05 de julio  de 2012

C- 171-2012

 

Dra.

Lissette Navas Alvarado

Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud

Directora General

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, doy respuesta a su oficio DG-139-2011 de 30 de marzo de 2011 mediante el cual se plantean una serie de cuestiones relacionadas con la interpretación de la Directriz N.° 013-H de 16 de febrero de 2011.

 

            Específicamente, la consulta se relaciona con el alcance del artículo 3 de la Directriz N.° 013. La institución consultante manifiesta dudas sobre qué debe entenderse por plazas de  “naturaleza administrativa”. Particularmente, se consulta si esto comprende a los puestos de dirección y jefaturas.

 

            Luego, la administración consultante requiere que se extienda un criterio sobre el alcance de la obligación de los ministerios de apoyar administrativamente a sus órganos desconcentrados que no puedan suplir las vacantes de naturaleza administrativa.

 

            En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se ha aportado el criterio de la Asesoría Legal institucional, oficio AL-20-2011 de 30 de marzo de 2011. En este se indica que el artículo 3 de la Directriz N.° 013 no es un obstáculo para entender que es procedente que el Instituto consultante supla las vacantes de jefatura y dirección.

 

            Para atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. En orden a la restricción de las “vacantes de naturaleza administrativa”, b. Sobre la relación de cooperación y colaboración con los órganos desconcentrados.

 

 

A. EN ORDEN A LA RESTRICCIÓN DE LAS “VACANTES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA”.

 

            Indudablemente la Directriz N.° 013-H de 16 de febrero de 2011 tiene por objeto establecer una serie de medidas en orden a racionalizar y contener el gasto público.

 

            De acuerdo con los considerandos 1 y 2 de la Directriz N.° 013, las medidas contempladas en ella han encontrado su justificación en la disminución de la recaudación tributaria y el déficit presupuestario del Estado:

 

“1º—Que la recaudación tributaria como proporción del Producto Interno Bruto (PIB) ha disminuido en los últimos años, y presenta una caída de 15.3% en el 2008 a un estimado para el 2011 de un 13,7%, lo cual es insuficiente para financiar todos los gastos a los que debe hacer frente el Gobierno, y obliga a recurrir a deuda pública para financiar gasto recurrente.

 

2º—Que para el año 2011, el déficit del gobierno central presupuestado alcanza a más de 5% del Producto Interno Bruto, lo cual refleja claramente que los ingresos corrientes serán insuficientes para afrontar las obligaciones que le corresponden al Gobierno. En este año, 800 mil millones de colones de gasto recurrente serán financiados con deuda pública -alrededor de 4% del PIB-.”

 

            Como parte de las restricciones previstas en la Directriz N.° 013, se contempla que los órganos desconcentrados no suplan las plazas vacantes de naturaleza administrativa:

 

“Artículo 3º—De conformidad con lo señalado en el artículo 2° precedente, no se llenarán las vacantes de naturaleza administrativa de los órganos desconcentrados; debido a esta disposición, para no entorpecer las labores de dichos órganos, el soporte administrativo de estos será brindado por funcionarios de los propios entes a que pertenecen, cuando así lo requieran las circunstancias y lo permita la legislación.”

 

            Ahora bien, es claro que cuando la Directriz N.° 013 se refiere a las plazas vacantes de naturaleza administrativa está haciendo mención de aquellas plazas que corresponden a puestos de los servicios de apoyo que dan soporte a la función sustantiva del órgano.

 

            Ciertamente, en la terminología de la Gestión Pública, es usual diferenciar entre la función sustantiva y las funciones de apoyo o administrativas. Al respecto, conviene transcribir por el Instituto para la Democracia y la Asistencia Electoral:

 

“Para una mejor comprensión de estos sistemas, es conveniente previamente comprender el concepto de lo que son las funciones sustantivas y las de administración interna.

 

Las funciones sustantivas son inherentes y caracterizan a una institución del Estado y le dan sentido a su misión. Se ejercen a través de los órganos de línea. Son funciones sustantivas las relacionadas a salud, educación, transporte, turismo, energía, etc.

Las funciones de administración interna sirven de apoyo para ejercer las funciones sustantivas. Están referidas a la utilización eficiente de los medios y recursos materiales, económicos y humanos que sean asignados.

