21 de setiembre, 2012

C-223-2012

 

Señora

Rosaura Cascante Cascante

Secretaria

Concejo Municipal

Municipalidad de Mora

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la Sra. Procuradora General de la República, nos referimos a su oficio número 16-2011-DSM del 1º de junio de 2011, recibido en esta Procuraduría el 27 de junio de 2011.

 

            De previo, sírvase aceptar nuestras disculpas por la tardanza que ha tenido su atención, motivado en el volumen de trabajo que atiende esta Procuraduría.

 

 

I.                   OBJETO DE LA CONSULTA

 

Mediante el oficio arriba indicado, se nos informa del acuerdo tomado por el Concejo Municipal de Mora, en sesión ordinaria número 19 de fecha 09 de mayo de 2011, número ACM-19-06-2011, en el que acordó plantear consulta a este Órgano Asesor, en los siguientes términos:

 

1-     Si la Municipalidad otorga a una persona física una patente para el ejercicio de una actividad comercial, por ejemplo la venta de licores, ¿si este patentado muere, también fenece la patente o existe la posibilidad de que se pueda trasmitir a eventuales herederos?

2-     ¿Pueden los presuntos herederos de un patentado establecer como parte del haber sucesorio una patente municipal?

3-     En caso de ser procedente la trasmisión, en un proceso sucesorio, de una patente municipal otorgada a una persona física, ¿es posible que la patente pueda ser registrada a nombre de todas las personas designadas como herederas?, o puede la municipalidad exigir que se señale a una sola persona para su registro como nuevo patentado.

 

Se adjunta a su gestión el criterio legal emitido por la Asesoría Legal del Concejo Municipal de ese Municipio mediante oficio HU-MM-020 del 12 de junio del 2011.

 

 

II.                SOBRE LAS LICENCIAS PARA EL EJERCICIO DE ACTIVIDADES LUCRATIVAS

 

Tal y como se ha indicado en anteriores oportunidades –ver dictámenes números C-120-2010 del 10 de junio del 2010 y C-274-2010 del 23 de diciembre del 2010 entre otros-, la licencia municipal es un acto administrativo de autorización mediante  el cual la Municipalidad habilita a un particular para la realización de una determinada actividad lucrativa.

Precisamente, la doctrina se ha referido a la autorización administrativa, señalando que corresponde a “una modalidad de actuación o intervención de la actividad de los ciudadanos mediante fórmulas o técnicas que perturban de algún modo, sin distorsionarlos totalmente, sus derechos e intereses, en razón a la prevalencia del interés general” [1]

 

Así, la autorización (o permiso o licencia) es fruto de la actividad de policía, en el sentido de que sirve de condicionante al ejercicio de derechos subjetivos o a la consolidación de intereses legítimos de los ciudadanos. Su naturaleza jurídica se identifica con una “remoción de límites para el ejercicio de derechos particulares” [2], es decir, algunos derechos necesitan, para ser ejercidos en plenitud y válidamente, el permiso de la Administración Pública correspondiente.

 

De este modo, la autorización tiene un doble alcance jurídico, puesto que, puede ser vista como un acto de habilitación y como un acto de fiscalización o control.

 

Como acto de habilitación concede al administrado la potestad de ejercer derechos preexistentes. Como acto de fiscalización implica la remoción de obstáculos preexistentes para el ejercicio de la actividad.

 

De acuerdo a la doctrina, la diferencia entre autorización y la licencia, en sentido estricto, radica es que la última tiene un efecto similar a la autorización pero normado, esto es, su contenido es reglado.

En el caso de las licencias para el ejercicio de actividades lucrativas dentro de las circunscripciones cantonales, su regulación se encuentra en Código Municipal, y se constituyen como una autorización que el ente municipal otorga a quienes pretendan realizar alguna actividad dentro de su jurisdicción.

Normativamente, la licencia como autorización encuentra su sustento legal en el artículo 79 del Código Municipal, el cual dispone:

“Artículo 79. — Para ejercer cualquier actividad lucrativa, los interesados deberán contar con licencia municipal respectiva, la cual se obtendrá mediante el pago de un impuesto. Dicho impuesto se pagará durante todo el tiempo en que se haya ejercido la actividad lucrativa o por el tiempo que se haya poseído la licencia, aunque la actividad no se haya realizado”.

Como se deprede del citado numeral, además de la licencias municipales, se establece el llamado “Impuesto de Patente Municipal”, que es un tributo de carácter municipal que grava el ejercicio de una actividad lucrativa dentro de la jurisdicción de un determinado cantón.

 

A diferencia de la licencia, el impuesto de patentes es una obligación de carácter tributario que surge como consecuencia del ejercicio de las actividades lucrativas que previamente fueron autorizadas por la corporación municipal.

 

Sobre el particular, la Sala Constitucional, en diversas oportunidades se ha referido al referido tributo, definiéndolo como aquel:

 

"que paga toda persona que se dedica al ejercicio de cualquier actividad lucrativa (...) Distingue nuestra legislación entre la licencia propiamente dicha, que es el acto administrativo que habilita al particular para ejercer la respectiva actividad y el pago del impuesto, propiamente dicho, que se denomina con el nombre de patente (...) En doctrina se llama patente o impuesto a la actividad lucrativa, a que gravan los negocios sobre la base de caracteres externos más o menos fáciles de determinar, sin que exista un sistema único al respecto. (…) "Por esto es que difieren las leyes del impuesto de patente de un municipio a otro y las bases impositivas pueden ser igualmente variadas, como por ejemplo sobre las utilidades brutas, las ventas brutas, a base de categorías o clases, o bien, de una patente mínima y otra máxima (…)"  (Votos Nºs 2197-92 de las 14:30 hrs. del 11 de agosto de 1992 y 5749-93 de las 14:33 hrs. del 9 de noviembre de 1993). 

