25 de abril, 2012

C-091-2012

 

Señor

Francisco J. Jiménez

Ministro

Ministerio de Obras Públicas y Transportes

 

Estimado señor:

 

Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a la consulta y criterio legal del 6 de abril del 2011, recibidos, respectivamente, el 12 de ese mes y el 23 de mayo siguiente; acerca de los alineamientos en relación con proyectos de construcción de obras públicas de la red vial nacional, cuyo propósito se describe como: “mantener informado al administrado sobre la  posibilidad a futuro que tiene el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, de desarrollar proyectos de obra pública  —interés público— el cual de llevarse a cabo afectaría directamente la propiedad de que se trate, en el entendido de que el inmueble requerido por la Administración, debe ser adquirido conforme a lo señalado en la Ley de Expropiaciones”.

 

En ambos documentos se conceptualiza: el alineamiento como la autorización que implica delimitar el área de propiedad privada donde se puede construir frente a la vía pública y la afectación como la imposición de un gravamen u obligación; transcribiendo jurisprudencia sobre las limitaciones o afectaciones a la propiedad privada y la frontera que las separa de una expropiación de hecho.

 

En la consulta y en el criterio legal se exponen dos razonamientos opuestos:

 

1°) “en el alineamiento se indica la existencia del proyecto, con el fin de que el propietario tenga conocimiento del mismo, pero no representa limitación alguna al uso de la propiedad.  Con el alineamiento únicamente se está informando de la existencia del proyecto a futuro … el alineamiento frente a un proyecto de obra pública a futuro no limita la propiedad privada”.

 

2°) “el hecho de que exista un eventual proyecto de concesión de obra pública, no puede afectar el fundo particular, ni denegar ni disminuir ese derecho de propiedad privada denegando ese alineamiento”.

 

Y se solicita nuestra valoración sobre “la procedencia constitucional y/o legal de utilizar el término afectación, y de ser valorado positivamente, bajo qué término o plazo, en aras de garantizar el derecho constitucional a la propiedad privada y a la seguridad jurídica, aplicaría dicha afectación.”

 

1. Atribución de competencia al Ministerio de Obras Públicas y Transportes para el otorgamiento de los alineamientos

 

            El Reglamento de Construcciones define alineamiento como:

“Línea fijada por la Municipalidad o por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, como límite o proximidad máxima de emplaza­miento de la construcción con respecto a la vía pública.”  (Artículo I.3).

 

            El artículo 19 de la Ley General de Caminos Públicos, No. 5060 de 22 de agosto de 1972, prevé los alineamientos frente a carreteras en proyecto:

 

“Artículo 19.- No podrán hacerse construcciones o edificaciones de ningún tipo frente a las carreteras existentes o en proyecto sin la previa autorización del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, ni al frente de los caminos vecinales y calles sin la aprobación escrita de la Municipalidad correspondiente. Las Municipalidades coordinarán los alineamientos frente a los caminos vecinales con el Ministerio quien será el que establezca la política, más conveniente al interés público.” (La negrita no pertenece al original).

 

            En esa línea, el Decreto No. 36650 del 28 de abril del 2011, Reglamento para el trámite de revisión de los planos para la construcción, hace referencia a los alineamientos “de carretera nacional o de proyectos viales de carácter nacional” otorgados por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, calificándolos de afectaciones a la propiedad (artículos 3, 7 y 11).

 

            En virtud de nuestro sistema de control de constitucionalidad concentrado (artículo 10 de la Constitución Política), según el cual sólo la Sala de la materia tiene competencia para determinar si estas normas quebrantan o no los valores, principios o normas constitucionales, en el siguiente acápite se resume la posición del Tribunal Constitucional sobre el tema consultado.

 

2.  Posición de la Sala Constitucional sobre el objeto de la consulta

           

            2.1. Contenido “informativo” del acto

 

            En el voto No. 1998-02117 de 17 horas 48 minutos del 25 de marzo de 1998 se aclara que el contenido del acto de alineamiento no se limita al informativo, en los términos planteados en la consulta que nos ocupa:

 

“no puede deducirse de la lectura del oficio antes indicado más que una denegatoria del alineamiento solicitado —silencio negativo—, sin que sea de recibo el alegato del Ministro informante de que posterior a la solicitud de alineamiento y la respuesta que se le dio, la recurrente no gestionó la aclaración pertinente sobre la limitación a que alude, habida cuenta que sería imponer a la administrada una carga a todas luces excesiva e improcedente. Entiende este Tribunal la necesidad de advertir a los administrados sobre la incidencia de un proyecto de interés general, que eventualmente afectaría su propiedad en un futuro, pero tal cosa debe hacerse siempre en forma diáfana y como complemento al otorgamiento de la autorización que está solicitando —de cumplir los requisitos establecidos—, o a la denegatoria en su caso, pero, aclarando los motivos de la misma, no dejando a la interpretación del petente lo que desee —como en el presente caso— ni imponiéndole más cargas que las que la normativa que regula la materia estipule.” (La negrita no pertenece al original).