 

Son funciones de administración interna las relacionadas a actividades tales como: planeamiento, presupuesto, contabilidad, organización, recursos humanos, sistemas de información y comunicación, asesoría jurídica, gestión financiera, gestión de medios materiales y servicios auxiliares, entre otras.” (INSTITUTO PARA LA DEMOCRACIA Y LA ASISTENCIA ELECTORAL. GESTION PUBLICA. 2009. P. 23)

 

            En el mismo sentido, puede verse OSLAK, OSCAR (PROFESIONALIZACION LA FUNCION PUBLICA EN EL MARCO DE LA NUEVA GESTION PUBLICA. PONENCIA EN LA IV REUNION DE MINISTROS DE ADMINISTRACION PUBLICA Y REFORMA DEL ESTADO. 2003)

 

            Debe insistirse, entonces, en que el sentido del artículo 3 la Directriz N.° 013 no admite discusión. Se trata efectivamente de una restricción para suplir las vacantes existentes o emergentes en las áreas de apoyo a la función sustantiva de los órganos desconcentrados.

 

            La conclusión anterior se encuentra, incluso, implícita dentro de la propia lógica interna del artículo 3 de la Directriz N.° 013 aquí comentado.

 

            En este sentido, debe advertirse a la par de la restricción “de llenar las plazas vacantes de naturaleza administrativa” que afecta a los órganos desconcentrados, el artículo 3 Directriz N°.° 013 establece una obligación de la Administración central de brindarle soporte administrativo a dichos órganos. Esto para evitar, precisamente, que la actividad de los desconcentrados sea entorpecida por un eventual debilitamiento de sus áreas de apoyo.

            Ahora bien, no cabe duda de que la restricción impuesta por el artículo 3 de la Directriz N.° 13 afecta a los puestos de dirección y jefaturas de las áreas de apoyo.

 

            No obstante lo anterior, es insoslayable que, conforme lo dispuesto por el artículo 2 in fine de la Directriz N.° 13, se ha previsto la posibilidad de que  la Autoridad Presupuestaria conozca las solicitudes de utilización de las plazas vacantes de jefatura y dirección que sean de insoslayable necesidad para la prestación del servicio público. Lo anterior de acuerdo con el criterio de dicho Órgano Colegiado y en el contexto del objetivo principal de la presente directriz.

 

“Artículo 2°.—A partir de la publicación de esta directriz no se podrá utilizar las plazas que queden vacantes. Se exceptúa de la aplicación de este artículo a las plazas de carácter policial cubiertas por el Estatuto Policial; las docentes del Ministerio de Educación Pública, los Colegios Universitarios, y el Instituto Nacional de Aprendizaje; las administrativas asignadas a centros docentes del Ministerio de Educación Pública, siempre que sean de imprescindible necesidad para el funcionamiento normal del respectivo centro educativo; los puestos de dirección y jefatura formales que se muestren como tales en la estructura aprobada por el Ministerio de Planificación y Política Nacional y los funcionarios de confianza de las entidades públicas. Se exceptúan asimismo, las plazas operativas, técnicas y profesionales del Ministerio de Obras Públicas y Transportes y del Consejo Nacional de Vialidad, que se ubiquen en las dependencias técnicas responsables de los trámites de expropiación y/o de la ejecución y/o supervisión de contratos de conservación vial y de construcción de obra pública, es decir, aquellas plazas operativas con especialidad en conservación vial o señalamiento vial, 3 y las plazas de técnicos y profesionales con especialidad en ingeniería civil o topografía, directamente vinculadas unas y otras, con los trámites y procesos señalados previamente tanto en el MOPT como en el CONAVI, excepción que no habilita para la utilización de plazas de naturaleza administrativa ni en el Ministerio ni en el Consejo. En aplicación de lo anterior, el MOPT y el CONAVI, deberán comunicar en forma inmediata a la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria sobre su utilización y respectiva asignación. No obstante lo anterior la Autoridad Presupuestaria conocerá las solicitudes de utilización de aquellas plazas vacantes que sean de insoslayable necesidad para la prestación del servicio público, según el criterio de dicho Órgano Colegiado y en el contexto del objetivo principal de la presente directriz.”