 

Resulta claro entonces que, una vez concedida por parte de la Municipalidad la licencia para el ejercicio de una determinada actividad, deberá el gestionante, cancelar el impuesto de patente correspondiente.

 

 

III.             LICENCIAS PARA LA VENTA DE LICORES

 

            En punto a la venta de licores, dicha actividad lucrativa posee una regulación especial.

 

            En efecto, el numeral 83 del Código Municipal, establece que la licencia y el pago del impuesto de patente, se regirá por Ley especial.

 

            Sobre el particular, debemos señalar que durante varias décadas, la actividad en cuestión estuvo regida por la Ley sobre la Venta de Licores, N° 10 de 7 de octubre de 1936, y sus reformas, así como su respectivo reglamento, Decreto Ejecutivo número 17757 del 28 de setiembre de 1987.

 

            Sin embargo, la normativa antes citada ha sido derogada recientemente, mediante Ley No. 9047, denominada “Ley de Regulación y comercialización de bebidas con contenido alcohólico”, publicada en el Alcance 109 a la  Gaceta No. 152 del 8 de agosto anterior, que establece un nuevo marco regulatorio en punto a la comercialización de bebidas alcohólicas.

 

            En lo fundamental, la Ley No. 9047, tiene por objeto la regulación de la comercialización y el consumo de bebidas con contenido alcohólico y prevención el consumo abusivo de tales productos.

 

El artículo 3 establece la obligación de contar con una licencia de Licores para la comercialización al detalle de bebidas con contenido alcohólico, expedida por la Municipalidad del cantón donde se desarrollará el negocio. Según el mismo numeral, la licencia dicha no constituye un activo, por lo que no se puede vender, canjear, arrendar, transferir, traspasar ni enajenar  en forma alguna.

 

En el numeral 4 se determina una nueva categorización de licencias, categorización a la que deben ajustarse las licencias existentes según lo dispuesto en el Transitorio I de la referida ley.

 

Las licencias tendrán una vigencia de cinco años (artículo 5), prorrogables de forma automática, por períodos iguales, siempre y cuando se cumpla con todos los requisitos establecidos al momento de otorgar la prórroga y que se encuentre al día en el pago de todas sus obligaciones con la respectiva municipalidad.

 

            El numeral 6 introduce causales de revocación de la licencia, dentro de las que se enumera la muerte o renuncia del titular, disolución, quiebra o insolvencia; falta de explotación de la licencia por más de seis meses sin causa justificada; falta de pago del impuesto de patente, entre otras.

 

            Los numerales 8 y 9 regulan los requisitos para la obtención de la licencia, y las prohibiciones para el ejercicio de dicha actividad.

 

En el artículo 10 se establece el impuesto a pagar, diseñado como un pago trimestral a la municipalidad respectiva, según el tipo de licencia que se haya otorgado al establecimiento, según su actividad principal.

 

            El numeral 11 regula los honorarios de funcionamiento de los establecimientos habilitados para el expendio de licor. Dicha regulación se realiza conforme la clasificación de licencias previstas en el numeral 4 de la Ley de comentario.

 

En el Capítulo IV regula las sanciones administrativas.

 

            Como se advierte, la licencia para la venta de bebidas alcohólicas, posee regulación especial, por lo que las autorizaciones que se expidan para dicha actividad deben ajustarse a la regulación indicada.

 

            Con lo expuesto, se aprecia una distinción entre licencias para el ejercicio de actividades lucrativas, contempladas en el numeral 79 del Código Municipal, y las licencias para la venta de licores, reguladas actualmente mediante Ley No.9047.

 

            Al respecto, el Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera,  actuando como jerarca impropio, en sentencia 471-2010 de las  ocho horas  cuarenta y cinco minutos del  doce de febrero del dos mil  diez, se pronunció sobre la naturaleza jurídica de las licencias municipales y las licencias para la venta de licor,  realizando la distinción entre ambas. Al efecto indicó, que las licencias municipales se traducen en la autorización para el ejercicio legítimo de una actividad comercial en una determinada circunscripción territorial, mientras que las licencias para la venta de  licores, responden al ejercicio del poder de policía y cuya regulación es de orden público.  Al efecto señaló:

 

 

“(…) V.-DE LA NATURALEZA JURÍDICA DE LAS LICENCIAS MUNICIPALES.- Debe tenerse en cuenta que en reiteradas ocasiones nuestro Tribunal Constitucional ha señalado que el ejercicio de una actividad lícita puede ser objeto de regulaciones por parte de la Administración, como -por ejemplo- lo sería la imposición de determinados requisitos o de tributos, caso del impuesto de ventas y la obligación de la factura timbrada, por cuanto, la libertad de empresa no es ni irrestricta ni absoluta (en este sentido, entre otras, pueden consultarse las sentencias número 0143-94, del once de enero de mil novecientos noventa y cuatro, 04205-96, de las catorce horas treinta y tres minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis; 06066-98, de las dieciséis horas treinta minutos del veinticinco de agosto de mil novecientos noventa y ocho; 6565-99 y 2003-2864-03). Una de estas regulaciones necesarias para el ejercicio legítimo de una actividad comercial es precisamente la licencia municipal, entendida como la autorización previa para su ejercicio a cargo del Concejo municipal, según lo dispone de manera expresa la primera frase del artículo 79 del Código Municipal, en tanto dispone literalmente "Para ejercer cualquier actividad lucrativa, los interesados deberán contar con la licencia municipal respectiva,..."

