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Texto Opinión Jurídica 095
 
  Opinión Jurídica : 095 - J   del 20/11/2012   

20 de noviembre, 2012


OJ-95-2012


 


Señor


Néstor Manrique Oviedo Guzmán


Diputado


Asamblea Legislativa


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio PAC-NMOG-213-2012 del 31 de octubre de 2012, mediante el cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico, sobre varias interrogantes relacionadas con el proyecto de ley 18.198, “Ley Marco del Mercado de Gas Licuado de Petróleo”. Específicamente consulta lo siguiente:


 


“1. Si se cambia el modelo, como el proyecto de ley propone, ¿cuáles serían las repercusiones para el Estado, respecto de las autorizaciones de servicio público y las obligaciones contractuales con las empresas que actualmente comercializan el gas LPG?


2. Si se cambia el modelo, como el proyecto de ley lo propone, ¿asumiría el Estado algún tipo de responsabilidad por la modificación en el esquema de propiedad de los cilindros?


3. De conformidad con la Constitución Política y el Reglamento Legislativo, ¿es el proyecto de ley, contenido en el expediente 18198, delegable o no a una Comisión Legislativa Plena; y si no lo es, que (sic) votación requiere en el Plenario?”


 


Vistas las interrogantes anteriores, debemos advertir que la función consultiva de la Procuraduría General de la República está reservada para los órganos de la Administración activa, y específicamente a los jerarcas de la institución (artículo 4 de la Ley Orgánica). De ahí que el criterio que a continuación se expone, se emita como una simple opinión jurídica que carece de efecto vinculante, con la única intención de colaborar en la importante labor que desempeña el señor diputado consultante.


 


Asimismo, debemos advertir que el pronunciamiento que se emite se referirá únicamente a las interrogantes que plantea el consultante y no a la totalidad del proyecto de ley, para lo cual se tomará como base el texto del proyecto remitido por el propio consultante.


I.                   EL GAS LICUADO DE PETRÓLEO COMO SERVICIO PÚBLICO: IMPLICACIONES


 


      Esta Procuraduría en diferentes oportunidades ha reconocido que el concepto de servicio público es cambiante y se encuentra en constante evolución, pues depende de la calificación que se atribuya en un determinado ordenamiento jurídico a un sector o actividad económica.


     


      A pesar de ello, es posible señalar en términos generales que dentro de la categoría de servicio público puede ubicarse a cualquier actividad dirigida a la satisfacción de una necesidad general, que es de interés público y que está sujeta a un régimen jurídico especial.


 


      Se trata entonces de actividades cuya satisfacción trasciende el interés de los habitantes individualmente considerados, y por ello su titularidad corresponde al Estado. De ahí se atribuye a la Administración la obligación de realizar las actividades calificadas de utilidad pública y se reconoce a los administrados la posibilidad de exigir la adecuada prestación de los servicios.


 


      Asimismo, esta Procuraduría ha reconocido que la publicatio es el acto mediante el cual el servicio público se incorpora al quehacer del Estado y se excluye del ámbito de actuación de los particulares. (Dictamen C-169-99 del 20 de agosto de 1999). Por ello, una vez que la actividad ha sido declarada como pública, el Estado es su titular exclusivo, y si bien puede delegar su ejercicio en uno o varios particulares a través de la figura de la concesión, ello no lo hace perder dicha titularidad del servicio.


 


      En nuestro ordenamiento jurídico se establece expresamente la definición de servicio público. Específicamente la Ley 7593 del 9 de agosto de 1996, Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, establece:


 


"Artículo 3.-


Definiciones: Para los efectos de esta ley, se definen los siguientes conceptos:


a) Servicio Público, el que por su importancia para el desarrollo sostenible del país sea calificado como tal por la Asamblea Legislativa, con el fin de sujetarlo a las regulaciones de esta ley".


 


  De la norma anterior, se desprende que por principio, la definición de qué es un servicio público puede estar establecida en la ley, según la importancia que determinada actividad tenga para el desarrollo sostenible del país.


  Precisamente en la misma ley, se establece el suministro de combustibles como un servicio público, y específicamente el gas, es incluido dentro de esta categoría de servicio. Señala dicha norma en lo que interesa:


 


Artículo 5.- Funciones


En los servicios públicos definidos en este artículo, la Autoridad Reguladora fijará precios y tarifas; además, velará por el cumplimiento de las normas de calidad, cantidad, confiabilidad, continuidad, oportunidad y prestación óptima, según el artículo 25 de esta ley. Los servicios públicos antes mencionados son:


(…)


d) Suministro de combustibles derivados de hidrocarburos, dentro de los que se incluyen: 1) los derivados del petróleo, asfaltos, gas y naftas destinados a abastecer la demanda nacional en planteles de distribución y 2) los derivados del petróleo, asfaltos, gas y naftas destinados al consumidor final. La Autoridad Reguladora deberá fijar las tarifas del transporte que se emplea para el abastecimiento nacional.