           

B. SOBRE LA RELACIÓN DE COORDINACION Y COOPERACION CON LOS ÓRGANOS DESCONCENTRADOS.

 

            Ya la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo ha tenido la oportunidad de reconocer la existencia de un principio de coordinación y colaboración que debe articular la actividad administrativa y que vincula con especial intensidad a los órganos administrativos integrados dentro del Poder Ejecutivo. Este principio de coordinación y colaboración tiene su fundamento constitucional en la disposición del inciso 18 del artículo 140 de la Ley Fundamental, norma que establece que es una potestad del Poder Ejecutivo vigilar por el buen funcionamiento de las dependencias y servicios administrativos. Amén de los principios de eficiencia y eficacia. Al respecto, conviene citar el dictamen C-272-2011 de 7 de noviembre de 2011:

 

“A. EN ORDEN AL DEBER DE COORDINACION DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS

 

Indudablemente existe un principio de coordinación que debe articular la actividad administrativa y que vincula con especial intensidad a los órganos administrativos integrados dentro del Poder Ejecutivo, pero que también alcanza a la Administración Descentralizada.

Este principio de coordinación tiene su base constitucional en diversas disposiciones de la Ley Fundamental.

En este sentido, debe advertirse en primer lugar, que ya desde el numeral 140, inciso 8, de la Constitución (CPCR) se establece una potestad general del Poder Ejecutivo de vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas. Potestad que, como es natural, comprende de forma necesaria un deber correlativo de las Administraciones Públicas de coordinar el ejercicio de sus competencias. Al respecto, debe citarse el dictamen C-145-2009 de 25 de mayo de 2009:

 

“1. EL DEBER DE COORDINAR ENTRE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

Indudablemente, la Constitución Política de Costa Rica (CCR) impone a las Administraciones Públicas el deber de cooperar entre sí. Particularmente, en el supuesto de las Administraciones Públicas comprendidas dentro del Poder Ejecutivo, esta obligación encuentra su reconocimiento expreso en el artículo 140, inciso 8 CCR.

La norma en comentario establece, que es atribución del Poder Ejecutivo supervisar el buen funcionamiento de las dependencias y servicios administrativos. Esta norma, de un extremo, garantiza la subordinación de los servicios y dependencias administrativos de la Administración Central, a la dirección política del Poder Ejecutivo. Luego, la prescripción constitucional establece que es deber del Poder Ejecutivo asegurar que la acción administrativa sea eficaz e idónea. Esto conlleva el principio de coordinación inter – administrativa. Este principio de coordinación alcanza aún a los órganos desconcentrados.”

De otro lado, se impone señalar que el principio de coordinación también se encuentra incardinado dentro de un principio más general – también de corte constitucional - de eficiencia y eficacia, el cual ordena la organización administrativa de los poderes públicos. Valga decir que este principio general de eficiencia y eficacia se encuentra ya consagrado desde el numeral 11 de la Constitución. Norma que a la par de sujetar a la Administración Pública al principio de legalidad, establece un deber amplio de rendición de cuentas y evaluación del actuar administrativo. Sobre el tema, cítese el dictamen C-335-2003 de 28 de octubre de 2003:

 

“ A. UNA ADMINISTRACION TRANSPARENTE

Los procesos de modernización y racionalización de la Administración Pública han conducido a erigir la transparencia, la claridad, la eficiencia y la publicidad como principios fundamentales del accionar administrativo.

El respecto de dichos principios se presenta como un requisito indispensable para que la Administración pueda satisfacer los imperativos que plantea el desarrollo con absoluto respecto a los principios democráticos y a los Derechos Fundamentales. El énfasis en estos principios es consecuencia de la necesidad de acercar la Administración al ciudadano y, por ende, de que éste se informe y se participe en la discusión de los problemas de interés general que debe satisfacer la autoridad administrativa.

 

Además, se postula la transparencia y la publicidad como la base para combatir la corrupción, considerada una de las lacras del desarrollo económico y social, pero también de la ausencia o deficiencia de gobernabilidad en el Estado contemporáneo. En ese sentido, se considera que en la medida en que el Estado y los demás entes públicos actúen transparentemente, comunicando fielmente las decisiones que se tomen y los motivos que las justifican, se aumenta la confianza de la población en sus gobernantes y administradores, se permite una mejor formación de opinión pública y se eliminan elementos propiciadores de la corrupción en el sector público, así como la proveniente del sector privado hacia el sector público.

