precisamente la procedencia de que el Ing. Federico Bolaños Cuevas, al ser ingeniero en Electrónica, pueda incorporarse al Colegio de Ingenieros Electricistas, Mecánicos e Industriales y afines (CIEMI) y no al Colegio de Ingenieros Tecnólogos.


 


            Por lo que viene dicho, de acceder a entrar a conocer la petición, en el fondo, estaríamos entrando a sustituir la decisión que al respecto deba adoptar el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, dada la vinculatoriedad que se atribuye a nuestros dictámenes y que deriva del numeral 2 de nuestra Ley Orgánica (ver, en este sentido, dictamen C-231-1999, del 19 de noviembre de 1999).


 


            Sobre el particular, mediante el dictamen C-172-86 del 4 de julio de 1986, entre muchos otros, esta Procuraduría ha señalado:


 


“... cuando el objeto de la consulta constituye un caso concreto en trámite de resolución por la Administración Pública, esta Procuraduría se abstiene de emitir opinión, por considerar que al hacerlo, dado el carácter vinculante de sus pronunciamientos, estaría sustituyendo la decisión de la Administración competente para resolverlo, lo que excede el ámbito de sus atribuciones."


 


            Siguiendo la misma línea de razonamiento puede consultarse el dictamen C-294-2005 del 17 de agosto del 2005, el C-141-2003 del 21 de mayo del 2003, el C-203-2005 del 25 de mayo del 2005 y el C-250-2011 del 11 de octubre de 2011, lo cual da base suficiente para lo que de seguido resolvemos.


 


            Se deriva de lo anterior que la Procuraduría General no puede entrar a analizar casos concretos que se encuentren pendientes de ser resueltos por la Administración, pues si así lo hiciera, estaría extralimitándose en sus potestades al tomar una decisión por medio de la cual sustituiría a la Administración a la que corresponde, por ley, referirse a las peticiones puntuales de los administrados.


 


            No obstante lo manifestado hasta el momento, cabe destacar que el tema de la incorporación a ese Ente Gremial ha sido analizado en varias ocasiones por este órgano consultivo, por lo cual se hace remisión expresa a lo señalado en los dictámenes C-002-94 del 7 de enero de 1994, C-181-95 del 18 de agosto de 1995 y C-256-2004 del 1° de setiembre de 2004, específicamente para el supuesto de los sujetos graduados del Instituto Tecnológico de Costa Rica (ITCR), así como lo referido a la posibilidad de contar con una doble colegiatura.  Las consideraciones vertidas en ellos tendrán incidencia en el análisis de fondo que se realiza sobre la segunda interrogante de su oficio.


 


 


ANÁLISIS POR EL FONDO


 


            Ahora bien, en lo que respecta a la segunda consulta, referida al tema de si la Junta Directiva General puede decidir a qué Colegio se incorporan los graduados del Tecnológico, debemos partir que el interés del Ente se relaciona con la posibilidad de que, independientemente de lo solicitado, sea la Junta Directiva la que determine, en definitiva, a cuál de los colegios que se agrupan en la estructura del CFIA es que se registrará al solicitante. En ese sentido, emitimos nuestro criterio.


 


            En primer lugar, resulta imperativo aclarar ciertos conceptos y aspectos de organización interna del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos.


 


            El Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA), como colegio profesional que es, constituye un ente público no estatal que persigue como finalidad primordial defender los intereses de los profesionales que integran su organización, impulsar su desarrollo y ejercer un control ético en lo que respecta al ejercicio de la respectiva profesión.


 


            En el desarrollo de sus actividades, dicho Colegio deberá guiarse por los textos normativos que regulan su actividad. Así, el texto fundamental al que hay que hacer referencia lo es la Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (Ley 3663), la cual debe analizarse e interpretarse de manera conjunta con las disposiciones encontradas en el Reglamento Interior General del Colegio de Ingenieros y Arquitectos (Decreto Ejecutivo 3414-T de 3 de diciembre de 1973 y sus reformas).


