5 de noviembre, 2012

OJ-86-2012

 

Señores

Carlos Góngora Fuentes

Manuel Hernández Rivera

Diputados

Asamblea Legislativa

 

Estimados señores:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio ML-FMB-027-12 del 2 de octubre de 2012, mediante el cual solicitan el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico, sobre las  siguientes interrogantes:

 

            ¿Es posible jurídicamente en el caso de la Caja Costarricense de Seguro Social o cualquier otra institución autónoma mediante algún mecanismo legal, realizar una intervención técnica y administrativa a estas instituciones, y en consecuencia, constituir un órgano interventor que permita con carácter de urgencia la toma de medidas para evitar la quiebra inminente del sistema de seguridad social?.

 

            Dentro de este eventual órgano interventor ¿cuáles serían sus funciones? ¿podrían realizar por ejemplo compras urgentes en equipo de punta y medicamentos a fin de permitir a la institución su inmediata modernización en todo el equipo existente?

 

            ¿Cuáles serían las alternativas jurídicas con las que podrían contar teniendo en cuenta lo que establece la Constitución Política, la Ley de la Caja Costarricense de Seguro Social, la Ley de Presidencias Ejecutivas y la Ley General de la Administración Pública en el caso de que no fuera posible la intervención?.

 

            Vistas las interrogantes anteriores, debemos advertir que la función consultiva de la Procuraduría General de la República está reservada para los órganos de la Administración activa, y específicamente a los jerarcas de la institución (artículo 4 de la Ley Orgánica). De ahí que el criterio que a continuación se expone, se emita como una simple opinión jurídica que carece de efecto vinculante, con la única intención de colaborar en la importante labor que desempeñan los señores diputados consultantes.

 

I. ALCANCES DE LA AUTONOMÍA GARANTIZADA POR EL CONSTITUYENTE Y EL LEGISLADOR A LA CAJA COSTARRICENSE DE SEGURO SOCIAL

 

            En un asunto previo presentado por el consultante Góngora Fuentes, esta Procuraduría emitió la opinión jurídica N° OJ-3-2012 del 10 de enero de 2012, en la cual se expuso de manera detallada los alcances y naturaleza de la autonomía garantizada a la Caja Costarricense de Seguro Social. Por resultar de importancia para esta consulta, procederemos a citar en lo conducente lo dicho en aquella oportunidad:

 

“Mediante Ley N° 17 del 22 de octubre de 1943, se creó la Caja Costarricense de Seguro Social como institución autónoma encargada del gobierno y administración de los seguros sociales, lo cual fue reafirmado por el constituyente de 1949, en el artículo 73 de la Constitución Política, al disponer:

 

“ARTÍCULO 73.-

 

Se establecen los seguros sociales en beneficio de los trabajadores manuales e intelectuales, regulados por el sistema de contribución forzosa del Estado, patronos y trabajadores, a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine.

 

La administración y el gobierno de los seguros sociales estarán a cargo de una institución autónoma, denominada Caja Costarricense de Seguro Social”. (La negrita no forma parte del original)

 

De dicha norma constitucional, deriva que en materia de seguros sociales, la Caja Costarricense de Seguro Social, cuenta con una autonomía que va más allá de la autonomía administrativa reconocida en el artículo 188 de la Constitución Política a las demás instituciones autónomas, puesto que también se le reconoce una autonomía política, que le otorga capacidad para definir sus propias metas y autodirigirse, lo que resulta en consecuencia incompatible con la dirección o imposición de límites por parte de otro órgano o ente. Sobre este tema, en el dictamen C-349-2004 del 16 de noviembre de 2004, la Procuraduría indicó lo siguiente:

 

“…nuestra Carta Política ha dotado a la Caja Costarricense de Seguro Social con un grado de autonomía distinto y superior al que ostentan la mayoría de los entes autárquicos descentralizados, para independizarla así del Poder Ejecutivo y frente a la propia Asamblea Legislativa; esto último implica una serie de limitaciones a la potestad de legislar, dado que la ley deberá siempre respetar el contenido mínimo de la autonomía reconocida a la Caja Costarricense de Seguro Social en materia de seguridad social…”

