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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 247
 
  Dictamen : 247 del 18/10/2012   

6 de junio de 2011

18 de octubre, 2012


C-247-2012


 


Señor


Leonardo Herrera Sánchez


Municipalidad de Vásquez de Coronado


Alcalde


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, procedo a dar respuesta a su oficio AL-200-1727-09 de 26 de noviembre de 2009. Se lamenta la demora.


 


Específicamente, la Alcaldía solicita que este Órgano Superior Consultivo emita un criterio sobre una solicitud planteada por el Departamento de Ingeniería en orden a abrir un proceso de lesividad para invalidar el visado del plano de una  propiedad de Inversiones Rosil S.A.


 


En efecto, en el oficio AL-200-1727-09 se adjunta una copia del memorial IN-300-1069  de la Dirección de Ingeniería Municipal. En este documento, se indica que el visado del plano con número de presentación 1-2455611 y otorgado el 19 de agosto de 2009 – a nombre de Inversiones Rosil S.A.– adolece de un vicio invalidante, puesto que el mismo señala que el lindero este es calle pública – denominada La Pradera – lo cual no es cierto en el tanto la naturaleza de dicha vía ha sido objeto de controversia.


 


Igualmente, se aporta el dictamen L-501-242-2009 del Departamento Legal de la Municipalidad en el cual se señala que efectivamente el plano con número de presentación  1-2455611 consigna como camino público, una vía cuya naturaleza pública o privada ha sido controvertida.


 


La consulta es inadmisible, sin embargo, se adjuntan algunos criterios jurisprudenciales que son de utilidad para la Municipalidad Consultante.


 


 


 


 


I.               LA CONSULTA ES INADMISIBLE


 


La consulta planteada es inadmisible. El artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General prescribe que es facultad de las diferentes Administraciones Públicas consultarle su criterio técnico jurídico. Esta facultad se ejerce a través de los Jerarcas de los diferentes niveles administrativos.


 


Es criterio reiterado de este Órgano Superior Consultivo que dichas consultas deben ser planteadas en forma general y abstracta, pues la función consultiva no puede implicar  un ejercicio de la función de Administración activa. La función consultiva no debe conllevar, de ningún modo, una sustitución de las competencias de la administración activa consultante. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos. (Un buen recuento de este criterio jurisprudencial se encuentra en el dictamen C-290-2011 de 28 de noviembre de 2011)


 


En este mismo orden de ideas, la jurisprudencia administrativa ha señalado que no es competencia de la Procuraduría General valorar si las opiniones externadas por las asesorías o dependencias internas,  son conforme con el ordenamiento jurídico. Nuevamente, la función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración, de la interpretación normas jurídicas o de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos elaborados por la Administración, sus dependencias o sus asesorías. Al respecto, conviene citar el dictamen C-207-2010 de 11 de octubre de 2010:


 


“En segundo término, en lo concerniente a la valoración de un acto concreto, cabe advertir que esta particular forma de requerir nuestro criterio técnico jurídico ha sido considerada improcedente, y así lo hemos expresado en reiteradas ocasiones, pues no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos –actuales o potenciales- vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).


 


Ahora bien, en el presente caso, el objeto de la consulta implicaría, de un lado, que mediante su función consultiva, la Procuraduría sustituya a la Municipalidad de Vásquez de Coronado en una decisión que es competencia activa, a saber la determinación de si procede o no interponer un proceso de lesividad contra un visado municipal.


 


Luego, por la forma en que ha sido planteada, la consulta conduciría a que este Órgano Superior Consultivo emita un criterio sobre la conformidad jurídica de la solicitud planteada por el Departamento de Ingeniería de la Municipalidad de Vásquez Coronado.


 


   En efecto, debe advertirse que, de acuerdo con el artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo, tanto la decisión de declarar lesivo un acto declaratorio de derechos subjetivos, como la determinación de interponer el subsecuente proceso de lesividad, es una competencia de las Administraciones Activas. (Al respecto, ver la sentencia de la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, N.° 619-2011 de las 9:10 del 26 de mayo de 2011).