 


            Del mismo modo, el CFIA se ha encargado de emitir una amplia gama de reglamentos internos que conforman el bloque de legalidad aplicable (artículo 13 de la Ley General de la Administración Pública), normando las atribuciones y relaciones de los profesionales, del propio Colegio Federado y para cada uno de sus colegios asociados. En esta ocasión, resulta de particular interés el Reglamento Especial de Incorporación, el cual será estudiado posteriormente en el presente dictamen.


 


            Con respecto a la organización interna, cabe señalar que, en el caso del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, tal y como lo establece el artículo 16 de la Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, este se encuentra conformado por los siguientes colegios:


            -Colegio de Ingenieros Civiles


            -Colegio de Arquitectos


            -Colegio de Ingenieros Electricistas, Mecánicos e Industriales


            -Colegio de Topógrafos


            -Colegio de Tecnólogos


 


            Asimismo, según lo que dispone el precitado artículo 16, el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos contará con una Junta Directiva General, la cual estará conformada por los miembros de la Junta Directiva de cada uno de los colegios miembros y con una Asamblea de Representantes.


 


            Por su parte, cada uno de estos colegios contará con la correspondiente organización interna, de modo que cada colegio estará formado por una Junta Directiva y por una Asamblea General, tal y como lo dispone el numeral 34 de la Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos.


 


            Entonces, teniendo clara la organización interna del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, procede entrar a analizar las atribuciones y facultades que se le ha otorgado a estos órganos, lo anterior con la finalidad de poder determinar si la Junta Directiva General es competente para tomar la decisión final en lo que respecta a la incorporación de los miembros a los distintos colegios profesionales.


 


            En punto a las atribuciones de la Junta Directiva General, estas fueron desarrolladas por el legislador a través del artículo 28 de la misma Ley Orgánica del Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos, el cual, en lo que interesa, señala lo siguiente:


             


“Artículo 28.- Son atribuciones de la Junta Directiva General:


a) Ejercer la dirección general del Colegio Federado a excepción de las facultades que expresamente le atribuye esta ley a los demás organismos del mismo. Para este efecto se considerará que una facultad que no esté expresamente atribuida a otro organismo por esta ley, le corresponderá ejercerla a la Junta Directiva General.


[…]


 


n) Dictar los reglamentos especiales.


[…]


 


p) Las demás que la ley o los reglamentos indiquen.


 


La Junta Directiva General antes de resolver los asuntos a que se refieren los incisos g), h), k), n) y ñ), así como cualquier otro que afecte a los colegios miembros, deberá oír las opiniones, observaciones, alegatos y exposiciones, según el caso, del o de los colegios miembros afectados o involucrados.


 


Además, al nombrar comisiones especiales lo hará integrándolas en forma adecuada y tomando en cuenta a profesionales de los distintos colegios miembros. Cuando por la propia naturaleza de algún asunto convenga la asesoría externa de profesionales de un colegio determinado, la Junta Directiva General podrá nombrar por sí o a solicitud de uno de los colegio miembros, una subcomisión asesora, la cual tendrá derecho a voz pero no a voto.”


 


            Como se infiere de dicha transcripción, el numeral 28 no indica expresamente que la Junta Directiva General se encuentre facultada para resolver lo concerniente a la incorporación de los profesionales a cada uno de los colegios, por lo que, con base en lo que disponen los incisos n) y p) de dicho artículo, resulta imperativo ahondar en el resto del cuerpo normativo para definir si en alguna otra ley o reglamento, existen regulaciones tendientes a fijar atribuciones adicionales a la Junta Directiva General.


 


            En lo que respecta al Reglamento Interior General del Colegio de Ingenieros y Arquitectos, este se refiere a la Junta Directiva General entre los artículos 37 y 47 bis, sin embargo, en dichas disposiciones no se encuentra referencia alguna al tema de la incorporación, de suerte tal que resulta indispensable acudir al Reglamento Especial de Incorporación, en el cual se trata de manera exclusiva el tratamiento que se le da al proceso de incorporación de los miembros al CFIA.


 


            En el sentido apuntado en el párrafo precedente in fine, deviene indispensable la cita de los artículos 3° como el 9°, por medio de los que se describe el procedimiento de incorporación que deben seguir los sujetos que deseen afiliarse al CFIA:


 


“Artículo 3.- Cada Colegio miembro del Colegio Federado, integrará para la incorporación de miembros una Comisión de Credenciales, que someterá a consideración de su Junta Directiva las recomendaciones del caso. La Junta Directiva de cada Colegio miembro remitirá la documentación a la Junta Directiva General, para el trámite correspondiente.”


