08 de octubre de 2012

OJ-71-2012

 

Señora

Rosa María Vega Campos

Jefa de Área

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su atento oficio CPEM-458-11 del 26 de setiembre de 2011, mediante el cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico, sobre el proyecto de ley denominado: “Modificación al artículo 2 de la Ley N°8173 del 7 de diciembre de 2001, Ley General de Concejos Municipales de Distrito”, que se tramita bajo el expediente legislativo N° 18.175.

 

            Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública.  En consecuencia, se emite como una colaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.

 

 

I. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

 

            De la exposición de motivos del proyecto de ley que se consulta, se desprende que su intención es otorgar al legislador -en casos excepcionales- la posibilidad de crear directamente concejos municipales de distrito que respondan a necesidades de interés público y local, pues en muchos casos la consulta popular que deben realizar las municipalidades para tal efecto, se constituye en un trámite burocrático y oneroso para los presupuestos municipales.

 

 

II. SOBRE LOS CONCEJOS MUNICIPALES DE DISTRITO EN LA LEGISLACIÓN VIGENTE

 

            De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 168 de la Constitución Política, el   territorio nacional se divide en provincias, estas en cantones, los cuales a su vez se dividen en distritos. Precisamente en desarrollo de tal distribución, el artículo 172 párrafo primero de la Constitución establece que en cada municipalidad, existirá una representación de un síndico propietario y suplente por cada distrito.

 

            En el ámbito municipal además, el artículo 172 de la Constitución Política, reconoce la posibilidad de que las municipalidades de cada cantón, creen concejos municipales de distrito de manera excepcional, para la administración de los intereses y servicios distritales. Dispone dicho artículo:

 

 “ARTÍCULO 172.- Cada distrito estará representado ante la municipalidad por un síndico propietario y un suplente con voz pero sin voto.

 

Para la administración de los intereses y servicios en los distritos del cantón, en casos calificados las municipalidades podrán crear concejos municipales de distrito, como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, que se integrarán siguiendo los mismos procedimientos de elección popular utilizados para conformar las municipalidades. Una ley especial, aprobada por dos tercios del total de los diputados, fijará las condiciones especiales en que pueden ser creados y regulará su estructura, funcionamiento y financiación.” (La negrita no forma parte del original)

 

            El artículo transcrito fue introducido por el Poder Reformador mediante Ley N° 8105 de 31 de mayo del 2001, como consecuencia de la declaratoria de inconstitucionalidad decretada por la Sala Constitucional de las reformas del Código Municipal que contemplaban la existencia de los Concejos Municipales de Distrito (sentencia número 5445-99 de 14:30 horas del 14 de julio de 1999).

           

            Cuando se consultó nuevamente a la Sala sobre el proyecto que pretendía introducir la reforma constitucional, ésta indicó:

 

"(…) con la reforma propuesta al artículo 172 de la Constitución Política, se están salvando los vicios de inconstitucionalidad que se habían detectado por esta Sala en la normativa que, anteriormente, había creado y autorizado los Concejos Municipales de Distrito y, por ende, se le está dando el sustento constitucional necesario para que los mismos puedan funcionar y resultar operativos en los términos bajo los cuales se propone en la exposición de motivos del proyecto. La reforma propuesta, en criterio de esta Sala, no lesiona la autonomía otorgada por la Constitución Política a las Municipalidades, sino que, por el contrario, en vista de que en el proyecto se regulan esos Concejos Municipales de Distrito como órganos adscritos a la respectiva municipalidad con autonomía funcional propia, ello significaría que, como tales, serán dependencias de la Municipalidad, la cual los podrá crear y hacer desaparecer de acuerdo con las necesidades del Cantón. Desde esta perspectiva, la Sala no advierte ningún vicio de inconstitucionalidad en lo que al fondo de la reforma se refiere". Sentencia N° 2000-03773 de las 12:15 horas del 5 de mayo de 2000.