 

Por ello, el principio es la transparencia de las decisiones y actos de las autoridades públicas. La transparencia requiere la comunicación de diversa información: se debe informar respecto de los objetivos de las políticas públicas, el marco jurídico, institucional y económico dentro del cual se definen y deben ser aplicadas, los fundamentos de esas políticas, los datos y la información relacionada con los aspectos financieros y económicos y los efectos del control ejercido sobre la administración activa, entre otros. En ese sentido, la transparencia está ligada a la rendición de cuentas exigida constitucionalmente en el numeral 11, segundo párrafo:

 

"La Administración Pública, en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes…"

 

Es importante que la Administración se sujete a prácticas de transparencia, que se refieran a la claridad de las políticas, los objetivos, la forma en que desempeña sus funciones, los procesos de toma de decisiones; de modo que se permita un amplio acceso del público a la información sobre la actuación administrativa, tanto « sustantiva » como « operativa » o instrumental y en lo relacionado con la rendición de cuentas. Importa recalcar que el principio de transparencia y publicidad no se cumple cuando la Administración decide no informar sobre su actividad instrumental, amparándose a que ésta no es su cometido fundamental y, por ende, no es un servicio público. En la medida en que una actividad contribuye, directa o indirectamente, a la concreción de los cometidos institucionales y, como tal, puede favorecer u obstaculizar ese logro, el desarrollo y los problemas que su realización presenta deben ser también publicitados.”

 

Valga apuntar que la jurisprudencia constitucional también ha reconocido la vigencia de ese principio de coordinación como un eje ordenatorio de la organización y actividad administrativas. En el tema, citamos el voto N.° 17552-2007 de las 12:22 horas del 30 de noviembre de 2007, ponencia de la magistrada Calzada Miranda:

“e - La coordinación entre las dependencias públicas, debe garantizar la protección del medio ambiente. En diversas oportunidades, la jurisprudencia constitucional ha indicado que la protección del ambiente es una tarea que corresponde a todos por igual, es decir, que existe una obligación para el Estado -como un todo- de tomar las medidas necesarias para proteger el medio, a fin de evitar grados de contaminación, deforestación, extinción de flora y fauna, uso desmedido o inadecuado de los recursos naturales, que pongan el peligro la salud de los administrados. En esta tarea, por institución pública, debe entenderse comprendida tanto la Administración Central -Ministerios, como el Ministerio del Ambiente y Energía y el Ministerio de Salud, que en razón de la materia, tienen una amplia participación y responsabilidad en lo que respecta a la conservación y preservación del ambiente; los cuales actúan, la mayoría de las veces, a través de sus dependencias especializadas en la materia, como por ejemplo, la Dirección General de Vida Silvestre, la Dirección Forestal, y la Secretaría Técnica Nacional Ambiental (SETENA); así como también las instituciones descentralizadas, caso del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, el SENARA, el Instituto Costarricense de Turismo o el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados; tarea en la que por supuesto tienen gran responsabilidad las municipalidades, en lo que respecta a su jurisdicción territorial. Es por ello, que podría pensarse que esta múltiple responsabilidad provocaría un caos en la gestión administrativa, lo cual no es cierto, por cuanto a fin de evitar la coexistencia simultánea de esferas de poder de diferente origen y esencia, la duplicación de los esfuerzos nacionales y locales, así como la confusión de derechos y obligaciones entre las diversas partes involucradas, es que se hace necesario establecer una serie de relaciones de coordinación entre las diversas dependencias del Poder Ejecutivo y las instituciones descentralizadas, y entre éstas con las municipalidades, a fin de poder llevar a cabo las funciones que les han sido encomendadas. Esta Sala con anterioridad -y en forma bastante clara- se refirió al principio de coordinación de las dependencias públicas con las municipalidades en la realización de fines comunes -lo cual, obviamente se debe hacer extensivo a la relación que en esta importante función realizan las instituciones de la Administración Central y las descentralizadas-, para lo cual se remite a lo indicado en aquella ocasión (sentencia número 1999-5445, de las catorce horas treinta minutos del catorce de julio de mil novecientos noventa y nueve):

 