“Artículo 9.- Cada colegio miembro, posterior al recibo de la documentación indicada en el artículo 7 de este reglamento y en los períodos señalados, remitirá a la Junta Directiva General la evaluación y la recomendación pertinente, con base en los estudios que deberá realizar la Comisión de Credenciales.”


 


            Entonces, de la interpretación literal-gramatical de dichos artículos, queda demostrado que el CFIA y sus respectivos colegios profesionales sí cuentan con disposiciones específicas que indican cuál es el proceder a la hora de analizar las solicitudes de incorporación presentadas. Adicionalmente, llama la atención que dentro del procedimiento se establecen con toda claridad las competencias que corresponden a cada uno de los órganos que conforman el CFIA.


 


            El procedimiento de incorporación inicia con la solicitud que presentan los interesados en incorporarse, la cual deberá cumplir con lo establecido en el artículo 7 del Reglamento de Incorporación. Una vez que el CFIA ha determinado que se cumple a cabalidad con los requisitos indicados en dicho numeral, la solicitud de incorporación es trasladada al colegio profesional correspondiente, en donde será analizada por la Comisión de Credenciales. Por su parte, la Comisión de Credenciales es la encargada de estudiar las particularidades de cada una de las solicitudes de incorporación según los atestados académicos con que cuentan los sujetos que desean incorporarse a alguno de los colegios miembros del CFIA, luego de lo cual se emitirá una serie de recomendaciones que deberán ser conocidas por la Junta Directiva del respectivo colegio.


           


            Posteriormente, será labor de la Junta Directiva de cada colegio analizar las recomendaciones y estudios realizados por la Comisión de Credenciales para luego remitir la respectiva recomendación y evaluación a la Junta Directiva General, la cual, en definitiva, será el órgano competente para tomar la decisión final en punto a las incorporaciones. En lo que respecta a este tema, debe destacarse que lo que emiten tanto la Comisión de Credenciales y la Junta Directiva del Colegio Profesional son recomendaciones, por lo que no se trata de criterios que deban necesariamente ser adoptados por la Junta Directiva General a la hora de tomar la decisión final.


 


            En punto al tema de la decisión que toma la Junta Directiva General, es menester hacer énfasis en ciertos aspectos. En primer lugar, si bien se indicó en el párrafo precedente que lo que emite la Comisión de Credenciales y la Junta Directiva son meras recomendaciones, estas no carecen de incidencia en la conformación de la voluntad de la Junta Directiva General. Son, desde la perspectiva del Derecho Administrativo, elementos que configuran el motivo del acto administrativo (artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública). En el fondo, se trata de una valoración que realiza un colegio profesional, a través de la Comisión de Credenciales interna, lo cual hace suponer que existe un examen técnico de la procedencia o improcedencia de colegiar al solicitante. Todo ello permitirá a la Junta Directiva General tomar una decisión sobre la incorporación de manera técnica y motivada, no antojadiza.


           


            En segundo lugar, la Junta Directiva General debe de tener presente en todo momento que la naturaleza jurídica de los Colegios Profesionales y la colegiatura profesional ha sido analizada en múltiples ocasiones por la Sala Constitucional, fallos en los que se ha indicado que la necesidad e importancia de colegiarse radica en que se trata de asegurarle a la sociedad que los profesionales están actuando debidamente y que, de lo contrario, podrán ser sancionados disciplinariamente. En este sentido, cabe analizar los votos 5483-1995 de las 9:33 horas del 6 de octubre de 1995 y 2002-3975 de las 17:00 del 30 de abril de 2002, ambos emitidos por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia y reiterados en fallos posteriores, así como el dictamen de esta Procuraduría General C-221-2002 de fecha 28 de agosto de 2002.


