26 de octubre, 2012

C-256-2012

 

 

Señor

Manuel Obregón López

Ministro de Cultura y Juventud

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me es grato referirme a su Oficio N° DM-0245-2012 del 27 de febrero del 2012, según el cual requiere criterio jurídico respecto a las siguientes interrogantes:

 

1.    ¿A partir de qué momento empieza a correr el plazo de caducidad de dos meses establecido por la Ley N. 7555 y su Reglamento? Bastaría la notificación a la municipalidad para que comience a contar el plazo de caducidad?

 

2.    Según lo expresado en el Manual de Procedimiento Administrativo, ¿cuál es la aplicabilidad del plazo de caducidad en aquellos procedimientos de declaratoria e incorporación al patrimonio histórico-arquitectónico que hayan sido iniciados de oficio por el Ministerio, el Centro de Patrimonio o la Comisión Nacional de Patrimonio?

 

Se adjunta el criterio emitido por la Asesoría Jurídica del Ministerio de Cultura y Juventud, el cual concluye, en lo que interesa, que el plazo del procedimiento se contará, desde el momento en que cualquiera de las partes descritas, sea notificada desde su inicio.

 

De previo a referirnos sobre el particular, ofrecemos disculpas por el atraso en la emisión del criterio solicitado, todo justificado en razón del alto volumen de trabajo que maneja esta Procuraduría.

 

SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO:

Aún y cuando las interrogantes planteadas son ciertamente específicas y puntuales considero conveniente realizar algunas breves acotaciones respecto al tema de la caducidad previo a entrar en los temas objeto de consulta.

I.                               SOBRE EL INSTITUTO DE LA CADUCIDAD

La caducidad, al igual que la prescripción, es una institución que pretende reaccionar ante la inactividad de los sujetos que intervienen en las relaciones jurídicas.  Su fin último es fijar un plazo que delimite el período de tiempo en el que puede llevarse a cabo una actuación, todo ello con la principal finalidad de garantizar y salvaguardar el principio de seguridad jurídica. 

En el ámbito judicial, la fijación de un término de caducidad para el ejercicio de la acción procesal administrativa se funda con el propósito de otorgar estabilidad al acto administrativo que no fue impugnado dentro del término fijado por ley, con la principal finalidad de que los actos administrativos no queden sujetos a la posibilidad de ser revocados o anulados por tiempo indefinido, razón por la cual se fijan términos perentorios más allá de los cuales el interés de los particulares no puede hacerse valer.  En la caducidad, los plazos no pueden interrumpirse ni suspenderse, como sucede con la prescripción.

En el ámbito administrativo, el instituto de la caducidad  obedece a exigencias de celeridad en la administración para evitar la dilación excesiva de los procesos, la eficiencia, continuidad y regularidad de la actuación administrativa.

Para que opere la caducidad en el procedimiento administrativo, se requieren las siguientes condiciones:

a)      Transcurso del término fijado especialmente por la ley

b)     Paralización del procedimiento administrativo durante ese plazo por causas imputables exclusivamente al recurrente.

Reunidos esos requisitos, la caducidad opera de pleno derecho, en forma automática, debiendo incluso ser declarada de oficio.  La caducidad debe ser expresamente declarada por el órgano competente para resolver el recurso o procedimiento de que se trate.

Una vez declarada la caducidad, ésta produce la terminación de las actuaciones, poniendo fin a la instancia administrativa, sin perjuicio de que pueda volver a plantearse el procedimiento en forma posterior, pues la caducidad no afecta el derecho subjetivo del interesado, sino que solo afecta un derecho de tipo procesal.  Por eso se ha dicho que la caducidad de los plazos procesales no puede perjudicar a los derechos que tienen un plazo de vigencia jurídica independientemente del procedimiento en que se hagan valer.  La caducidad de un plazo perjudica a la potestad que en ese plazo debió ejercitarse, pero no al derecho de que emana (tomado de “ La Prescripción y la Caducidad en el Procedimiento Administrativo”, Centro de Información Jurídica en Línea. http://cijulenlínea.ac.cr/)

De todo lo anterior, se desprende que el instituto de la caducidad, como regla general, opera como una especie de sanción a la paralización del procedimiento administrativo imputable al demandante o interesado en ese proceso.  Es decir, se intenta evitar la dilación administrativa y que éste se tramite con celeridad.  Esa paralización debe ser imputable al menos a título de culpa, pero sería excusable en los supuestos de fuerza mayor o por causas independientes de la voluntad de quien lo promueve.