 

            Por otra parte, en la sentencia No. 2006-2632 de 17 horas 23 minutos del 28 de febrero del 2006, la Sala estima que no se acredita infracción al derecho de propiedad privada si en el alineamiento “se le indicó al recurrente que dentro de los planes viales del Ministerio existe el proyecto vial en cuestión, que de llegar a construirse pasaría por esa propiedad en forma parcial, sin embargo … se le aclaró que lo anterior no representa limitación alguna al uso de la propiedad, por lo que se le permite construir y desarrollar en la propiedad hasta que el Ministerio inicie los trámites de expropiación para la creación de dicho proyecto.” [1]

 

            2.2. Limitación a la posibilidad de construir o “ius edificandi ”

 

            En la sentencia No. 1998-02117 parcialmente transcrita en el apartado anterior, se había considerado inconstitucional esta limitación o afectación:

 

“no puede deducirse de la lectura del oficio antes indicado más que una denegatoria del alineamiento solicitado … Es claro que la afectación de una finca a un proyecto de interés estatal sin que medie el respectivo trámite expropiatorio deviene en una acción inconstitucional en perjuicio del propietario, en razón de que le sustrae del dominio pleno sobre su derecho de propiedad…”.

 

En el voto No. 1998-1139 de 10 horas 18 minutos del 20 de febrero de 1998, la Sala aclara que, si con el alineamiento “el Ministerio de Obras Públicas y Transportes pretende que el recurrente no construya en el terreno que proyecta, se convertirá en la carretera de circunvalación, debe de procederse al pago correspondiente a favor de los propietarios de la limitación impuesta. Y si el amparado, eventualmente, llegara a construir en el trayecto donde se pretende que pase la carretera de circunvalación proyectada, deberá indemnizar la suma corresponde [sic] al efectuar tal expropiación, pues no podría actualmente el Ministerio imponer alguna limitación porque ello seria sustraer al propietario el dominio pleno sobre esta parte de su propiedad.”[2]

 

            Criterio reiterado en los votos números 2000-09574 de 10 horas 26 minutos del 27 de octubre del 2000 y 2001-00406 de 15 horas 5 minutos del 16 de enero del 2001:

 

“En el alineamiento que le fue dado a la recurrente mediante oficio 2-1800, el Ministerio recurrido no le está informando. Sino que, le está ordenado a la amparada retirar la línea de construcción 3 metros terreno adentro frente a los vértices 1-4 del plano, en virtud de encontrarse previsto el Proyecto Anillo Periférico, sin prever indemnización alguna. Lo anterior implica efectivamente una limitación a su propiedad, pues inclusive actualmente le limita la construcción que pretende, siendo que lo único que existe respecto a este proyecto, son sus planos constructivos y éstos se encuentran en el archivo del departamento de diseño de vías del Ministerio recurrido (folio 12), lo que evidencia, que la construcción de dicho proyecto ni siquiera aún ha sido definida. … Así las cosas, si el Ministerio de Obras Públicas y Transportes pretende que la recurrente no construya en la parte del terreno que proyecta será parte del proyecto Anillo Periférico, debe de proceder dentro del año a partir del 28 de julio del 2000 (fecha en que emitió el alineamiento) a gestionar el pago correspondiente a favor de los propietarios de la limitación impuesta; de lo contrario, deberá eventualmente cancelar los daños y perjuicios por la limitación que actualmente impone, porque ello sería sustraer al propietario el dominio pleno sobre esta parte de su propiedad.” (El subrayado no pertenece al original).

 

Ambos votos especifican que la previsión de un proyecto vial que implique limitaciones a una propiedad, es distinta de las comunes limitaciones urbanísticas como la línea de antejardín; y que el Ministerio tiene un año a partir del alineamiento “para gestionar la expropiación, o en su caso, cancelarle los daños y perjuicios, con disposición para el administrado del pleno goce de su propiedad”.