 

Sobre la autonomía política o de gobierno de la Caja, esta Procuraduría además ha sido enfática al señalar, que únicamente está reconocida en materia de seguros sociales, no así para los demás fines que le han sido asignados a dicha institución. Al respecto,  en el dictamen C-130-2000 de 9 de junio de 2000 se dispuso:

 

“Considera el órgano asesor que la autonomía administrativa y de gobierno que la Constitución Política le garantiza a la CCSS está en función de los seguros sociales, no así en relación con las otras actividades o fines que el legislador le impone a esa entidad , por lo que la autonomía es parcial, aunque absoluta en el ámbito de la especialización. Lo anterior obedece, en primer término, a que la autonomía que le garantiza la Constitución Política a la CCSS está en función del fin y no del sujeto. Es decir, el grado de autonomía no se le concede por el hecho de que sea un tipo de ente (institución autónoma), sino para que cumpla un cometido especial asignado por el Constituyente. Cuando no estamos en presencia de este fin no se justifica la autonomía política.

 

Ahora bien, en relación con la autonomía administrativa es preciso hacer una aclaración. Como se indicó atrás, la reforma del año de 1968 suprimió la autonomía política a las instituciones autónomas con la salvedad de la CCSS. Sin embargo, esa reforma parcial a la Carta Fundamental no afectó la autonomía administrativa de las instituciones autónomas, la cual quedó intacta. Consecuentemente, al ser esta una autonomía que se asigna a las instituciones autónomas en función del sujeto y no del fin o la materia, y siendo la CCSS una institución autónoma, en este ámbito, la autonomía de la CCSS es plena y no parcial. (…)

 

Como puede observarse de la resolución de la Sala Constitucional, la autonomía administrativa no es irrestricta o absoluta y, por ende, el legislador, en el ejercicio de la potestad de legislar, puede dictar normas jurídicas que a la postre resulten ser una limitación a la autonomía administrativa de esos entes.”

 

De lo anterior podemos llegar a varias conclusiones. En primer lugar, la autonomía administrativa y de gobierno reconocida en el artículo 73 de la Constitución Política, se refiere únicamente a la materia de seguros sociales y por tal motivo no podría una norma de rango infraconstitucional atentar contra la potestad de autorregulación de la Caja en este campo. Para todos los demás fines asignados a la Caja diferente a ésa materia, la autonomía reconocida es únicamente administrativa en su condición de institución autónoma, por lo que sí estaría sujeto a lo dispuesto por el legislador en cuanto a materia de gobierno en campos diferentes a la administración de los seguros sociales.

 

Lo anterior resulta de vital importancia para esta consulta, pues debemos analizar si la prestación de los servicios de salud se engloba dentro del concepto de “seguros sociales” señalado en el artículo 73 constitucional, y por lo tanto si en cumplimiento de tal fin, la Caja cuenta además de la autonomía administrativa, con autonomía de gobierno.

 

Al respecto, debemos señalar que el Poder Constituyente en el artículo 73 constitucional ya citado, fijó un modo forzoso de contribución tripartita entre el Estado, los trabajadores y los patronos, “a fin de proteger a éstos contra los riesgos de enfermedad, invalidez, maternidad, vejez, muerte y demás contingencias que la ley determine” . Es claro entonces, que el sistema de seguridad social establecido en la norma constitucional, abarca la prestación del servicio de salud por parte de la Caja Costarricense de Seguro Social, puesto que sin los aportes relativos a los seguros sociales, dicha institución no estaría en capacidad de asumir la prestación del servicio.

