24 de setiembre, 2012

OJ-063-2012

Licenciada

Maria Ocampo Baltodano

Diputada

Asamblea Legislativa

Estimada señora:

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero a su oficio sin número del 4 de junio del 2012, mediante el cual manifiesta su inquietud respecto a sí la Ley N° 7779 del 30 de abril del 1998 “establece como requisito el uso de suelo para valorar y definir el pago del impuesto” sobre los bienes inmuebles.

            De previo a entrar al fondo de la consulta, debemos indicar que la presente opinión jurídica se evacua como una forma de colaboración de esta Procuraduría con los señores legisladores, y que la  misma no encuadra dentro de los presupuestos previstos por el artículo 111 del Reglamento Interno de la Asamblea Legislativa, el cual le otorga a los diputados la facultad de solicitar, en forma personal, toda clase de informes a las instituciones del Estado; y es lo cierto que no estamos en presencia de la solicitud de un informe, sino de una opinión jurídica respecto de un aspecto concreto de la Ley de Bienes Inmuebles, solicitada por la señora Diputada en forma personal, para “…poder atender una inquietud…”, según reza del oficio de fecha 4 de junio del 2012.

            No obstante, debemos advertir que el pronunciamiento que a continuación se verterá, tienen el carácter de una opinión jurídica, por lo que su alcance es limitado y la misma no es vinculante para la Administración Pública en los términos que señala el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982.

            A efecto de atender la inquietud planteada, mediante oficio ADPb-5447-2012 del 20 de julio del 2012, esta Procuraduría concedió audiencia al Órgano de normalización Técnica del Ministerio de Hacienda, para que se pronunciara sobre lo consultado. EL ONT respondió mediante oficio DONT-160-2012 del 1 de agosto del 2012, por medio del cual, una vez analizado la consulta planteada, llegó a la siguiente conclusión:

“De lo anterior, podemos deducir que efectivamente las plataformas de valores deben tomar en cuenta los planes reguladores cuando existan, pero su ausencia no limita en modo alguno la obligatoriedad de utilizarlas, porque los objetivos de ambos instrumentos –reiteramos- son distintos y no se circunscriben unos a otros.

Así, aunque las municipalidades tengan la obligación de contar con planes reguladores, el incumplimiento de este deber no los exime de cumplir con los otros deberes también asignados por otras leyes nacionales, como lo es la adecuada recaudación del Impuesto sobre Bienes Inmuebles”

I.                   SOBRE EL FONDO.

            La opinión solicitada por la señora Diputada, lo es para que se establezca  sí la Ley N° 7779 del 30 de abril del 1998 “establece como requisito el uso de suelo para valorar y definir el pago del impuesto” sobre los bienes inmuebles contenido en la Ley N° 7509.

            A efecto de aclarar la situación, valga indicar que la Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de 15 de noviembre de 1968 - herramienta esencial dentro del desarrollo urbanístico del país- estableció la figura del Plan Regulador, para lograr la planificación del territorio en cada uno de los cantones del país; dicta en el artículo 15:

“Artículo 15.-Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor. ”

            El Plan Regulador establecido por cada una de las Municipalidades del país, es “el instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas, reglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes para distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos, facilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas” (artículo 1° de la Ley 4240). Sobre los planes reguladores ha indicado nuestra Sala Constitucional:

“...este Tribunal debe referirse a la potestad de las Municipalidades de elaborar y aprobar los Planes Reguladores de su cantón para el mejor ordenamiento no solo de los recursos sino de las necesidades y desarrollo sostenible. Es así como el artículo 169 de la Constitución Política, a las Municipalidades les asiste no sólo la facultad sino el deber de garantizar, defender y preservar el orden social y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En ese sentido, el cometido constitucional encomendado a los gobiernos locales, en lo que respecta la administración de los intereses y servicios locales, nace la obligación de velar por un orden social y urbanístico de su jurisdicción territorial. En virtud de esa competencia genérica, a los gobiernos locales les corresponde disponer lo necesario para que el disfrute de los recursos públicos –como calles, parques etc.- se hagan de manera ordenada, manteniendo siempre una relación armónica. De lo dicho, queda claro que a las municipalidades les corresponde ejercer las funciones no sólo de vigilancia, sino también de creadora de planes con los cuales establezca de manera concreta las normas que deben respetarse en su determinada circunscripción territorial, por ello es necesario la formación de los llamados planes reguladores, que desarrollan lo relacionado con el uso de suelo por actividades concretas –residencia, comercial, industrial, protección, etc.- y, el entorno urbanístico –condición de las edificaciones-, en síntesis todo aquello tutelado por el numeral 50 constitucional.”(Resolución N° 11900-2007 de 21 de agosto de 2007.