Nuestra Ley General de Administración Pública dispone la aplicación, en forma general, de la figura extintiva de la caducidad en los procedimientos administrativos en el ordinal 340, salvo la existencia de normativa especial al efecto.

De todo lo anterior, puede advertirse, en lo que atañe a procedimientos administrativos, que éstos deben ser ejercidos en  forma oportuna, so pena de ser declarada su caducidad debido a la inactividad de la administración que lo promovió.

II.        EL PLAZO DE CADUCIDAD PREVISTO EN EL PROCEDIMIENTO PARA LA DECLARATORIA E INCORPORACION AL PATRIMONIO HISTORICO-ARQUITECTONICO

El procedimiento especial para la declaratoria e incorporación de un bien al patrimonio histórico arquitectónico se encuentra regulado en la Ley N. 7555 de 4 de octubre de 1995:

“ARTICULO 7.- Procedimiento de incorporación

La  incorporación de un bien al patrimonio histórico-arquitectónico se efectuará mediante Decreto Ejecutivo, previa tramitación de un expediente que abrirá el Ministerio a instancia de la Comisión  asesora prevista en el artículo 5 anterior, la cual procederá de oficio a o por solicitud de un particular o un ente público.

 El propietario y los titulares de derechos reales sobre el inmueble serán notificados de la apertura del expediente para que se apersonen, expongan lo que les interese y ofrezcan la prueba del caso, dentro del plazo que se les fije.  Igual notificación se hará a la municipalidad en cuya jurisdicción esté localizado el inmueble.

 La apertura del expediente implica la prohibición de demoler o cambiar la estructura del inmueble y la aplicación, inmediata y provisional, del régimen  previsto para los bienes incorporados al patrimonio histórico-arquitectónico, excepto lo dispuesto en los incisos b), d) y g) del artículo 9.

 La declaración no procederá si no consta en el expediente la opinión favorable de la Comisión, creada en el artículo 5, la cual se le solicitará una vez concluída la instrucción en que se declare abierto el expediente; salvo que este obedezca a una iniciativa de la Comisión.  En todo caso, rendirá su informe en un plazo de quince días. El silencio de la Comisión se entenderá como asentimiento.

 El expediente deberá concluirse en un plazo máximo de dos meses que podrán prorrogarse hasta por dos meses más en casos calificados y previa resolución motivada suscrita por el Ministro.  Transcurrido el plazo, si no hay resolución se producirá la caducidad del expediente y sólo se podrá iniciar otro sobre el mismo inmueble cuando hayan transcurridos tres desde la caducidad, salvo que medie gestión escrita del propietario o titular del derecho sobre el inmueble.

Si se trata de un centro, conjunto o sitio, una vez cumplidos los trámites anteriores, el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes hará la declaratoria si lo considera oportuno y cuando proceda remitir el expediente a la Asamblea Legislativa para su ratificación. (Por resolución de la Sala Constitucional N. 7158 de las 8:42 horas del 8 de junio del año 2005, se anula del presente artículo todo el párrafo sétimo que disponía:  “La declaratoria a que se refiere la presente ley, excepto la regulada en el párrafo anterior, podrá dejarse sin efecto vía Decreto Ejecutivo por iniciativa del Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, previa reapertura del expediente e informe favorable de la Comisión. No se podrán invocar, como causas determinantes para dejar sin efecto la declaración, las que se deriven del incumplimiento de las obligaciones que a los propietarios o al Ministerio les impone la presente ley”)”.

Complementa la normativa legal indicada, el Reglamento N. 32749 del 14 de marzo del 2005, el cual establece el plazo que rige la caducidad del procedimiento:

“Artículo 32.- Plazo del procedimiento. El procedimiento de declaratoria e incorporación al patrimonio histórico-arquitectónico deberá concluirse en el plazo de dos meses, que correrán a partir de la fecha de notificación de la resolución de apertura del procedimiento

Se entenderá concluido el procedimiento con la resolución por medio de la cual, el Ministro se pronuncia sobre la incorporación al patrimonio histórico-arquitectónico del bien respectivo.

El procedimiento caducará si éste no ha sido concluido en el plazo de dos meses, excepto que haya existido prórroga hasta por un plazo igual, previa resolución motivada suscrita por el Ministro, a petición del órgano director”.