 

Sobre este tema, la Sala Constitucional ha indicado que: En el caso particular de nuestro país, ha sido la Caja Costarricense del Seguro Social la institución llamada a brindar tal servicio público, debiendo en consecuencia instrumentar planes de salud, crear centros asistenciales, suministrar medicamentos, dar atención a pacientes entre otras cosas, contando para ello no solo con el apoyo del Estado mismo, sino que además con el aporte económico que realiza una gran parte de la población con las cotizaciones para el sistema. (Sentencia 5130-94 de las 17:33 horas del 7 de setiembre de 1994)

 

Lo anterior, lleva a concluir a este órgano asesor, que la autonomía de gobierno reconocida constitucionalmente a la Caja para la administración de los seguros sociales, abarca también la prestación de los servicios de salud, financiados en su mayor parte con dichas contribuciones, por lo que la forma en que se estructure la prestación de dicho servicio, así como las medidas que adopte la Caja para satisfacer las demandas de los usuarios, son temas que quedan cubiertos por su capacidad de auto organización.” (Las partes que están subrayadas y a la vez con negrita no forman parte del original)

 

            Del criterio emitido anteriormente podemos arribar a varias conclusiones de interés. En primer lugar, que en materia de seguros sociales, la Caja cuenta no sólo con autonomía administrativa, sino también con autonomía de gobierno garantizada constitucionalmente, lo que resulta en consecuencia incompatible con la dirección o imposición de límites por parte de otro órgano o ente. En segundo lugar, que dicha autonomía política únicamente está reconocida en materia de seguros sociales, no así para los demás fines que le han sido asignados a dicha institución, en los cuales la autonomía reconocida es únicamente administrativa en su condición de institución autónoma. Y en tercer lugar, que el sistema de seguridad social establecido en la norma constitucional, abarca la prestación del servicio de salud por parte de la Caja Costarricense de Seguro Social, puesto que sin los aportes relativos a los seguros sociales, dicha institución no estaría en capacidad de asumir la prestación del servicio público.

 

            Esa autonomía de la Caja también fue reconocida desde el año 1943 con la emisión de su Ley Constitutiva N° 17 del 22 de octubre de 1943, la cual en la actualidad dispone en el artículo 1 que: “Excepto la materia relativa a empleo público y salarios, la Caja no está sometida ni podrá estarlo a órdenes, instrucciones, circulares ni directrices emanadas del Poder Ejecutivo o la Autoridad Presupuestaria, en materia de gobierno y administración de dichos seguros, sus fondos ni reservas." Lo anterior demuestra que el Poder Ejecutivo no podría intervenir de manera específica a la Caja Costarricense de Seguro Social en lo que se refiere a la administración de los seguros sociales.

 

            Por otro lado, el artículo 8 de la Ley Constitutiva de la Caja, es claro en cuanto a la independencia de la jerarquía de la Caja, con respecto al  Poder Ejecutivo, al indicar:

 

“Artículo 8º.- Los miembros de la Junta Directiva desempeñarán sus funciones con absoluta independencia del Poder Ejecutivo y serán por lo mismo, los únicos responsables de su gestión. Por igual razón, pesará sobre ellos cualquier responsabilidad legal que pueda atribuírseles. Serán inamovibles durante el período de su cometido, salvo que llegue a declararse en su contra alguna responsabilidad legal o que caigan dentro de las previsiones de los artículos 7º, inciso b) y 9º.”

 

            De la anterior norma se desprende claramente que los miembros de la Junta Directiva de la Caja, son los únicos responsables por la gestión de la institución, y es precisamente por ello que se les reconoce su independencia frente al Poder Ejecutivo.

 

            En esa misma línea, el artículo 68 de la Ley Constitutiva de la Caja, señala textualmente:

 

“Artículo 68.- El servicio y cuerpo médico de la Caja actuarán con absoluta independencia de cualquier otra entidad administrativa ajena a ésta, salvo que la Junta Directiva o, en su caso, la Gerencia, disponga lo contrario, y su libertad de acción no será interferida por las disposiciones de ninguna otra ley o decreto existentes en la fecha de vigencia de la presente ley.”

 

             El artículo citado es mucho más amplio que los anteriores, pues garantiza la independencia de la Caja no sólo frente al Poder Ejecutivo, sino además frente a cualquier otra entidad administrativa y frente a la ley. Esto es acorde con la autonomía administrativa y de gobierno reconocida constitucionalmente.