  Así, las licencias municipales, se traducen en la autorización para el ejercicio legítimo de una actividad comercial, dentro de una circunscripción territorial determinada, en este caso, el cantón, cuya manifestación se traduce en el pago de un tributo (impuesto) , en la forma dispuesta en la ley de su creación -en aplicación del principio de reserva legal en materia tributaria, que desarrolla el numeral 5 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios-. Esa autorización municipal debe estar sustentada en el ordenamiento jurídico, en tanto la actividad comercial a autorizar debe ser lícita, no contraria al orden, moral o buenas costumbres -artículo 81 del Código Municipal-, y ser conforme con las regulaciones y disposiciones contenidas en el ordenamiento urbano local, y en su defecto, a falta de contar la municipalidad con el respectivo plan regulador u ordenamiento territorial del cantón, con las regulaciones o planes reguladores regionales, por ejemplo el GAM, o las dictadas por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, de aplicación supletoria en ausencia de las propias locales, según lo permite el Transitorio II, artículos 21, 24 inciso a) de la Ley de Planificación Urbana, según manifestación dada por el Tribunal Constitucional en sentencia número 4206-96, de las catorce horas treinta minutos del veinte de agosto de mil novecientos noventa y seis. Lo anterior implica que la actividad que se pretende ejercer debe ser conforme con los usos permitidos en las respectivas regulaciones urbanísticas, las cuales, valga reiterar, conforman el ordenamiento jurídico, esto es el bloque de legalidad. Es por ello que el citado numeral 81 del Código Municipal establece como presupuesto para la denegación de una patente, la circunstancia de que la actividad a realizar no se ajuste, "en razón de su ubicación física " a las leyes o a los reglamentos municipales vigentes, comprendiéndose así a la ordenación urbanística.

VI.-DE LA DISTINCIÓN ENTRE LICENCIA DE LICOR Y LA LICENCIA MUNICIPAL. En atención a las consideraciones que hace la apelante en su impugnación, resulta necesario clarificar la distinta naturaleza jurídica de las licencia de licor de las licencias de autorización de una actividad comercial; la cual, en el caso de las primeras, se constituyen en una manifestación del ejercicio del poder de policía; en tanto se ha estimado que en las regulaciones atinentes a la comercialización del licor está inmersa la potestad del Estado de mantener el orden público que debe imperar en la parte organizativa, moral, social, política y económica de la sociedad – conforme lo facultan los incisos 6) y 12) del artículo 140 de la Constitución Política – , como lo ha señalado en forma reiterada la jurisprudencia constitucional (entre otras, consultar las sentencias número 6579-94, 0552-95, 1273-95; 4905-95; 1029-96; 6469-97; 2000-4450 y 2001-11938). Esta potestad de control ha sido delegada en los gobiernos locales, por mandato constitucional (" administración de los servicios e intereses locales ", según reza el artículo 169) y que desarrolla la ley, así, en el artículo 83 del Código Municipal, que expresamente remite a la ley especial para lo concerniente a la patente de licores, en este caso, la citada Ley sobre Ventas de Licor, número 10, de mil novecientos treinta y seis; a través de mecanismos definidos por el legislador, se permite a las municipalidades la definición del número de establecimientos autorizados para su comercialización, en atención a la población de la circunscripción territorial, y mediante el sistema de remates públicos, en períodos de dos años, con un pago trimestral  del impuesto. Adicionalmente, hay regulaciones sobre distancias que deben guardarse respecto de centros de educación, de salud o iglesias (artículo 9 de la Ley sobre Venta de Licores), así como de los horarios de estos establecimientos comerciales y prohibición a venta a menores de edad, establecidas en la Ley de Regulación de horarios de funcionamiento en expendios de bebidas alcohólicas, número 7633). Debe tenerse en cuenta que la normativa que regula la comercialización de licores, incluida la de ventas, número 10, es de orden público , entendiendo por tales " aquéllas mediante las que interviene el Estado a fin de asegurar en la sociedad, su organización moral, política, social y económica " (sentencia número 1441-92, de la Sala Constitucional, supra citada); por lo que, en consecuencia, no son susceptibles de negociación o pacto en contrario, así como tampoco de renuncia, y son disposiciones respecto de las cuales la Administración puede ejercer el poder de policía . Con lo cual, queda claro que para el expendio de licor, ya sea para el consumo en el local (bar o restaurante) o para llevar (licorería), se requiere, la respectiva patente municipal (artículo 79 del Código Municipal), además de la patente de licor (artículos 3 y 4 de Ley de Licores). (Lo resaltado no es del original).

 

 

De conformidad con lo indicado, para el ejercicio de actividades lucrativas, el particular requiere la autorización correspondiente, esto es, contar con la licencia municipal que lo habilite para el ejercicio de la actividad, y en caso de la venta de licores, adicionalmente, contar con la respectiva licencia para el expendio de licor.

 

 

IV.             SOBRE LO CONSULTADO

 

La consulta que se plantea, refiere fundamentalmente, a si la licencia para el ejercicio de una actividad lucrativa fenece en caso de muerte del patentado, o bien, si es posible la transmisión de ésta mortis causa.

 

A efecto de rendir criterio sobre el particular, se ha hecho una revisión de la normativa general  a efecto de determinar si dicha regulación establece un régimen de extinción de las licencias municipales.

 

En tal sentido, el Código Municipal establece la posibilidad de suspensión de la licencia para el ejercicio de actividades lucrativas previstas en el numeral 79 de ese Código, por falta de pago de dos o más trimestres, o bien por incumplimiento de los requisitos ordenados en las leyes para el desarrollo de la actividad –artículo 81 bis.

 

Dado lo anterior, debemos atender, al carácter de este tipo de autorización administrativa.

 

Al efecto, la doctrina nos ofrece distintas clasificaciones para las autorizaciones administrativas, dentro de las cuales se pueden enumerar las regladas o discrecionales, las de operación y autorizaciones de funcionamiento, las autorizaciones simples y autorizaciones operativas y las autorizaciones personales o reales[3], entre otras.