 

            De lo anterior podemos concluir que los Concejos Municipales de Distrito nacen como una necesidad, dada la lejanía en que se encuentran algunos distritos con respecto a la municipalidad del cantón respectivo, y su creación fue respaldada por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, no sólo por haber sido introducidos como figuras de orden constitucional, sino además por cuanto se trata de órganos que siguen dependiendo de las municipalidades del cantón que los crea según sus necesidades, y están adscritos a ellas.

 

            Con posterioridad a la reforma constitucional indicada, el legislador ordinario aprobó la Ley General de Concejos Municipales de Distrito N° 8173 del 7 de diciembre de 2001, mediante la cual se reitera la autonomía funcional garantizada constitucionalmente a estos órganos, pero insistiendo que se encuentran adscritos a la municipalidad del cantón respectivo. Asimismo, se establece en los numerales 3 y 4 de la ley, que toda la normativa referente a las municipalidades le será aplicable a los concejos municipales de distrito, siempre y cuando no haya incompatibilidad con las atribuciones propias y exclusivas de esos entes, y que tendrán las competencias locales en el respectivo distrito.

 

            Esta Procuraduría en el dictamen C-253-2003 del 22 de agosto de 2003, se refirió a la promulgación e interpretación de lo dispuesto en la Ley 8173 del 7 de diciembre de 2001, partiendo de la intención del poder reformador al momento de aprobar la reforma constitucional. Se indicó en dicha oportunidad en lo conducente:

 

“a Ley General de Concejos Municipales de Distrito: antecedentes y alcances

La ley número 8173 de 7 de diciembre de 2001, regula la creación, organización y el funcionamiento de los concejos municipales de distrito, luego de la reforma introducida al artículo 172 de la Constitución Política (1), mediante la cual se "constitucionaliza y consolida el sistema de los concejos municipales de distrito en nuestro país" (Opinión Jurídica número 152-2001, de 19 de octubre de 2001). La normativa en comentario, concibe a los concejos municipales de distrito, como órganos con autonomía funcional propia, adscritos a la municipalidad del cantón al que pertenecen (artículo 1°).

 

Por lo que aquí interesa, resulta importante rescatar de los antecedentes de la reforma a la Constitución Política, la intención comprobada del legislador de dar sustento jurídico a los concejos municipales de distrito, luego de su declaratoria de inconstitucionalidad (sentencia número 5445-99 de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve) (2). La entonces diputada, Irene Urpí Pacheco, quien fuera una de las dictaminadoras del proyecto, justificó así la necesidad de aprobar la iniciativa en estudio:

 

"…ante el cierre eventual de los concejos municipales decretados para el 31 de diciembre del año pasado y ante la evidencia que este tipo de organización no solo ha funcionado muy convenientemente en el pasado si no que ha dado la singularidad históricas (sic), culturales y hasta geográficas de algunas comunidades, son indispensables en casos concretos, decidimos enfrentar directamente el problema de inconstitucionalidad que se venía acarreando.(…)

 

Presentamos entonces, este proyecto para resolver definitivamente el problema de los concejos municipales de distrito, porque al estar expresamente previstos en el texto constitucional, desaparecería del (sic) obstáculo que se les había impedido tener un fundamento jurídico sólido conforme al ordenamiento. (…)

 

Proponemos un texto sustitutivo que es el que pedimos que se apruebe, básicamente, se introducen dos cosas respecto al proyecto original, establece que la creación de los concejos municipales es una excepción y no la arregla (sic), esto para quienes pudieran sentirse intranquilos con una eventual proliferación de concejos, tienen que haber razones especiales de peso. Esas razones no se enumeran en el texto constitucional, porque no es conveniente, pero quedarán fijadas posteriormente por una ley.