 

            Dado ello, todas las autoridades públicas, deben velar porque sus competencias propias no traspasen al campo de acción de la Caja, tal como es reconocido en la Norma Fundamental en materia de seguridad social, y es precisamente por ello que los miembros de la Junta Directiva de la Caja gozan de independencia y son los únicos que responden por su gestión.

 

II. SOBRE LA IMPOSIBILIDAD DE INTERVENCIÓN DE UN ÓRGANO EXTERNO A LA CAJA EN MATERIA DE SEGUROS SOCIALES

 

            En el apartado anterior hemos adelantado la respuesta a la interrogante planteada en esta oportunidad, que se refiere a si es posible o no que se designe un órgano interventor en la Caja, para que tome medidas para evitar la “quiebra inminente del sistema de seguridad social”, según las palabras de los propios consultantes.

 

            Como hemos indicado, la autonomía de gobierno garantizada a la Caja constitucionalmente, impide que cualquier otro órgano administrativo o incluso el propio legislador defina las pautas a seguir en materia de seguridad social.

 

            Es por ello, que cualquier medida urgente que deba adoptarse para evitar lo que los consultantes denominan “quiebra inminente del sistema de seguridad social”, debe salir del seno de la propia institución y no de órganos externos a ella.

 

            Tal como hemos señalado, la Caja Costarricense de Seguro Social cuenta con un grado de autonomía distinta y superior al que ostentan la mayoría de los entes descentralizados, para independizarla así del Poder Ejecutivo y frente a la propia Asamblea Legislativa. Esto último implica una serie de limitaciones a la potestad de legislar y a la potestad administrativa de otros órganos o entes, dado que deberá siempre respetarse el contenido mínimo esencial de la autonomía reconocida a la Caja Costarricense de Seguro Social en materia de seguridad social. (Al respecto ver votos de la Sala Constitucional N° 3403-94 de 15:42 horas del 7 de julio de 1994, N° 6256-94 de 9:00 horas del 25 de octubre de 1994, N° 2001-10545 de las 14:58 horas del 17 de octubre y 2001-11592 de las 09:01 horas del 9 de noviembre, ambas del 2001)

 

            Por ello, este órgano asesor en diversos pronunciamientos ha señalado que el Constituyente sustrajo la regulación del régimen general de invalidez, vejez y muerte, del alcance del legislador ordinario, por lo que este último no puede intervenir en la definición específica de las condiciones, beneficios, requisitos, aportes, entre otros, pues esos aspectos son propios de la administración del régimen. (Ver entre otros, dictámenes C-355-2008 de 3 de octubre de 2008, C-212-2010 de 19 de octubre de 2010 y C-130-2000 de 9 de junio de 2000, así como el pronunciamiento OJ-021-2007 de 9 de marzo de 2007)

 

            Lo anterior no significa –como ha reconocido esta Procuraduría- que la Asamblea Legislativa no pueda legislar en relación con la Caja Costarricense de Seguro Social como institución, sino que la sustracción competencial que constitucionalmente se infiere, se relaciona con la administración y el gobierno de los seguros sociales a su cargo, núcleo central de su especial autonomía y en virtud del cual ningún órgano o ente externo puede intervenir en esa esfera. Es por ello que el legislador podría intervenir únicamente en los campos donde la Caja sólo cuenta con autonomía administrativa, que son aquellos que no incluyen el régimen de la seguridad social a su cargo.

 

            En virtud de lo expuesto, la única posibilidad de realizar una intervención a la Caja en materia de seguridad social, sería que la propia Constitución lo autorice, a través de la reforma correspondiente.

 

CONCLUSIÓN

 

            En virtud de la autonomía administrativa y política garantizada constitucionalmente a la Caja Costarricense de Seguro Social, resulta incompatible la dirección o imposición de límites por parte de otro órgano o ente.  Es por ello, que cualquier intervención que deba adoptarse para evitar lo que los consultantes denominan “quiebra inminente del sistema de seguridad social”, debe salir del seno de la propia institución y no de órganos externos a ella, salvo que se realice la respectiva reforma constitucional.

            Atentamente,

 

Silvia Patiño Cruz

Procuradora Adjunta 

SPC/gcga