 


            Las anteriores consideraciones nos llevan a afirmar que la Junta Directiva General tiene una competencia limitada para decidir finalmente sobre la incorporación definitiva del solicitante; limitación que se refiere a que su decisión exclusivamente implica la aceptación o no de la solicitud, basada en el criterio del Colegio Profesional agremiado a su estructura interna. No implica, por ende, que además de la admisión o rechazo de la solicitud, exista una tercera vía de acción, sea que rechace el criterio de un Colegio específico, pero decida que la incorporación sea efectiva en otro Colegio. Esto por varias razones: en primer lugar, la regulación que se citó supra sobre la incorporación deja claro que existe una importante participación del Colegio agremiado en el análisis de la solicitud del profesional graduado, que lleva incluso a la emisión del criterio de la Comisión de Credenciales, criterio que, como se vio, es elemento indispensable de la decisión final. Si la Junta Directiva pudiese apartarse de dicho dictamen, e incorporar al graduado en el Colegio que mejor estime cumple con el perfil profesional del solicitante, la existencia misma de la regulación reglamentaria sobre incorporaciones perdería todo sentido. 


 


            En segundo lugar, y atendiendo a que se está en el marco de la regulación de derechos fundamentales, no podría pensarse que exista una competencia implícita para que la Junta Directiva General adopte la decisión final de a cuál colegio debe registrarse el solicitante. Ello es notorio al constatarse la falta de una competencia específica en el sentido apuntado. Dicha ausencia impide avanzar en la búsqueda de una interpretación que otorgue una potestad tan importante a la Junta Directiva General.


 


            Por último, no está de más aplicar un parámetro lógico (artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública) para arribar a la conclusión que se viene indicando. Si bien es cierto que el CFIA presenta una estructura “especial” (al agrupar en una sola organización a un conjunto de distintos colegios profesionales), es dable suponer que cada uno de ellos mantiene una idoneidad básica para analizar los aspectos atinentes a su especialización técnica. De ello que sí resulta apegado a un parámetro de razonabilidad, que sea cada uno de ellos el que analice la solicitud de incorporación que formula un graduado universitario. Para lo anterior, se reitera una vez más, se regula la participación de la Comisión de Credenciales. Entonces, pasado ese primer análisis, y habiéndose emitido una recomendación favorable para la incorporación, es consecuente afirmar que la Junta Directiva General solo podrá pronunciarse para aceptar o rechazar la propuesta que le formula el Colegio respectivo. En el segundo supuesto, se le abriría tanto al Colegio respectivo, como al mismo solicitante, la posibilidad de impugnar el acto denegatorio. Pero, si nos decantáramos por admitir que, además, la Junta Directiva General puede apartarse del criterio y determinar a cuál otro colegio debe afiliarse en definitiva el solicitante, se estaría avalando que esa decisión ni siquiera tendría en cuenta el criterio del órgano llamado a recibir en su organización al graduado, lo cual evidencia una carencia de lógica y del mismo parámetro técnico que justifica la existencia del Reglamento de Incorporaciones. Luego, atendiendo a la aludida atención de los derechos fundamentales en juego, es preciso concluir que no es dable considerar que la Junta Directiva General pueda decidir, en contradicción con el criterio del Colegio respectivo, la incorporación del solicitante en un órgano distinto de aquel en que formuló su solicitud.


 


 


CONCLUSIONES


 


En virtud de las consideraciones realizadas, se concluye lo siguiente:


 


            La primera consulta formulada resulta inadmisible, esto ya que entrar en su conocimiento implica pronunciarse sobre un caso concreto.


 


            El procedimiento de incorporación al Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA) se encuentra regulado en el Reglamento Especial de Incorporación, de modo que todas las solicitudes de incorporación deben ser analizadas tanto por la Comisión de Credenciales, como por la Junta Directiva de cada uno de los colegios miembros, la cual remitirá la evaluación del caso y las recomendaciones a la Junta Directiva General.


 


            La Junta Directiva General tiene competencia para aprobar o denegar la solicitud de incorporación que le formula el colegio respectivo, pero adolece de una competencia para, en el supuesto de rechazo, además decidir per se a cuál otro colegio miembro se debe incorporar el profesional solicitante. 


 


Atentamente,


 


Grettel Rodríguez Fernández                     


Procuradora Adjunta


GRF/Kjm