 


Por claridad se transcribe el artículo 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo:


 


“ARTÍCULO 34.-


1) Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, previamente el superior jerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza. El plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos. En este último supuesto, el plazo de un año correrá a partir de que cesen sus efectos y la sentencia que declare la nulidad lo hará, únicamente, para fines de su anulación e inaplicabilidad futura.


2) La lesividad referente a la tutela de bienes del dominio público no estará sujeta a plazo.


3) Corresponderá al Consejo de Gobierno la declaratoria de lesividad de los actos administrativos dictados por dos o más ministerios, o por estos con algún ente descentralizado. En tales supuestos, no podrán ser declarados lesivos por un ministro de distinto ramo.


4) La declaratoria de lesividad de los actos dictados por órganos administrativos con personalidad jurídica instrumental, será emitida por el superior jerárquico supremo.


5) La pretensión de lesividad no podrá deducirse por la vía de la contrademanda.”


 


Así las cosas, la solicitud de consulta de la Municipalidad de Vásquez de Coronado para que la Procuraduría determine si procede o no declarar  lesivo a los intereses públicos un acto de visado de plano, es ajena a la competencia consultiva de este órgano, pues si tal pronunciamiento se vertiera, se estaría invadiendo una esfera de atribuciones que es propia de la Administración Activa en general y en específico, de la Municipalidad de Vásquez de Coronado.


 


En todo caso, debe advertirse que amén de solicitar un pronunciamiento sobre la declaratoria de lesividad de un acto de visado, la Municipalidad ha requerido un criterio sobre la conformidad jurídica del memorial IN-300-1069  del Departamento de Ingeniería Municipal. Esto también es improcedente, pues como se ha explicado en líneas anteriores, la naturaleza de la función consultiva de la Procuraduría General impide que ésta emita dictámenes que valoren la juridicidad de actuaciones o criterios concretos elaborados por la Administración, sus dependencias o sus asesorías.


 


 


II.                ALGUNOS CRITERIOS JURISPRUDENCIALES.


 


Sin perjuicio de lo anterior, y en un afán de colaborar con la Administración consultante se ha estimado oportuno reseñar algunos criterios jurisprudenciales de utilidad para el asunto a decidir.


 


En primer lugar, debe indicarse que mediante un reciente dictamen, sea el C-76-2012 de 20 de marzo de 2012, se determinó – en consonancia con la jurisprudencia administrativa -, que la declaratoria de una calle pública no depende de su consignación en un plano catastrado. Luego, se indicó que para “eliminar” la calle pública de un plano catastrado, la Administración debía abrir un procedimiento de lesividad, o si fuera el caso, un procedimiento administrativo de nulidad absoluta, evidente y manifiesta. En todo caso, en dicho dictamen se ha señalado también que la declaratoria de lesividad del visado de un plano – en el caso que éste hubiese provocado una inscripción catastral -, conlleva la necesidad de coordinar con el Ministerio de Justicia y Paz para qué éste declare la lesividad de esa inscripción:


 


“Como puede verse, la declaratoria de una calle pública no depende de su consignación en un plano catastrado, sino de que se hayan dado en la especie fáctica en particular los requerimientos que el ordenamiento jurídico fija para caso específico (llámese proyecto urbanístico, terreno demanial entregado por ley o de hecho al uso público, mutación demanial, o adquisición del terreno privado para destinarlo a ese uso).


Como se dijo en el dictamen No C-116-94 de 14 de julio de 1994: “los topógrafos carecen de atribuciones para calificar un camino de público o privado. Solo les incumbe dar fe del uso público, una vez hecha la declaratoria. Mas, si existiese duda, deberán consultar la calificación al órgano administrativo competente y conviene acreditarla con los documentos que se remiten a la Oficina de Catastro para celeridad de los trámites y corroboración de terceros”.


De ahí que, aunque se consigne la existencia de una calle pública en un plano catastrado, tal inclusión no puede hacerse valer por sobre los requerimientos que la ley fija en cada caso para tenerla por constituida, por lo que si no se han cumplido éstos, aquella consignación no tiene el efecto de suplirlos y tener por declarado el carácter público del acceso inserto.