La primer interrogante planteada por el ente consultante estriba en definir a partir de qué momento debe iniciarse el conteo del plazo de caducidad.  La Asesoría Jurídica del Ministerio es del criterio que el plazo inicia a contar una vez que es notificada cualquiera de las partes, ya sea la municipalidad, titulares de derechos reales, poseedores o propietarios.

Ahora bien, la comisión de investigación preliminar del patrimonio histórico-arquitectónico disiente del criterio emitido por la Asesoría Jurídica del Ministerio de Cultura y Juventud, y realiza una interpretación distinta de la norma reglamentaria que rige el instituto de la caducidad en el procedimiento descrito, al indicar que el plazo de caducidad no comienza a correr con la notificación a cualquiera de las partes, sino más bien, cuando todas las partes del proceso, y principalmente el propietario y/o poseedor han sido notificados de su apertura.

Efectivamente,  comparte este órgano superior consultivo el criterio vertido por la comisión dicha. A efectos del cómputo del instituto de la caducidad del procedimiento descrito, el dies a quo debe contarse a partir del momento en que la resolución de apertura del expediente es debidamente notificada a todas las partes involucradas en el proceso, y no solamente a una de ellas, cualesquiera que ésta sea.  Lo anterior en razón de las siguientes consideraciones:

En primer término, es evidente que la resolución de apertura del procedimiento va a resultar de sumo interés a todas las partes que puedan ser afectadas con la declaratoria e incorporación del bien al patrimonio histórico-arquitectónico, ya sea el propietario, poseedor, la municipalidad respectiva donde se encuentra ubicado el bien inmueble.  No en vano, el mismo artículo 7 de la ley de cita como el ordinal 26 del reglamento disponen que el propietario y los titulares de derechos reales sobre el inmueble deben ser notificados de la apertura del expediente para que se apersonen, expongan lo que les interese y ofrezcan la prueba del caso dentro del plazo que se les fije, al igual que la Municipalidad en cuya jurisdicción se encuentra localizado el inmueble.

Precisamente la notificación a todas las partes involucradas en el proceso administrativo de cita garantiza que puedan ejercitar su derecho a expresar su opinión, a ejercitar su derecho de defensa, si existe alguna oposición respecto a la declaratoria que se pretende. No es sino hasta que todas las partes estén comunicadas en forma debida de la apertura del expediente que se podría afirmar sin temor a dudas que ha iniciado formalmente el proceso.   

Como indica el cánon 214 de la Ley General de la Administración Pública, el procedimiento administrativo servirá para asegurar el mejor cumplimiento de los fines de la Administración, con respeto para los derechos subjetivos e intereses legítimos del administrado, de acuerdo con el ordenamiento jurídico. Su objeto más importante es la verificación de la verdad real de los hechos que sirven de motivo al acto final.

Congruente con ese espíritu de la norma, deben respetarse todas y cada una de las formalidades del procedimiento administrativo, que como bien se ha indicado, no son un fin en sí mismas, sino mecanismos diseñados con fines diversos, uno de los más esenciales de ellos es garantizar precisamente el derecho de defensa de las partes afectadas con el procedimiento, valor que posee una indiscutible vocación constitucional.   Ese derecho fundamental de defensa solamente puede ser ejercitado por las partes interesadas en el resultado del proceso  si se ha notificado la resolución de apertura del expediente en orden a plantear los alegatos que pueden resultar de interés en la decisión final del mismo.

Por otra parte, la tesis de que los plazos comienzan a correr a partir de la notificación a todas las partes involucradas no solamente es un principio del derecho procesal, sino que también está contemplado a nivel legal.

Precisamente, la Ley General de la Administración Pública, en el capítulo referente a los términos y plazos del procedimiento administrativo, dispone en el ordinal 256, inciso 3, que los plazos empezarán a partir del día siguiente a la última comunicación de los mismos o del acto impugnable, caso de recurso.

De igual modo, según lo establece el artículo 145 del Código Procesal Civil, los plazos comienzan a correr a partir del día siguiente a aquél en el que hubiera quedado notificada la resolución respectiva a todas las partes del proceso.

Con base en esa disposición, como normal general, el punto de partida de los plazos es común, es decir, comienza a correr a partir del día inmediato siguiente a aquél en que la resolución respectiva es notificada a la última de las partes intervinientes.