"De manera que la coordinación es la ordenación de las relaciones entre estas diversas actividades independientes, que se hace cargo de esa concurrencia en un mismo objeto o entidad, para hacerla útil a un plan público global, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Como no hay una relación de jerarquía de las instituciones descentralizadas, ni del Estado mismo en relación con las municipalidades, no es posible la imposición a éstas de determinadas conductas, con lo cual surge el imprescindible «concierto» interinstitucional, en sentido estricto, en cuanto los centros autónomos e independientes de acción se ponen de acuerdo sobre ese esquema preventivo y global, en el que cada uno cumple un papel con vista en una misión confiada a los otros. Así, las relaciones de las municipalidades con los otros entes públicos, sólo pueden llevarse a cabo en un plano de igualdad, que den como resultado formas pactadas de coordinación, con exclusión de cualquier forma imperativa en detrimento de su autonomía, que permita sujetar a los entes corporativos a un esquema de coordinación sin su voluntad o contra ella; pero que sí admite la necesaria subordinación de estos entes al Estado y en interés de éste (a través de la «tutela administrativa» del Estado, y específicamente, en la función de control la legalidad que a éste compete, con potestades de vigilancia general sobre todo el sector).” (ver también N.° 21258-2010 de las 14:00 del 22 de noviembre de 2010 y N.°2913-2011 de las 12:00 horas del 4 de marzo de 2011).

Así las cosas, el principio de coordinación debe conceptualizarse como uno de los principios rectores de la función y organización administrativas, conexo con los principios de eficiencia y eficacia.”

 

            La doctrina del dictamen C-272-2011 se encuentra también en los dictámenes C-145-2009 de 25 de mayo de 2009 y C-33-2012 de 31 de enero de 2012.

 

            Ahora debe insistirse en que  el principio de coordinación y cooperación vincula con especial fuerza e intensidad a los órganos incardinados dentro de la Administración Pública Central.

 

            En efecto,  debe advertirse que una de las competencias esenciales de los Órganos Constitucionales Superiores es la coordinación administrativa.

 

            En este sentido, el artículo 26.b LGAP le reconoce al Presidente un amplio poder para dirigir y coordinar las tareas de Gobierno y de la Administración Central. Punto aparte de las potestades que se le otorgan en relación con la Administración Descentralizada.

 

            Igualmente, el artículo 28.2.a LGAP establece que a cada ministro de Estado le corresponde dirigir y coordinar todos los servicios del Ministerio respectivo. Esto a efecto de que la actividad administrativa cumpla con los estándares de continuidad, eficiencia, adaptabilidad y confianza legítima. Doctrina del artículo 4 LGAP.

 

            Por supuesto las competencias del artículo 28.2 LGAP implican un deber del Ministro de tomar las medidas que sean técnica y jurídicamente necesarias para garantizar el buen y eficiente funcionamiento de la actividad administrativa.

 

            Evidentemente, este principio de coordinación y colaboración alcanza a la actividad de los órganos desconcentrados, tal y como se ha indicado en el dictamen C-145-2009 ya citado.

 

            Ciertamente el instituto de la desconcentración – regulado en el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública – le atribuye y garantiza al órgano desconcentrado el ejercicio de una competencia en forma exclusiva para que la ejerza como propia, a nombre propio y bajo su propia responsabilidad. Al respecto, conviene citar, por su claridad, el dictamen C-214-2004 de 2 de julio de 2004.

 

“La desconcentración es una técnica de distribución de competencias. La particularidad de esta técnica, que la diferencia de la descentralización, deriva de que el cambio de competencias se presenta dentro de la propia organización administrativa. En efecto, la desconcentración no implica la creación de un centro independiente de imputación de derechos y obligaciones, una persona jurídica, como es lo propio de la descentralización. Por el contrario, la desconcentración se produce en favor de órganos de una misma persona jurídica o de un mismo órgano, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad. Con lo cual se rompe el principio fundamental en materia de organización: el principio de jerarquía.”

 

            Sin embargo, es entendido y reconocido que el órgano desconcentrado permanece incardinado dentro de la estructura administrativa del Ente al cual se encuentra adscrito, especial mención del Poder Ejecutivo. Al respecto, se impone transcribir la sentencia constitucional N:° 3629-2005 de las 2:58 horas del 5 de abril de 2005, ponencia de la magistrada CALZADA MIRANDA:

 