 

            Sobre esta última clasificación, sea las autorizaciones personales o reales, Cassagne nos indica que ésta atiende al interés personal o real, que constituye el núcleo central de la autorización.

 

En tal sentido, si la autorización ha sido otorgada en atención a las condiciones personales que debe reunir el beneficiario, es dable concluir que ella estará permanentemente subordinada a la condición personal que originó la autorización. Por tanto, también es lógico pensar que ellas tengan plazo de duración determinado, no sólo para facilitar el control, sino, porque previsiblemente existe un tiempo a partir del cual no puede asegurarse el mantenimiento de las condiciones personales que la autorización demanda (v.gr., autorización para conducir). En virtud de su propia naturaleza esta clase de autorizaciones son intransmisibles.

 

Lo antes indicado resulta distinto en aquellos casos en que la autorización se ha concedido, fundamentalmente, en atención a la cosa u objeto que constituye el contenido de aquella. En estos supuestos, no existe ninguna limitación ni prohibición que pueda restringir la libre transmisibilidad de la autorización, sin perjuicio de la posibilidad de que el ordenamiento imponga al administrado la carga o el deber de informar cuando ocurra la transferencia en su titularidad[4].

 

De conformidad con el criterio de clasificación antes expuesto, ha de examinarse, en cada caso, si la licencia que se solicita comprende o no la valoración de cualidades personales para su otorgamiento.

 

En tal sentido, sin pretender abarcar todas las situaciones que puedan derivarse del otorgamiento de una licencia, es posible afirmar, en términos genéricos, que las licencias para el ejercicio de actividades lucrativas, donde el objeto de la licencia no esté ligado a cualidades personales para el ejercicio de la actividad, puede ser transferido. Así, por ejemplo, las licencias para el ejercicio de actividades lucrativas como la venta de artículos, apertura de locales comerciales, etc, no atienden para su emisión a cualidades personales de quien la solicita, de suerte tal, que una vez fallecido el patentado podría ser objeto de sucesión.

 

En abono a nuestra tesis, citamos a modo de precedente, la sentencia dictada por el Tribunal Primero Civil, mediante sentencia Nº 900-G-2002, de las 7:55 horas del 16 de octubre de 2002,  en las que señala a las licencias comerciales como bienes inventariables dentro de una sucesión:

 

 

“…Considerando I) Al recurrir de la resolución de primera instancia, el albacea de la sucesión, señor Augusto Osorno Suárez, señala que se manifiesta inconforme con lo resuelto por el a-quo en vista de que las patentes comerciales pueden ser objeto de traspaso o venta, pudiendo inclusive trasladarse a otro local siempre que se encuentre dentro del mismo distrito, por lo que igualmente podrían transmitirse por herencia por ser un derecho que está en el comercio de los hombres.-

 

II) … este Tribunal estima que no lleva razón el a-quo al excluir de oficio la referida patente de los bienes de este sucesorio, ya que aunque la patente como tal pertenece a un determinado Municipio, por lo que no podría salir de su patrimonio, a quien se le entrega la puede usufructuar y el derecho a ese uso podría inclusive transmitirse por cesión, haciéndose la comunicación correspondiente, y el Municipio se limita a tener por efectuado el traspaso, de lo anterior se desprende que sí resulta susceptible de ser lucrado, es decir resulta negociable y por consiguiente también podría ser objeto de una herencia.” (Lo resaltado no es del original).

 

 De lo expuesto, es posible afirmar, sin pretender generalizar el tratamiento a todo tipo de autorizaciones, que las licencias para el ejercicio de actividades lucrativas son autorizaciones objetivas otorgadas por la Corporación Municipal, en ejercicio de sus competencias. Dichas autorizaciones habilitan al particular al desarrollo válido de una actividad comercial, cuya titularidad puede ser trasmitida por medio de actos intervivos, entre ellos tenemos la cesión y la donación; o bien, puede ser objeto de transmisión mediante actos de última voluntad “testamento” o por disposición de ley en la “sucesión intestada” o “legítima”. 

 

Situación distinta ocurre con las licencias para la venta de licores, a partir de la emisión de la Ley No. 9047, denominada “Ley de Regulación y comercialización de bebidas con contenido alcohólico”, publicada en el Alcance 109 a la  Gaceta No. 152 del 8 de agosto anterior.

 

En dicha normativa, se establece un nuevo marco regulatorio en punto a la comercialización de bebidas alcohólicas, siendo de especial mención, para efectos de la presente consulta, lo dispuesto en los numerales  3 y 6 de dicha Ley, que disponen: 

 

“ARTÍCULO 3.- Licencia municipal para comercialización de bebidas con contenido alcohólico

La comercialización al detalle de bebidas con contenido alcohólico requiere licencia de la municipalidad del cantón donde se ubique el negocio. La licencia que otorguen las municipalidades para la comercialización de bebidas con contenido alcohólico se denominará “licencia de expendio de bebidas con contenido alcohólico” y no constituye un activo, por lo que no se puede vender, canjear, arrendar, transferir, traspasar ni enajenar en forma alguna. (…)”

“ARTÍCULO 6.- Revocación de licencias

Siguiendo el debido proceso, conforme a lo que establecen el Código Municipal y la Ley General de la Administración Pública, la municipalidad podrá revocar la licencia para comercialización de bebidas con contenido alcohólico, en los siguientes casos:

a) Muerte o renuncia de su titular, disolución, quiebra o insolvencia judicialmente declaradas. (…)”

Conforme a las normas citadas, se advierte que para el caso de las licencias de licores, el legislador fue claro al determinar que no se trata de activos que puedan ser objeto de venta, canje, arriendo o traspaso, de suerte que la posición de trasmisión mortis causa queda proscrita.