 

(…) se establece expresamente que los concejos municipales de distrito son órganos adscritos a, entiéndase subordinados a las municipalidades y no planamente independientes, pues no se trata de crear minicantones con un procedimiento ajeno. Los concejos municipales tendrán autonomía administrativa, pero seguirán dependiendo de la municipalidad en materia de presupuesto, de personería jurídica y de líneas orientadoras de gobierno, como órganos, no entes que pertenecen a la misma municipalidad."

(Folios 101 a 102, del expediente legislativo número 13.754).

(…)

 

Estas consideraciones sirven de base para afirmar que las disposiciones contenidas en la ley número 8173 (3), deben interpretarse de acuerdo a la naturaleza que el legislador quiso otorgarle a los concejos municipales de distrito, cual es la de órganos adscritos a la respectiva municipalidad, cuyas competencias nunca pueden ser ejercidas en perjuicio de las atribuciones que exclusivamente corresponden a aquella (íbid artículo 3)  (La negrita no forma parte del original)

 

            De lo anterior, se desprende que a pesar de dotarlos de autonomía funcional, ni el poder reformador ni el legislador al aprobar la Ley 8173 del 7 de diciembre de 2001, tuvieron la intención de reconocer a los concejos municipales de distrito personalidad jurídica, puesto que por el contrario la intención fue precisamente mantenerlos como órganos creados por el ente municipal y dentro de su estructura, siendo además de naturaleza excepcional.

 

            Posteriormente en el año 2006, se emitió la Ley 8506 del 28 de abril de 2006, mediante la cual se ampliaron las potestades de los concejos municipales de distrito pero únicamente en materia de administración de la zona marítimo terrestre, al introducirse un artículo 73 bis a la Ley 6043 del 2 de marzo de 1977. Señala dicho artículo:

 

“Artículo 73 bis.—Todas las atribuciones y competencias conferidas a las municipalidades mediante esta Ley, corresponderán a los respectivos concejos municipales de distrito que posean territorio en la zona costera. El usufructo, la administración de la zona marítima y, en general, todas las disposiciones de esta Ley Sobre la Zona Marítima para las municipalidades, corresponderán a los concejos municipales de distrito, en sus respectivas jurisdicciones.

 

Los funcionarios de los concejos municipales de distrito estarán sujetos a lo dispuesto en el artículo 63 de esta Ley. Si se trata de funcionarios de elección popular, se les aplicará además lo establecido en el inciso e), del artículo 24 del Código Municipal, Ley Nº 7794, de 30 de abril de 1998, en relación con la pérdida de credenciales. (La negrita no forma parte del original)

 

            Tal reconocimiento hecho por el legislador, amplió notablemente el margen de actuación de los concejos municipales de distrito con zona costera, puesto que con anterioridad a dicha reforma, no se les reconocía la posibilidad de administrar la zona marítimo terrestre. Sin embargo, fuera de dicho reconocimiento, los Concejos Municipales de Distrito siempre deben responder a la necesidad especial y calificada de transferir competencias del Gobierno Cantonal a favor de una nueva autoridad  infra municipal. Al respecto, indicó nuestra jurisprudencia administrativa en el dictamen C-076-2010 del 21 de abril de 2010:

 

“Efectivamente, debe subrayarse que si bien el texto constitucional ha garantizado cierto grado de autonomía funcional a los Concejos Municipales de Distrito, la misma Constitución los ha conceptualizado como órganos adscritos y dependientes de la Municipalidad que les creó.