En tal virtud, en aplicación del artículo 145 citado, la notificación se tiene por efectuada y por ende surte sus efectos a partir del momento en que quedan notificadas todas las partes del proceso.  El acto de notificación despliega su total eficacia a partir del concurso de los demás.  La solución que brinda esta disposición es acorde con la concepción unitaria del proceso.

Congruente con la anterior disposición, el ordinal 10 de la Ley de Notificaciones Judiciales dispone que los plazos correrán a partir de la notificación a todas las partes.

En abono a lo anterior, interesa mencionar también que mediante circular N. 42-2011 publicada en el Boletín Judicial #82 del pasado 29 de abril del 2011, la Corte Plena comunicó a todos los despachos judiciales del país la aplicación que del artículo 38 de la Ley de Notificaciones Judiciales están haciendo las Salas Primera y Segunda de Casación:

“Artículo 38.- Cómputo del plazo. Cuando se señale un correo electrónico, fax o casillero, la persona quedará notificada al día “hábil” siguiente de la transmisión o del depósito respectivo. No obstante, todo plazo comienza a correr a partir del día siguiente hábil de la notificación a todas las partes”. (el último destacado no es del original).

En razón de ello, es posible realizar una integración normativa a efecto de avalar nuestra tesitura, lo anterior en estricta aplicación de lo que establece el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública que dispone que la norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular y que deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere. 

A partir de toda la normativa y consideraciones expuestas, es posible derivar entonces que el punto de partida del plazo extintivo de la caducidad  contenido en el procedimiento de declaratoria e incorporación al patrimonio histórico-arquitectónico de un bien inmueble, empezará a correr a partir de que la resolución de apertura del procedimiento administrativo sea debidamente notificada a todas las partes del proceso (municipalidad, titulares de derechos reales, poseedores, propietarios), y no solamente a una de ellas, cualesquiera que ésta sea.

Ahora bien, en lo referente a la segunda inquietud planteada por el ente ministerial consultante, que refiere a cuál es la aplicabilidad del plazo de caducidad en aquellos procedimientos de declaratoria e incorporación al patrimonio histórico-arquitectónico que hayan sido iniciados de oficio por el Ministerio, el Centro de Patrimonio o la Comisión Nacional de Patrimonio, teniendo en cuenta que a la luz de lo expresado en el Manual de Procedimientos Administrativos, en los casos en que el procedimiento se inicie de oficio sería la caducidad  un ejemplo de formalismo excesivo que obstaculizaría la labor de ese Ministerio?

Como se indicó al inicio, el plazo de caducidad en los procedimientos administrativos obedece básicamente a exigencias de celeridad, diligencia, agilidad, prontitud, eficacia en la tramitación de los procedimientos administrativos como una forma de evitar la prolongación excesiva y lenta de procesos en los cuales se pueden ver afectados intereses o derechos jurídicos de los administrados.

Precisamente el mensaje implícito en el instituto de la caducidad en la tramitación de un procedimiento administrativo es reafirmar que el proceso debe llevarse a cabo en el tiempo previsto al efecto por la norma especial o general, y de no ser así se sanciona su inercia o dilación, la falta de diligencia.

En un principio, de conformidad con lo que establecía el ordinal 340 de la Ley General de la Administración Pública se consideró que la figura extintiva de la caducidad solamente operaba en aquellos procedimientos que eran entablados a instancia de parte, o cuando la paralización del expediente obedecía a causas imputables al propio administrado, no así en los procedimientos oficiosos, de modo tal que la inercia o inactividad de la Administración no acarreaba la caducidad del procedimiento aunque diera lugar a otras consecuencias como lo son la responsabilidad personal del funcionario o de la propia Administración causante de la grave e injustificada demora (arts. 114.2, 199, 225, 222.2 y 263.2 de la Ley General de la Administración Púbica), el silencio administrativo,  (arts. 261. 3 y 330) o incluso, como garantía sustantiva del administrado, el transcurso del plazo de prescripción, el cual impediría definitivamente en procedimientos sancionadores, imponer legítimamente la sanción respectiva.