 

Con base en las anteriores consideraciones, damos respuesta a las interrogantes concretas planteadas por la consultante:

 

 

1.                 “Si la Municipalidad otorga a una persona física una patente para el ejercicio de una actividad comercial, por ejemplo la venta de licores, ¿si este patentado muere, también fenece la patente o existe la posibilidad de que se pueda trasmitir a eventuales herederos?

 

 

A efecto de dar respuesta a esta interrogante, debemos distinguir entre licencias para el ejercicio de actividades lucrativas, y las licencias de licores.

 

Respecto al primer tipo, licencias para el ejercicio de actividades lucrativas –artículo 79 del Código Municipal-, en tanto correspondan a autorizaciones administrativas objetivas, su titularidad puede ser objeto de trasmisión mortis causa.

 

En relación a lo anterior, corresponde remitirnos al artículo 521 del Código Civil, en cuanto regula el tipo de bienes que comprende una sucesión:

 

“Artículo 521.- La sucesión comprende todos los bienes, derechos y obligaciones del causante, salvo los derechos y obligaciones que, por ser meramente personales, se extinguen con la muerte.” Lo subrayado no es del original.

 

La norma transcrita se relaciona con el numeral 294 del mismo cuerpo normativo, el cual dispone:

 

“Artículo 294.- El patrimonio o total conjunto de los bienes y derechos de una persona, sólo puede transferirse a otra u otras personas por vía de herencia.”

 

De la normativa transcrita se desprende que, ante la muerte de una persona, solo resultan transferibles, por vía de herencia, los bienes, derechos y obligaciones del causante, salvo aquellos que por ser meramente personales, se extinguen con su muerte,  por ejemplo, una licencia para la conducción de  vehículos.

 

A contrario sensu, aquellas autorizaciones administrativas, como sería el caso de las licencias para el ejercicio de actividades lucrativas no ligadas a condiciones personales para su ejercicio, no fenecerían con la muerte, por corresponder a autorizaciones de orden objetivo.

 

Bajo este contexto se estima que es posible la trasmisión de la titularidad de la licencia; enfatizamos en que lo trasmisible es la titularidad de la autorización, pues ésta, como tal no constituye, en sentido estricto, un bien patrimonial, sino una autorización que habilita al ejercicio de una actividad lucrativa, que como tal, está sujeta –entre otros aspectos- al cumplimiento de requisitos, pago del impuesto respectivo, renovación  y la fiscalización de la corporación.

 

En el caso de las licencias para la comercialización de bebidas alcohólicas, examinada la nueva regulación, es dable afirmar que la posibilidad de trasmisión ha quedado proscrita  por disposición legal.

 

En tal sentido, el numeral 3 de la Ley No. 9047, determina que la licencia para la comercialización de bebidas con contenido alcohólico no constituye un activo, por lo que no se puede vender, canjear, arrendar, transferir, traspasar ni enajenar en forma alguna. De esta manera, no es posible que las licencias para la venta de licores que expidan los municipios al amparo de la Ley No. 9047 puedan ser objeto de trasmisión mortis causa.

 

Cabe ahora examinar, si tal prohibición alcanza a las licencias concedidas al amparo de la Ley de Licores derogada, No.10 del 7 de octubre de 1936. Al respecto debemos remitirnos a las normas transitorias.

 

En primer término, debemos señalar que las disposiciones transitorias, regulan en forma temporal determinadas situaciones, con el fin de ajustar o acomodar la normativa nueva o la de dar un tratamiento jurídico distinto y temporal, de carácter excepcional, a ciertas situaciones.

           

            Sobre el contenido de dichas normas, este Órgano Asesor, señaló en el dictamen número C-226-2010 de 15 de noviembre de 2010, lo siguiente:  

“ (…) Se ha dicho que el contenido de las disposiciones transitorias consiste en:

"a) Las reglas que regulan el régimen jurídico aplicable a las situaciones jurídicas previas a la ley, bien declarando la aplicación de la nueva, bien declarando la pervivencia de la ley antigua, bien estableciendo un régimen transitorio distinto del establecido en ambas leyes.

b) Los preceptos que regulan en forma provisional situaciones jurídicas nuevas cuando su finalidad sea la de facilitar la aplicación definitiva de la ley nueva..." F, SAINS M.-J.C, DA SILVA, citado por C.M, VALVERDE ACOSTA, Manual de Técnica Legislativa, Comisión Nacional para el Mejoramiento de la Administración de Justicia, San José, Asamblea Legislativa, 1991, p. 211.

Regulación del régimen jurídico aplicable a situaciones jurídicas previas o bien, regulación con carácter provisional de situaciones jurídicas nuevas. En el mismo sentido, Luis Diez-Picazo expresa:

"En efecto, una disposición transitoria puede solucionar el conflicto de leyes estableciendo cuál de las dos -la antigua o la nueva ley - es la llamada a regular cada tipo de situación jurídica. Así, por ejemplo, puede ordenarse que las situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose en todo caso por ella.  Esta clase de disposiciones transitorias contiene normas de conflicto en sentido estricto; es decir, no regulan directamente situación alguna, sino que a través de un punto de conexión determinan cuál de las leyes en conflicto es la aplicable. Junto a esta posibilidad, cabe asimismo que el legislador dicte otra clase de disposiciones transitorias, en virtud de las cuales se da una regulación específica -diferente, por tanto, de las recogidas en la ley antigua y en la ley nueva- a las situaciones pendientes en el momento del cambio legislativo, o a las situaciones que se produzcan en tanto entra plenamente en vigor la nueva ley en los casos de eficacia diferida. Este segundo tipo de disposiciones transitorias no contiene ya normas de conflicto en sentido técnico, sino por emplear de nuevo la terminología del Derecho internacional privado, normas materiales, que imputan directamente a un supuesto de hecho una consecuencia jurídica. Lo que hace a estas disposiciones poseer naturaleza intertemporal no es ya su estructura, sino que su supuesto de hecho contempla precisamente un problema de conflicto de leyes.