“En este sentido, es importante anotar, que en virtud de los procesos organizativos de la descentralización por la materia –instituciones autónomas– (artículo 188 a 190 de la Constitución Política) y territorial –municipalidades– (artículo 169 y 170 de la Constitución Política), y de la desconcentración (artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública), estas funciones no son realizadas en forma exclusiva por el Poder Ejecutivo; sin embargo, en virtud de lo dispuesto en los artículo 26 inciso b) y 27.1 de la Ley General de la Administración Pública, se mantiene en el Poder Ejecutivo, la función de dirección y coordinación de las tareas de Gobierno y de la Administración Pública Central en su conjunto, y también de la Administración descentralizada, en lo que corresponde, en virtud del grado de autonomía de gobierno de las municipalidades –dada por norma constitucional–. Esta Sala ya señaló también, en la sentencia número 2002-06513, de las catorce horas cincuenta y siete minutos del tres de julio del dos mil dos, que la estructura del Estado costarricense quedó determinada por el Constituyente originario en la Constitución Política, y que, aunque su estructura no es cerrada (“números clausus”), el legislador ordinario –poseedor indiscutible de la competencia residual- debe ajustarse, en relación con la creación de entes y órganos y públicos, a los principios de ese orden fundamental. Es así como la doctrina del Derecho Público hace una clara diferenciación entre descentralización y desconcentración administrativas, categorizando a la primera como aquella conformada por personas jurídicas públicas con personalidad jurídica plena o especial ; con una atribución o competencia específica, que desarrolla en forma exclusiva o privativa, y no concurrente, alternativa o paralela, por lo que el Ente mayor (Estado) no puede invadir su esfera de competencias, toda vez que se trata de competencias que han sido trasladadas del Poder Ejecutivo a la nueva institución; para lo cual se les dota de patrimonio y autonomía presupuestaria; de modo que se les reconoce una aptitud legal para administrarse a sí mismas (autonomía administrativa), en los términos previstos en el artículo 188 de la Constitución Política:

 

"Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores responden por su gestión."

Por su parte, por órgano desconcentrado se hace mención al fenómeno que se produce dentro de una misma persona jurídica –sin crear un nuevo ente- con una tarea competencial concreta y dependiente, en lo no desconcentrado, de la jerarquía del ente al que pertenece, según se dispone en los artículos 83.2, 83.3, 83.4 y 83.5 de la Ley General de la Administración Pública:

 

"2. La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:

 

a) Avocar competencias del inferior; y

b) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte.

3. La desconcentración será máxima cuando el inferior esté sustraído además, a órdenes, instrucciones o circulares del superior.

4. Las normas que crean la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva en contra de la competencia del órgano desconcentrado y las que crean la desconcentración máxima sean de aplicación extensiva en su favor."

De manera que existe desconcentración administrativa cuando por norma legal se atribuye a un órgano inferior del ente una competencia exclusiva, con algún grado de autonomía, con lo que se produce la pérdida de la competencia por parte del superior jerárquico, de donde, su condición nunca puede ser igual a la del superior, aún cuando se trate del grado máximo de la desconcentración.”

 

            Es decir que la técnica de la desconcentración  no enerva totalmente las relaciones de coordinación y colaboración interorgánica entre el órgano desconcentrado y el ente principal. Ya en el dictamen C-247-1998 de 19 de noviembre de 1998, se ha indicado, con mención del Poder Ejecutivo, que fuera del ámbito de las competencias desconcentradas, el Ministro recupera todo su vigor jerárquico:

 

“Empero, es necesario aclarar que la comentada desaparición de las potestades contralora y de mando se verifica, evidentemente, en relación con el ejercicio de las funciones reservadas al órgano desconcentrado, que es el ámbito donde se preestablece una actuación independiente, sea, libre de injerencias por parte del jerarca. Fuera de ese ámbito, el Ministro (o funcionario equivalente en el sector descentralizado) recupera todo su vigor jerárquico, pudiendo ejercer respecto del órgano desconcentrado todos los atributos propios de ese vínculo (art. 102 de la Ley General de la Administración Pública), por ser este último una dependencia más del Ministerio o institución de que se trate. De igual manera, el accionar administrativo del órgano desconcentrado queda sujeto a la dirección del jerarca (art. 99.2 iusibid.) y a la reglamentación autónoma general que dicte el Poder Ejecutivo o el jerarca del ente público menor.”

 

            La doctrina del dictamen C-247-1998, ha sido reiterada en los dictámenes C-157-2003 de 3 de junio de 2003, C-79-1999 de 26 de abril de 1999.

 

            Así las cosas, es claro que fuera de las competencias desconcentradas, entre el órgano desconcentrado y el Jerarca Superior subsiste una relación de coordinación y colaboración cuya intensidad depende del grado de desconcentración que la Ley le ha otorgado al inferior, sea máxima o mínima, pues no puede pasarse por alto que en el caso de los órganos con desconcentración mínima, la relación de coordinación incluso comprende la posibilidad de que  el Jerarca emita instrucciones y circulares que incidan aún en el ejercicio de la competencia desconcentrada.