 

            Mediante voto No. 2010-015202 de 10 horas 36 minutos del 10 de setiembre del 2010 se acoge un Recurso de Amparo por la denegatoria de una licencia de construcción fundamentada en la afectación por un alineamiento relativo a un proyecto vial, considerándose que atenta contra el artículo 45 Constitucional.  En esa oportunidad, se ordena al ente municipal que dentro del plazo de nueve meses contado a partir de la notificación de la sentencia, inicie el procedimiento o proceso de expropiación y pague la indemnización correspondiente, o, en su defecto, libere el inmueble y otorgue la licencia solicitada.

El voto No. 1999-08025 de 12 horas 27 minutos del 15 de octubre de 1999 acoge un Recurso de Amparo ordenando al Estado desafectar una finca mientras no se expropie, con fundamento en similares consideraciones:

 

“El recurrente acusa una lesión a su derecho fundamental a la propiedad, porque el Ministerio de Obras Publicas y Transportes ha afectado una finca que le pertenece, previendo que, cuando se construya el proyecto denominado Intersección Radial Zapote-Curridabat-Estado de Israel, el mismo atravesara [sic] por gran parte de la misma. Así, en las ocasiones en que su representada ha solicitado al Ministerio recurrido el alineamiento con el fin de ampliar sus instalaciones, se les ha manifestado que la finca se encuentra afectada desde hace mas de quince años para la construcción del proyecto indicado (ver folio 11). Sin embargo, aun [sic] el proyecto no se ha iniciado y, a pesar de esto, el Ministerio continua [sic] manteniendo afectada la finca, sin que haya mediado indemnización alguna, con lo que considera se esta [sic] limitando el derecho de propiedad de su representada. … En el caso bajo examen, resulta evidente que a la recurrente se le esta [sic] ocasionando un perjuicio al mantener la Administración afectada su propiedad, ya que a la fecha de interposición del recurso no se le ha indemnizado de manera alguna. … el Estado no ha efectuado la expropiación, situación que se presenta como una expropiación tácita, ya que se ha impuesto una evidente traba al pleno ejercicio del derecho de propiedad. En efecto, si bien es cierto la amparada aun [sic] posee el bien, también lo es que ha visto limitados los atributos del derecho de propiedad, ya que la afectación en cuestión impide que amplíe sus instalaciones en la faja de terreno afectada … Esta falta en que ha incurrido la autoridad aquí recurrida, ha impedido a la amparada el ejercicio pleno de su derecho de propiedad, sin que en forma conexa se le haya expropiado. … Por lo anterior, estima la Sala que lo procedente en este caso es restablecer a la amparada en el pleno goce de sus derechos constitucionales negados, de tal suerte que el Ministerio de Obras Publicas y Transportes debe proceder a desafectar la finca respectiva mientras el Estado no expropie a la recurrente su inmueble o pague o deposite el valor que corresponde a este.”

 

3.       Conclusiones

 

            El artículo 19 de la Ley General de Caminos Públicos y los numerales 3, 7 y 11 del Reglamento para el trámite de revisión de los planos para la construcción, prevén los alineamientos frente a carreteras en proyecto, calificándose en el Reglamento de afectaciones a la propiedad.

 

En virtud de nuestro sistema de control de constitucionalidad concentrado (artículo 10 de la Constitución Política), según el cual sólo la Sala de la materia tiene competencia para determinar la constitucionalidad de estas normas, se resume su posición sobre el tema consultado:

 

- el contenido del acto de alineamiento no se limita al informativo

 

            - si al brindar la información de la existencia de un proyecto vial se permite construir, no se infringe el derecho de propiedad privada

 

- por el contrario, la denegatoria del alineamiento sin mediar un trámite expropiatorio o indemnizatorio, es una afectación inconstitucional

 

- la previsión de un proyecto vial que implique limitaciones a una propiedad, es distinta de las comunes limitaciones urbanísticas como la línea de antejardín; confiriéndose un año a partir del alineamiento para gestionar la expropiación, o cancelar los daños y perjuicios “con disposición para el administrado del pleno goce de su propiedad”; u ordenándose desafectar la finca respectiva mientras el Estado no expropie el inmueble o pague o deposite el valor que corresponde a este.

           

Atentamente,

 

                                              

M. Sc. Susana Fallas Cubero

                                                                       Procuradora Adjunta.

 

 

SFC/HMU