De ahí, que se trate de normas con vigencia temporal limitada o leyes ad tempus, pues por definición se refieren a un número de posibles situaciones no indefinidas; y de ahí también, que al contener normas materiales, puedan suscitar a su vez nuevos conflictos temporales con otras leyes". L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, pp. 193-194.

En el caso del Derecho transitorio material existe una regulación material autónoma de situaciones jurídicas pendientes al momento de vigencia de la ley. Su particularidad reside en que el régimen se diferencia del establecido en la ley vieja y del que regirá con la ley nueva.  Se suspende así la aplicación de la ley derogada pero se impide la aplicación inmediata de la ley nueva.  Se habla, además, de disposiciones transitorias impropias cuando el legislador llama como transitorias a disposiciones cuyo objeto es el regular en forma autónoma y provisional situaciones jurídicas nuevas.  Esa regulación diferente pero provisional se funda en la necesidad de evitar problemas o de facilitar la solución a los que se presentan.  En ese sentido, el "transitorio" facilita la aplicación definitiva de la ley nueva.  De allí su carácter provisional.   Su ámbito es normalmente lo relativo a procedimientos: se establecen procedimientos especiales o provisionales que deberán ser sustituidos por las regulaciones generales contenidas en la ley, o bien disposiciones específicas en orden a la primera integración de un organismo que surge a la vida jurídica.

Por otra parte, puede suceder que una determinada disposición incluida por el legislador como transitoria no tenga ni uno ni otro objeto.  Es decir que el legislador incorpore como disposición transitoria una norma que del todo no es derecho intertemporal; por lo que en modo alguno se dirija a facilitar el tránsito entre la ley vieja y la nueva, particularmente en orden a las situaciones jurídicas pendientes.  Este supuesto es fuente de confusión en el intérprete e impide cumplir la función de la norma transitoria, máxime si se trata de prescripciones, mandatos normativos para situaciones futuras, que bien podrían estar contenidos en el articulado o parte dispositiva.

Es de advertir, por demás, que la vigencia de los transitorios, propios o impropios, está en función del objeto del derecho intertemporal.  De modo que, salvo disposición expresa en orden a su temporalidad, el derecho transitorio se mantiene en tanto sea necesario dar respuesta a esas situaciones pendientes. En ese sentido, la pervivencia de éstas determina muchas veces la vigencia y la eficacia del derecho transitorio.  Se sigue de ello que desaparecida la razón que justifica la norma, el transitorio pierde su vigencia y eficacia (…)”.

 

Ahora bien, en el caso de la nueva Ley de Licores, No.9047, ésta dispone en su Transitorio I, lo siguiente:

 

 

“TRANSITORIO I.-

Los titulares de patentes de licores adquiridas mediante la Ley N.º 10, Ley sobre Venta de Licores, de 7 de octubre de 1936, mantendrán sus derechos pero deberán ajustarse a lo establecido en esta ley en todas las demás regulaciones. Para efectos de pago de los derechos a cancelar a la municipalidad deberán ajustarse a la categoría que corresponda, conforme a la actividad desarrollada en su establecimiento; para ello, dispondrán de un plazo de ciento ochenta días naturales para apersonarse a la municipalidad a realizar los trámites respectivos, sin perjuicio de recibir una nueva categorización de oficio”.  (Lo resaltado no es del original).

 

 

            Como advierte la norma transitoria, los titulares de licencias concedidas al amparo de la Ley de Licores derogada, mantienen sus derechos, pero deben ajustarse a la nueva regulación, y expresamente la norma determina un plazo de 180 días naturales para que las licencias sean ajustadas a la nueva categorización que impone la Ley.

 

Se estima, que el ajuste a la nueva regulación, como indica la norma, abarca los extremos que impone la nueva ley, relacionados con la calificación de la licencia, pago de impuesto de patente, causales de revocación de la misma, así como las sanciones que se establecen para quienes infrinjan la ley, entre otras. Es decir, se conserva la titularidad de la licencia emitida con la anterior legislación pero ésta debe ajustarse a lo establecido en la nueva Ley No. 9047 “en todas las demás regulaciones”.

 

Valga señalar acá, que la jurisprudencia constitucional, en punto a la aplicación de nuevos requerimientos en materia de licencias de licores, ha señalado que no nos encontramos ante situaciones jurídicas consolidadas. La sentencia que se cita, si bien refiere a la aplicación del artículo 9 del Reglamento a la Ley de Licores derogada, los conceptos generales en ella contenidos, resultan de interés y aplicación:

"Por otra parte, no se puede alegar derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas -con algunas excepciones en relación con la ubicación del negocio y en las condiciones que se dirán- para obviar el cumplimiento de los requisitos que, a través del tiempo, se estipulen para el ejercicio de una actividad, pues de lo contrario resultaría gravemente perjudicado el interés público que la Administración está llamada a proteger, todo dentro de ciertos parámetros de racionalidad. Así por ejemplo, una actividad que resulte riesgosa para la salud pública puede ser prohibida, aún cuando antes no lo estuviese, o regulada dentro de determinado marco para evitar perjuicios a terceros, sin que contra ello pueda alegarse derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas y sin perjuicio, desde luego, de la posible responsabilidad objetiva de la Administración. Pero lo que no puede hacerse es aplicar retroactivamente la nueva regulación y exigir el cumplimiento de los nuevos requisitos con anterioridad a la entrada en vigencia del reglamento respectivo. Asimismo, en tanto la autorización anterior se encuentre vigente, si bien el negocio deberá adecuar su funcionamiento a los aspectos de higiene, salud o condiciones físico sanitarias que estén rigiendo -aspectos en los cuales no existe derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas- ciertas exigencias no le pueden ser aplicables, tales como las relativas a la ubicación, pues en cuanto a ello la vigencia continua del permiso constituye una situación jurídica consolidada. Pero si dicho permiso se vence sin la debida y oportuna renovación, la actividad debe adecuarse a la nueva normativa, en aras de proteger los intereses públicos en juego. De ello concluye esta Sala que no existe aplicación retroactiva, en los términos establecidos en el artículo 34 constitucional, por el hecho de que, una vez dictado un reglamento en el que se regle una actividad que antes no lo estaba o se exijan nuevos requisitos, se obligue a los negocios afectados adecuarse a las regulaciones vigentes, en tanto éstas no resulten desproporcionadas o irracionales, según lo dicho supra. III.- El artículo 5, inciso a), del Reglamento sobre la Organización, el Funcionamiento y las Atribuciones de las Gobernaciones Provinciales establece que todo negocio en el que se instale, traslade o traspase una patente de licores debe contar con el respectivo permiso de funcionamiento de la Gobernación de la Provincia. Lo único que establece este artículo es el requisito, no la competencia y la atribución genérica de las Gobernaciones, la cual les está otorgada por el artículo 50 de las Ordenanzas Municipales al haberles conferido el cuido del orden público y las potestades de policía, como ha quedado dicho. En tratándose de tales requisitos, el administrado está obligado a adecuar su actividad a las regulaciones dentro de un tiempo razonable, sin necesidad de que se le conmine a hacerlo, pues con la publicación del decreto se le pone debidamente en conocimiento de dichas regulaciones para todos los efectos. Pero además, si se repara que las licencias para la venta de licores, deben pagar un impuesto bienal, del incumplimiento de hacerlo se deriva que, una vez que entran en vigencia, nuevas disposiciones, dichos permisos quedan sometidos a este régimen, por ende, aún los propietarios de negocios donde se expendía licor y que funcionaban antes de su promulgación debían renovar anualmente su permiso. No se trata de una aplicación retroactiva del reglamento, como se puede advertir claramente, sino del cumplimiento de requisitos para el ejercicio del derecho. Sería absurdo que los administrados pudiesen oponer, en esta materia, supuestos derechos subjetivos o situaciones jurídicas consolidadas, ya que ello implicaría el tener que permitir la realización de actividades en condiciones que signifiquen una vulneración de intereses públicos, como la salud o la seguridad de las personas o los bienes. IV.- Asimismo, la entrada en vigencia del Reglamento a la Ley de Licores, Decreto Ejecutivo Nº 17757-G de veintiocho de setiembre de mil novecientos ochenta y siete, estableció una serie de requisitos que deben cumplir los establecimientos que se dediquen a la venta de licor. Lo dicho en el considerando anterior vale en lo que al cumplimiento de los nuevos requisitos se refiere. Precisamente por el hecho de que en esta materia, con las salvedades señaladas, no puede haber derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas -en lo que a la exigencia de requisitos para el ejercicio de la actividad respecta-, es que se hizo necesario establecer en el Transitorio I de cuáles requisitos se excepcionaba su cumplimiento a los negocios que ya estuviesen operando antes de la entrada en vigencia de esa normativa. Ahora bien, para que esa excepción se aplique es indispensable que el funcionamiento del negocio se encuentre a derecho. Por el contrario, si éste se encuentra operando en forma ilegal, no puede beneficiarse de lo establecido en dicho transitorio e, irremediablemente, deberá adecuarse en todo a las disposiciones reglamentarias vigentes si desea continuar funcionando. Desde luego que un negocio comercial puede funcionar al margen de la ley por dos circunstancias: bien sea por cuanto nunca contó con los permisos respectivos o por haberse vencido éstos sin la renovación oportuna, renovación que no opera de oficio sino a petición de parte, ya que la Administración debe valorar la conveniencia o no de la prórroga en cuestión, pero tal circunstancia no le concede una situación jurídica en firme. De modo que si a la entrada en vigencia del Reglamento a la Ley de Licores un negocio se encontraba funcionando en forma ilegal, el solo transcurso del tiempo no lo exonera del cumplimiento de lo estipulado en los artículos 9 y 19 de dicho cuerpo reglamentario y, entonces, debe cumplir también con esas exigencias. De igual modo, si ya en vigencia el citado reglamento un negocio que se dedica al expendio de licor permite que los permisos de funcionamiento (de la Gobernación, municipal o del Ministerio de Salud), como lo exige el inciso a) del artículo 5 del Reglamento sobre la Organización, el Funcionamiento y las Atribuciones de las Gobernaciones Provinciales) se venza sin la oportuna renovación, su situación se vuelve ilegítima, y en consecuencia, deberá solicitar nuevos permisos y adecuarse en todo a lo estipulado en el Reglamento a la Ley de Licores."(Voto N° 3499-96 de 10 de julio de 1996) En el mismo sentido, puede verse la resolución 5469-96 de 16 de octubre de 1996.

Conforme a lo dicho en la sentencia citada supra, no se puede alegar derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas en esta materia pues existe un interés público que la Administración está llamada a proteger.

 

Ahora bien, respecto de aquellas solicitudes presentadas ante la Corporación Municipal, antes de la entrada en vigencia de la Ley 9047, lo que sucedió el pasado día 8 de agosto de 2012, y que impliquen la trasmisión de la licencia, deberán ser atendidas y analizadas por la Corporación Municipal con base en la legislación vigente a ese momento, es decir, la Ley para la venta de Licores No. 10 y su reglamento.

 

2.                 ¿Pueden los presuntos herederos de un patentado establecer como parte del haber sucesorio una patente municipal?