 

            En todo caso es evidente que el ente o Administración principal no puede, en ninguno de los dos supuestos del artículo 83 LGAP – desconcentración mínima o máxima -, desentenderse del todo de la actividad del órgano desconcentrado, pues es claro que existe una obligación del Jerarca de coordinar y colaborar con aquel  para garantizar la buena y eficiente marcha de sus asuntos.

 

            Lo anterior es particularmente cierto en el caso de la Administración Central del Estado pues los artículos 27 y 28 de la Ley General de Administración Pública, en relación con el numeral 140, inciso 8, constitucional, le atribuyen al Ministro una responsabilidad por el buen y eficiente funcionamiento de los servicios administrativos bajo su despacho.

 

            Este deber de colaboración y coordinación es el que se encuentra incorporado en el artículo 3 de la Directriz N.° 013. Por claridad conceptual, se transcribe nuevamente la disposición en comentario:

 

“Artículo 3º—De conformidad con lo señalado en el artículo 2° precedente, no se llenarán las vacantes de naturaleza administrativa de los órganos desconcentrados; debido a esta disposición, para no entorpecer las labores de dichos órganos, el soporte administrativo de estos será brindado por funcionarios de los propios entes a que pertenecen, cuando así lo requieran las circunstancias y lo permita la legislación.”

 

            Efectivamente, es claro que el propósito del artículo 3 de la Directriz N.° 013 es disponer expresamente que ante las restricciones presupuestarias, las Administraciones deben colaborar y coordinar con sus órganos desconcentrados a efectos de que las políticas de contención presupuestaria no afecten la consecución de sus cometidos esenciales.

 

            No cabe duda que lo expuesto es de aplicación al Instituto Consultante.

 

            Ciertamente, la Ley N.° 4508 de 1969, reformada por la Ley N.° 8270 de 2 de mayo de 2002, le ha otorgado al Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud (INCIENSA) un grado de desconcentración mínima como  organismo responsable de la vigilancia epidemiológica base en laboratorios, de las investigaciones prioritarias en salud pública y de los procesos de enseñanza en salud derivados de su quehacer. Este grado de desconcentración mínima ha sido reconocido por nuestra jurisprudencia administrativa en el dictamen C-30-2008 de 30 de enero de 2008.

 

            No obstante lo anterior, la  misma Ley N.° 4508 es clara en señalar que el Instituto es un órgano adscrito al Ministerio de Salud:

 

         “Artículo 2º.- El Instituto será un organismo adscrito al Ministerio de Salud, conforme lo previsto en el artículo 5º de la ley 5412 del 8 de noviembre de 1973, para cuyos efectos se reforma el referido artículo 5 agregándole un nuevo inciso que se leerá así: f) El Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Salud y Nutrición.”

 

            Es decir que entre el INCIENSA y el Ministerio de Salud existe una relación orgánica de coordinación y cooperación. Ergo, resulta de aplicación lo dispuesto por el artículo 3 de la Directriz N.° 013.

           

 

C.                 CONCLUSIONES.

 

            Con vista en lo expuesto, este Órgano Superior Consultivo, se concluye:

 

a.      Que el artículo 3 de la Directriz N.° 013 establece una restricción para suplir las vacantes existentes o emergentes en las áreas de apoyo a la función sustantiva de los órganos desconcentrados. Este es el sentido de la frase “plazas vacantes de naturaleza administrativa”.

 

b.      Conforme lo dispuesto por el artículo 2 in fine de la Directriz N.° 013, se ha previsto la posibilidad de que  la Autoridad Presupuestaria conozca las solicitudes de utilización de las plazas vacantes de jefatura y dirección de las áreas de apoyo que sean de insoslayable necesidad para la prestación del servicio público. Lo anterior de acuerdo con el criterio de ese Órgano Colegiado y en el contexto del objetivo principal de la  Directriz N.° 013.

 

 

c.      El artículo 3 de la Directriz N.° 013  dispone expresamente que ante las restricciones presupuestarias, las Administraciones deben colaborar y coordinar con sus órganos desconcentrados a efectos de que las políticas de contención presupuestaria no afecten la consecución de sus cometidos esenciales.

 

 

                                                                             Atentamente,

 

 

                                                                             Lic. Jorge Oviedo Alvarez

                                                                             Procurador Adjunto.

 

 

 

 

 

JOA/jmd