            Desde esta óptica podemos afirmar que los Planes Regulares emitidos por las Municipalidades del país son normas diseñadas para el ordenamiento urbanístico de cada cantón a fin de realizar una organización y determinación del uso del suelo, para la mejor distribución y protección del medio ambiente a nivel local. En ese sentido la resolución N° 575-2008 a las 14:20 minutos del 28 de agosto de 2008 dictada por la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo, indicó:

“V).-SOBRE EL FONDO: A los efectos de resolver la presente impugnación, es menester recordar que la planificación urbana es una competencia esencialmente local, según se desprende de lo dispuesto en los numerales 169 de la Constitución Política y 15 de la Ley de Planificación Urbana. La jurisprudencia constitucional ha sostenido de manera sistemática y reiterada, el papel preponderante de las Municipalidades para aprobar y poner en marcha planes reguladores, con el fin de ordenar el desarrollo urbano de cada Cantón (véanse, por todas, las sentencias de la Sala Constitucional números 6419-96, 4957-96, 6706-93, 5306-93 y 5097-93).- Para el Derecho Urbanístico el uso del suelo está referido a las distintas actividades que son posibles sobre ese suelo o sobre las edificaciones (infraestructuras o instalaciones) que estén adheridas al mismo. Los propietarios de los suelos y de las edificaciones están obligados a destinarlos al uso establecido en el planeamiento urbano, tal y como lo ha previsto el párrafo segundo del numeral 45 constitucional, que admite la imposición de limitaciones por razón de urbanismo a la propiedad privada del suelo. Por eso, la zonificación implantada en los reglamentos respectivos, lo mismo que el resto de normativa complementaria, vinculan jurídicamente, tanto a la entidad que los emitió, como a los particulares, quienes están sujetos a sus disposiciones y limitaciones en la medida en que éstas integran -siempre que resulten razonables-, el contenido esencial del derecho de propiedad privada.”

            Por otra parte, la Ley N° 7509 del 9 de mayo del 1995, Ley del Impuesto sobre los Bienes Inmuebles, establece un tributo de carácter nacional a favor de las Municipalidades del país, a quienes les corresponde la administración, control y recaudación del mismo. (Al respecto véase resolución de la Sala Constitucional N° 5669-1999 del 21 de julio de 1999).

            Mediante la reforma a la Ley N° 7509 introducida por la ley N° 7729 del 15 de diciembre de 1997, se crea el Órgano de Normalización Técnica (ONT), a quien el legislador entre otras competencia, le asigna la de suministrar a las municipalidades los métodos de depreciación, las tasas de vida útil totales y estimadas, los valores de las edificaciones según los tipos, los métodos para valorar terrenos, factores técnicos y económicos por considerar en cuanto a topografía, ubicación, descripción, equipamiento urbano y servicios públicos del terreno.  Es decir, La ONT suministra a las municipalidades del país un conjunto lineamientos de carácter general, elaborados con estudios técnicos  y económicos cuya aplicación es obligatoria por parte de las Municipalidades para a la valoración de los inmuebles objeto del impuesto sobre bienes inmuebles.  Así fueron concebidas las “Plataformas de Valores de Terreno por Zonas Homogéneas”, que son herramientas de valoración autosuficientes (informe técnico, mapas de capacidad de usos de suelos, de vías, de valores de terrenos por zonas homogéneas y de pendientes, memorias de cálculo, matrices de información, y programas de valoración comparativa), que derivan de un estudio de campo realizado por profesionales en que se recopilan los datos de cada cantón y distrito, que permiten la elaboración de la citada plataforma por parte de la ONT.

            Estas Plataformas de Valores de Terrenos por Zonas Homogéneas, tiene como objetivo primordial, universalizar los criterios objetivos de valoración que han de aplicar las municipalidades de todos el país, ello en virtud de un interés nacional y no local.  

            Ahora bien, el artículo 17 de la ley N° 7509, dispone que ante la ausencia de la declaración de bienes inmuebles por parte del titular, la Administración Tributaria municipal se encuentra facultada para realizar la valoración de oficio de los terrenos y construcciones, considerando los diferentes componentes del terreno a valorar. Indica el citado numeral:

“ARTÍCULO 17.- Inobservancia de la declaración de bienes. Cuando no exista declaración de bienes por parte del titular del inmueble, conforme al artículo anterior, la Administración Tributaria estará facultada para efectuar, de oficio, la valoración de los bienes inmuebles sin declarar. En este caso, la Administración Tributaria no podrá efectuar nuevas valoraciones sino hasta que haya expirado el plazo de cinco años contemplado en la presente Ley.

La valoración general se hará considerando los componentes terreno y construcción, si ambos estuvieren presentes en la propiedad, o únicamente el terreno, y podrá realizarse con base en el área del inmueble inscrito en el Registro Público de la Propiedad y en el valor de la zona homogénea donde se ubica el inmueble dentro del respectivo distrito. Para tales efectos, se entenderá por zona homogénea el conjunto de bienes inmuebles con características similares en cuanto a su desarrollo y uso específico.