Sin embargo, esa situación cambió radicalmente con la reforma efectuada al citado ordinal 340 mediante la promulgación de la Ley N. 8508 de 28 de abril del 2006 que entró a regir el 1 de enero del 2008, Código Procesal Contencioso Administrativo), y se contempló la figura extintiva de la caducidad como causa anormal de terminación del procedimiento administrativo también en los procesos incoados por la Administración Pública.  Este cambio de tendencia obedece a la doctrina moderna que propugna minimizar las potestades de imperio, poniéndole fin a los largos e interminables procedimientos administrativos que atentaban contra la seguridad jurídica de los particulares. (Ver dictamen N. 205-2010 del 4 de octubre del 2010)

El ordinal 340 de la Ley General de la Administración Pública dispone actualmente:

“Artículo 340.- 1. Cuando el procedimiento se paralice por más  de seis meses en virtud de causa, imputable exclusivamente al interesado que lo haya promovido de  o a la Administración que lo haya iniciado, de oficio o por denuncia, se producirá la caducidad y se ordenará su archivo, a menos que se trate del caso previsto en el párrafo final del artículo 339 de este Código.

(Modificado este inciso mediante Ley N. 8508 de 28 de abril del 2006, publicada en La Gaceta N. 120, Alcance 38 de 22 de junio del 2006, que entro a regir el 1 de enero del 2008).

2.    No procederá la caducidad del procedimiento iniciado a gestión de parte, cuando el interesado haya dejado de gestionar por haberse operado el silencio positivo o negativo, o cuando el expediente se encuentre listo para dictar el acto final

(Modificado este inciso mediante Ley N. 8508 de 28 de abril del 2006, publicada en La Gaceta N. 120, Alcance 38 de 22 de junio del 2006, que entro a regir el 1 de enero del 2008)

3.    La caducidad del procedimiento administrativo no extingue el derecho de las partes; pero los procedimientos se tienen por no seguidos, para los efectos de interrumpir la prescripción.”

(Adicionado este inciso mediante Ley N. 8508 de 28 de abril del 2006, publicada en La Gaceta N. 120, Alcance 38 de 22 de junio del 2006, que entro a regir el 1 de enero del 2008)”

En suma, este cambio de tendencia obedece precisamente a no eximir a la Administración Pública también de su deber de realizar los procedimientos administrativos con base en los principios de celeridad, eficiencia, y diligencia en orden a garantizar los derechos e intereses  jurídicos de los administrados.

Básicamente se le impone la misma carga procesal a la Administración Pública que había soportado desde tiempos atrás el administrado promovente.  En otras palabras, se equilibran los deberes y cargas procesales en materia especial de procedimientos administrativos.

Esas serían las razones prácticas de la aplicabilidad del instituto de la caducidad en los procedimientos oficiosos, de los que no se encuentra excluído el procedimiento de declaratoria e incorporación al patrimonio histórico-arquitectónico contemplado en la Ley N. 7555.

Ahora bien, aún y cuando dicho procedimiento estipula un plazo de caducidad relativamente corto (2 meses), el cual debe ser estrictamente acatado, la misma normativa especial prevé una prórroga por el mismo lapso de tiempo en casos  ciertamente calificados y previa resolución motivada suscrita por el Ministro.  Una vez transcurrido ese plazo, si no hay resolución de declaratoria de incorporación del bien al patrimonio histórico-arquitectónico se producirá la caducidad del expediente, y solamente se podrá iniciar otro sobre el mismo inmueble cuando hayan transcurrido tres años desde la caducidad, excepto que medie gestión escrita del propietario o titular del derecho sobre el inmueble, todo de conformidad con el ordinal 7 de la Ley N. 7555.

CONCLUSIONES:

1.      A efectos del cómputo del instituto de la caducidad del procedimiento para la declaratoria de incorporación de un bien al patrimonio histórico-arquitectónico, el dies a quo debe contarse a partir del momento en que la resolución de apertura del expediente es debidamente notificada a todas las partes involucradas en el proceso, y no solamente a una de ellas, cualesquiera que ésta sea.

2.      El instituto de la caducidad previsto en el procedimiento de declaratoria de incorporación de un bien al patrimonio histórico-arquitectónico contemplado en la Ley 7555 y su respectivo reglamento debe ser estrictamente acatado, sin que sea dable realizar modificaciones, o postergaciones, salvo las que la misma ley  especial contempla.

 

 

 

 

 

MSc. Maureen Medrano Brenes

Procuradora Adjunta

Área de Derecho Público

 

MMB/jlh