En cuanto a la posibilidad de eliminar una “calle pública” de un plano catastrado que no se encuentra reconocida como tal por la autoridad administrativa competente; al formar parte del cuerpo del plano, lo propio es combatir la existencia jurídica de éste; lo cual podría hacerse por dos vías: la primera, donde es el propio administrado quien procede a la inscripción de un nuevo plano ante Catastro Nacional haciendo la corrección debida y solicitando la cancelación del anterior; y la segunda, mediante la anulación del plano, ya sea mediante la declaratoria de una nulidad absoluta evidente y manifiesta en sede administrativa (artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública), si los presupuestos fácticos y jurídicos del caso así lo sugieren, o bien, por vía de un proceso de lesividad ante la jurisdicción contencioso administrativa, para lo cual previamente deberán declararse lesivos los actos (artículos 183 de la Ley General de la Administración Pública y 34 del Código Procesal Contencioso Administrativo). En la hipótesis planteada de un plano catastrado con visado municipal, deberá declararse la lesividad tanto del visado por la Municipalidad como de la inscripción en Catastro Nacional por el Ministerio de Justicia y Paz.”


 


Como segundo punto, debe señalarse que conforme lo dispone expresamente el artículo 34.1 in fine del Código Procesal Contencioso Administrativo, en el supuesto de que el acto declaratorio de derechos atacado adolezca de un vicio de nulidad absoluta y produzca efectos que perduren en el tiempo, la declaración de lesividad puede hacerse mientras subsistan dichos efectos. El plazo de caducidad – de un año – corre, por consiguiente, a partir de la cesación de los efectos. Lo anterior en el tanto el acto a anular haya sido dictado  después del 1 de enero de 2008 Al respecto, conviene citar la sentencia de la Sala Primera N.° 527-2011 de las 8:05 de 27 de abril de 2011:


 


“Por su parte, el inciso primero del canon 34 del CPCA, dispone: “Cuando la propia Administración, autora de algún acto declarativo de derechos, pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, previamente el superior jerárquico supremo deberá declararlo lesivo a los intereses públicos, económicos o de cualquier otra naturaleza. El plazo máximo para ello será de un año, contado a partir del día siguiente a aquel en que haya sido dictado, salvo si el acto contiene vicios de nulidad absoluta, en cuyo caso, dicha declaratoria podrá hacerse mientras perduren sus efectos. En este último supuesto, el plazo de un año correrá a partir de que cesen sus efectos y la sentencia que declare la nulidad lo hará, únicamente, para fines de su anulación e inaplicabilidad futura.” Como se determina con claridad, la LRJCA, a diferencia del CPCA, no prevé la posibilidad de que, cuando el acto cuestionado sea de efecto continuado, la declaratoria administrativa de lesividad pueda efectuarse pasado el plazo cuatrienal para que su nulidad sea con efectos hacia futuro.”


 


Finalmente, es necesario hacer hincapié en que corresponde al Órgano Superior Jerárquico Supremo de la Municipalidad, sea el Concejo Municipal, declarar la lesividad de los actos declarativos de derechos que considere viciados. Esto a efectos de interponer el correspondiente proceso jurisdiccional. Al respecto, se transcribe el dictamen 128-2008 de 21 de abril de 2008:


 


“La segunda vía, regulada en los artículos dichos del Código Procesal Contencioso Administrativo , puede llevar a que el Juez de esta materia anule el acto cuestionado, en cuyo caso, no es necesario que deba ir precedido por un procedimiento administrativo ordinario, sino que basta la declaratoria fundamentada de lesividad por parte del órgano superior jerárquico supremo correspondiente (que en este caso sería el Concejo Municipal), de que dicho acto es lesivo a los intereses públicos, para luego proceder a la interposición de la demanda correspondiente. En la cual, aquí sí, esa Municipalidad puede solicitar al Juez todas las medidas cautelares (artículos 19 a 30 del referido Código) que estime conveniente para salvaguardar los bienes demaniales e intereses públicos y locales cuya tutela le es confiada por el ordenamiento jurídico. (Criterio reiterado por el dictamen C-248-2009 de 3 de setiembre de 2009 y C-85-2010 de 26 de abril de 2010)”


 


 


III.             CONCLUSION


 


Con fundamento en lo expuesto, se concluye que la consulta es inadmisible.


 


 


                                                                                Atentamente,


 


 


 


                      Jorge Oviedo Álvarez


                    Procurador Adjunto


 


JOA/jmd