En esos casos de valoración o modificación de la base imponible, si el interesado no hubiere señalado el lugar para recibir notificaciones dentro del perímetro municipal, se le notificará mediante los procedimientos de notificación de la Ley de Notificaciones, Citaciones y otras Comunicaciones Judiciales, No. 7637, de 21 de octubre de 1996. De haberse indicado lugar para recibir notificaciones, la Administración Tributaria procederá conforme al dato ofrecido por el administrado.

Un criterio adicional que debe considerarse necesariamente para valorar los bienes inmuebles dedicados a actividades agropecuarias, deberá ser la consideración de si tienen o no una utilización acorde con su capacidad de uso o su uso potencial.” (La negrilla no es del original)

            De lo anterior podemos colegir que cuando el sujeto obligado a realizar la declaración del valor de un bien inmueble ante la municipalidad respectiva no lo haga, la entidad municipal debe realizar la valoración de oficio, utilizando para ello la respectiva Plataforma de Valores por Zona Homogénea, de suerte tal que los diferentes instrumentos que compone esta Plataforma, llevan necesariamente a los encargados de la valoración de oficio a tener presente las diferentes características propias de cada bien inmueble, de manera que la valoración sea apegada a las condiciones propias de cada terreno.

            Es claro entonces, que las municipalidades del país al fundamentar la valoración en las plataformas de valores debidamente aprobadas por el órgano de Normalización Técnica, tienen la capacidad y los elementos suficientes para realizar las valoraciones de oficio que señala el artículo 17 de la Ley del Impuesto sobre los Bienes Inmuebles, siendo que para realizar tales valoraciones, no es necesario que exista un Plan Regulador debidamente aprobado por la Municipalidad respectiva.

            Es necesario señalar que el Plan Regulador y las plataformas de valores, son dos instrumentos cuyos objetivos son distintos entre sí, ya que el Plan Regulador busca la ordenación y planificación urbana del cantón, y la Plataforma de Valores elaborada por la ONT tiene como objetivo dotar a la Administración Tributaria de metodologías adecuadas para realizar la valoración de bienes con fines fiscales. Al respecto, la Sala Constitucional en la resolución N° 3075-2011 del 9 de marzo del 2011, señaló:

“E.-El legislador no quebrantó la autonomía municipal en la organización de la planificación urbana. Como se indicó anteriormente, la jurisprudencia de la Sala ha reconocido cuáles son por un lado las atribuciones de la potestad impositiva del Estado y, por el otro, de las municipales. Se alegan presuntas incongruencias con la autonomía municipal relacionada con la planificación urbana, sin embargo la elaboración de la Plataforma de Valores de Terrenos por Zonas Homogéneas, incorpora la normativa urbanística de cada cantón, para fijar los criterios de valoración para cada Municipalidad del país. En otras palabras, la normativa urbanística es tomada en consideración para uniformar esos criterios según cada cantón, y el fundamento que ha dado la Sala para señalar la titularidad primaria municipal en la planificación urbana, no puede extenderse a un tema tributario nacional, que nace mediante el procedimiento ordinario de creación de la ley.(…)” (Lo resaltado no es original)

            Ahora bien, no podemos desconocer que la Plataforma de Valores tiene relación con el Plan Regulador que deberían tener todas las municipalidades, no obstante, la ausencia de un Plan Regulador no limita la obligatoriedad de usar las Plataformas de Valores en los procesos de determinación del impuesto sobre los bienes inmuebles, toda vez que de conformidad con el artículo 17 de la Ley N° 7509, el uso del suelo – que deriva del plan regulador – no es más que un criterio adicional que debe contemplar en la valoración, y es lo cierto que la ONT al momento de elaborar las Plataformas de Valores de Terrenos por Zonas Homogéneas toma en consideración la capacidad y uso de la tierra.

Como corolario se tiene que en las valoraciones que realizan las municipalidades, independientemente de que exista o no plan regulador, siempre se considera la capacidad de uso o su uso potencial del suelo como variable.

II.                CONCLUSIONES

            De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1.      Los Planes Reguladores emitidos por las Municipalidades del país son normas diseñadas para el ordenamiento urbanístico de cada cantón a fin de realizar una organización y determinación del uso del suelo, para la mejor distribución y protección del medio ambiente a nivel local.

2.      La Ley N° 7509 de 9 de mayo de 1995, establece un tributo de carácter nacional a favor de las Municipalidades del país, a quienes les corresponde la administración, control y recaudación del mismo.

3.         Las Plataformas de Valores elaborada por el Órgano de Normalización Técnica (ONT) son una herramientas de valoración con las que cuentan todas las Municipalidades del país, que garantiza la homegeneidad en la valoración de bienes inmuebles en todo el territorio nacional.

4.         La ausencia de un Plan Regulador no impide ni limita la aplicación de las plataformas de valores elaboradas por el Órgano de Normalización Técnica en los procesos de valoración de inmuebles, toda vez que el uso de suelo es una variable contemplada en dichas plataformas.

Atentamente,

Lic. Juan Luis Montoya Segura

Procurador Tributario

JLMS/Kjm

Códigos 12515-2012 y 16419-2012