 

            Esta condición de órganos subordinados, dependientes de la Municipalidad, fue objeto también de las discusiones del Constituyente Derivado. Al respecto, transcribimos la intervención de la diputada URPI PACHECO, principal proponente de la reforma constitucional:

 

“La concejos municipales (sic) tendrán autonomía administrativa, pero seguirán dependiendo de la municipalidad en materia de presupuesto, de personería jurídica y de líneas orientadoras de gobierno, como órgano, no entes que pertenecen a la misma municipalidad” Acta de la sesión plenaria N.° 145 de 15 de marzo de 2000. Expediente Legislativo N.° 13754. P. 103)

 

Es decir que en el proyecto del Constituyente Derivado nunca estuvo la intención de dotar a los Concejos Municipales de Distrito de la condición de entidades jurídicas, sino de mantenerlos como órganos dependientes del Gobierno Cantonal, aunque dotados de cierto grado de autonomía funcional…”

 

            A partir de lo indicado en cuanto a la naturaleza jurídica y forma de creación de los concejos municipales de distrito, procederemos a analizar el proyecto consultado.

 

 

III. SOBRE EL PROYECTO CONSULTADO

 

            El proyecto que se consulta pretende adicionar un párrafo final al artículo 2 de la Ley N° 8173 del 7 de diciembre de 2001, para que su redacción quede de la siguiente manera:

 

“Artículo 2.- La creación de concejos municipales de distrito deberá ser dispuesta al menos por dos terceras partes del total de integrantes del concejo municipal del cantón, cuando lo soliciten un mínimo de doscientos cincuenta vecinos del distrito respectivo y, solo en el caso de los distritos distantes de la cabecera del cantón, según el reglamento que dicte previamente cada municipalidad.

 

El proyecto de creación será sometido a consulta popular, mediante la publicación en La Gaceta y al menos en un diario de circulación nacional y otro de circulación cantonal; deberá contar con el apoyo de al menos el quince por ciento (15%) de los votantes inscritos en el cantón.

 

Excepcionalmente se podrán crear concejos municipales de distrito por iniciativa del legislador cuando se justifique por razones de interés público y local dicha creación, sin necesidad de cumplir con el trámite establecido en los dos párrafos anteriores, previa consulta a la municipalidad del cantón, debiendo ser aprobado dicho acuerdo municipal con al menos dos terceras partes del total de integrantes del concejo municipal del cantón.” (La negrita no forma parte del original)

 

            El último párrafo de la norma citada, destacado con negrita, es el que se pretende introducir a la redacción actual del artículo, otorgando la posibilidad al legislador de crear concejos municipales de distrito, sin necesidad de cumplir con el trámite de consulta popular.

 

            Dicha propuesta, a criterio de este órgano asesor, presenta serias dudas de constitucionalidad, toda vez que como explicamos en el apartado anterior, el artículo 172 de la Constitución Política, otorga la potestad exclusiva a las municipalidades de crear concejos municipales de distrito de manera excepcional. Lo anterior, además encuentra su fundamento en el hecho de que a través de dicha creación se transfieren competencias que son propias de los gobiernos locales, por lo que la delegación a nivel distrital únicamente puede realizarse por el titular de esa competencia.

 

            Dado que las figuras de los concejos de distrito tienen una regulación y protección constitucional, no podría el legislador ordinario a través de una ley como la que se pretende aprobar, modificar el procedimiento de creación ni cambiar el titular de esa competencia.

 

            Llama la atención además, que en la exposición de motivos del proyecto consultado se indique que en el expediente legislativo 18.084, que se encuentra en trámite, se pretenda modificar el artículo 172 de la Constitución Política para otorgar al legislador la posibilidad de crear concejos municipales de distrito. Si se analiza dicho proyecto, en realidad lo que pretende es dotarlos de personalidad jurídica, pero manteniendo en el concejo municipal respectivo la decisión final de crearlos, por lo que tampoco aprobándose dicha reforma se podría avalar el presente proyecto.

 

            Es así como hasta que no se produzca una reforma constitucional que autorice al legislador crear concejos municipales de distrito, tal posibilidad resultaría inconstitucional si se pretende introducir mediante ley ordinaria.

 

 

IV.CONCLUSIÓN

 

            A la luz de las anteriores consideraciones, este órgano asesor considera que el proyecto consultado es inviable desde el punto de vista constitucional.

 

Atentamente,

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta

SPC/gcga