 

 

De conformidad con los fallos señalados en líneas que preceden, es posible que una licencia municipal para el ejercicio de una actividad lucrativa –excluida las licencias para la venta de licores- pueda ser inventariada dentro del haber sucesorio del causante, a efectos de trasmitir su titularidad.

 

Claro está, como indicamos supra, la licencia comercial de que se trate debe corresponder a una autorización objetiva, es decir, que no haya sido expedida en relación a características propias del sujeto autorizado, pues en tal caso, la licencia fenece con la muerte del patentado.

 

De ese modo, en tesis de principio no existe obstáculo legal que prohíba a los presuntos establecer como parte del haber sucesorio una licencia, salvo aquellas, reiteramos, que como indicamos, que hubiesen sido concedidas en función de las características personales del patentado, las cuales, evidentemente que se extingan con la muerte. Corresponderá efectuar el análisis respectivo en cada caso en concreto.

 

Reiteramos que tal posibilidad lo es, a efecto de determinar la trasmisión de la titularidad de la autorización, pero ésta, no constituye en sí misma un bien patrimonial, toda vez que su carácter es el de una habilitación administrativa sujeta al cumplimiento de los requerimientos legales que establezca el ordenamiento jurídico.

 

Además,  indicamos nuevamente, que en el caso de las licencias de licores, el numeral 3 de la Ley 9047, proscribe la posibilidad de trasmitir o traspasar este tipo de  licencias.

 

3.                 En caso de ser procedente la trasmisión, en un proceso sucesorio, de una patente municipal otorgada a una persona física, ¿es posible que la patente pueda ser registrada a nombre de todas las personas designadas como herederas?, o puede la municipalidad exigir que se señale a una sola persona para su registro como nuevo patentado?.

 

Considera este Órgano Asesor que, fallecido el patentado, deben sus causahabientes regularizar la situación de la licencia para el ejercicio de actividades lucrativas, ante las autoridades municipales, a efecto de poder explotarla válidamente.

            En armonía con lo hemos venido exponiendo a lo largo de este criterio, se entiende que los causahabientes habrán de informar a la Corporación Municipal del deceso del patentado, y concomitantemente, informar de la apertura del Proceso Sucesorio, en caso de la sucesión legítima o intestada, siendo en ese proceso, donde  en definitiva se dispondrá a quien o quienes se le adjudica la titularidad de la  licencia.

            Valga señalar que, durante la tramitación del proceso de sucesión legítima, se contempla la figura del Albacea –provisional o definitivo, artículos 541 a 567 del código Civil-, quien es el administrador y el representante legal de la sucesión así en juicio como fuera de él, tiene las facultades un mandatario con poder general, según lo dispuesto en el numeral 548 del Código Civil.-

            Como administrador de la sucesión, y dado que hemos señalado que las licencias municipales para el ejercicio de actividades lucrativas son posibles de inventariar dentro de la Sucesión, bien podría el Albacea, en tal condición,  tramitar lo permite ante la autoridad municipal a efecto de mantener la explotación de la licencia, y hasta tanto se efectúe la adjudicación respectiva  dentro de la Sucesión.

En caso de la sucesión testamentaria, podría el patentado, dejar consignado en testamento su voluntad de heredar la licencia a persona determinada –artículos 577 y siguientes del Código Civil-, siendo ello así, el heredero deberá efectuar los trámites necesarios ante la Corporación Municipal para regularizar la  situación de la licencia.

Ahora bien, en lo que es objeto de consulta, esto es, si es posible que la patente pueda ser registrada a nombre de todas las personas designadas como herederas, o si puede la municipalidad exigir que se señale a una sola persona para su registro como nuevo patentado, tal situación dependerá del trámite y decisiones que se dicten dentro del Proceso de Sucesión.

Será, precisamente, la definición de distribución de los bienes dentro de la Sucesión, y en concreto de la disposición sobre la titularidad de la licencia, lo que en definitiva determinara lo pertinente en relación a nombre de quien se registrara la licencia.

Durante el trámite de dicho proceso, y de conformidad con la legislación de Civil, podría registrarse provisionalmente a nombre del Albacea, mientras concluye el trámite judicial, en el cual, se dispondrá en definitiva la distribución de del haber sucesorio, y consecuentemente se establezca a nombre de quién o quienes debe inscribirse la licencia en los registros municipales.

 

 

V.                CONCLUSIÓN

 

   

De lo conformidad con lo expuesto, se arriba a las siguientes conclusiones:

 

 

1.                 La licencia municipal corresponde a una autorización administrativa concedida por la Municipalidad al particular para el ejercicio de actividades lucrativas.

 

2.                 Las licencias para el ejercicio de actividades lucrativas, en tanto autorizaciones objetivas, pueden ser objeto de trasmisión “mortis causa”. Consecuentemente, pueden formar parte del haber sucesorio.

 

3.                 En el caso de la Licencias para la venta de licor, conforme lo dispuesto en los numerales 3, 6 y Transitorio I, de la Ley de Regulación y comercialización de bebidas con contenido alcohólico, No. 9047, no son susceptibles de trasmisión.

 

4.                 Aquellas solicitudes presentadas ante la Corporación Municipal, antes de la entrada en vigencia de la Ley 9047, lo que sucedió el pasado día 8 de agosto de 2012, y que impliquen la trasmisión de la licencia de licores, deberán ser atendidas y analizadas por la Corporación Municipal con base en la legislación vigente a ese momento, es decir, la Ley para la venta de Licores No. 10 y su reglamento.

 

5.                 Será en el trámite de Sucesión donde se dispondrá a quién corresponderá la titularidad de la licencia municipal prevista en el numeral 79 del Código Municipal.

 

 

De usted, atentamente,

 

 

 

 

Sandra Sánchez Hernández

Procuradora Adjunta

 

Ssh/cna