(…)” (La negrita no forma parte del original)


 


  De la norma anterior se desprende claramente que el legislador estableció como servicio público el suministro de combustibles, pues lo consideró una actividad destinada a la satisfacción del interés general. Por tal motivo, ya se trate del servicio destinado a abastecer la demanda nacional en planteles de distribución o de aquéllos destinados al consumidor final, la actividad está sujeta a un régimen jurídico especial.


 


  Adicionalmente, sobre este tema, en el dictamen C-389-2005 del 14 de noviembre del 2005, se reconoció que el suministro de combustibles como servicio público, es explotado en régimen de monopolio por RECOPE como empresa del Estado, en lo que se refiere a la venta al mayoreo. Se indicó en dicha oportunidad:


 


“Debe tomarse en cuenta, además, que al decretarse el monopolio del Estado en la importación, refinación y distribución al mayoreo del petróleo crudo y sus derivados (combustibles, asfaltos y naftas), por Ley 7536 de 24 de agosto de 1993, el legislador determina que esa distribución es un servicio público. Un servicio explotado a través de la Refinadora Costarricense S. A. (artículos 1 y 2). RECOPE, empresa pública, es la concesionaria del servicio de distribución de combustibles al mayoreo, lo cual tiene importancia en tanto se trate del suministro de combustibles a las aeronaves.


Por demás, de acuerdo con el Decreto Ejecutivo 31257 de 28 de mayo de 2003, el Poder Ejecutivo definió los volúmenes mínimos de venta a partir de los cuales se considera venta al mayoreo de los productos que expende RECOPE. En tratándose de jet fuel se establece, al efecto, que es venta al mayoreo por RECOPE la “venta igual o superior“ a 1.800 litros, lo que implica que el comprador puede adquirir de RECOPE cantidades iguales o superiores a ese volumen mínimo.


Para los efectos de la Ley de la ARESEP, RECOPE es concesionario del servicio público (artículo 9 de dicha Ley), en razón de que administra el monopolio del Estado en la distribución al mayoreo del petróleo crudo y sus derivados, conforme la Ley 7536 antes citada. En su condición de concesionario, RECOPE se sujeta a los principios y normas que rigen el servicio público”.


 


De lo anterior se desprende, que RECOPE es el órgano del Estado a través del cual se realiza el servicio público al mayoreo. De ahí que el suministro de combustible de un plantel de RECOPE a un plantel particular, es un servicio público brindado directamente por la empresa pública a un sujeto privado. Adicionalmente, podemos extraer que cualquier explotación particular de este servicio público, tiene que someterse al régimen especial existente y ser habilitado por el mismo Estado.


 


  Precisamente sobre este tema, el artículo 9 de la Ley de la ARESEP, establece:


 


“Artículo 9.- Concesión o permiso


Para ser prestador de los servicios públicos, a que se refiere esta ley, deberá obtenerse la respectiva concesión o el permiso del ente público competente en la materia, según lo dispuesto en el artículo 5 de esta ley. Se exceptúan de esta obligación las instituciones y empresas públicas que, por mandato legal, prestan cualquiera de estos servicios.Sin embargo, todos los prestadores estarán sometidos a esta ley y sus reglamentos.


La Autoridad Reguladora continuará ejerciendo la competencia que la Ley No. 7200 y sus reformas, del 28 de setiembre de 1990, le otorgan al Servicio Nacional de Electricidad.


Ningún prestador de un servicio público de los descritos en el artículo 5 de esta Ley, podrá prestar el servicio, si no cuenta con una tarifa o un precio previamente fijado por la Autoridad Reguladora.


(Así adicionado el párrafo anterior por el artículo 41 aparte d) de la Ley 8660 del 8 de agosto de 2008).


(Así reformado por el artículo 41 aparte a) de la Ley 8660 del 8 de agosto de 2008)”


  Es claro entonces que una vez declarado que un determinado sector o actividad es servicio público, los particulares no son libres para ejercerlo, pues deben contar con un acto que los habilite, porque la titularidad del servicio corresponde a la Administración.


 


            Es así como en primer lugar, debemos reconocer las potestades amplias con que cuenta la Administración como titular del servicio público, con relación a los particulares habilitados. Por ende, le corresponderá a la Administración fijar las condiciones bajo las cuales el gestionante deberá prestarlo, así como vigilar y controlar cómo se presta efectivamente el servicio.


 


  En segundo lugar, debe señalarse que la prestación de los servicios públicos, entre ellos el gas, se encuentra regida por el principio de legalidad, motivo por el cual, el marco regulatorio bajo el cual se enmarca la actividad resulta de especial relevancia, pues el particular debe someterse a las reglas fijadas en el ordenamiento jurídico.  Precisamente sobre este tema, la Sala Constitucional ha indicado:


 


Una actividad privada que satisface necesidades o intereses de carácter general, será objeto del interés estatal y estará legitimado el Estado para intervenirla mediante legislación declarándola servicio público. El particular puede ejercitar actividades que no salgan de su esfera privada, pero si llega a involucrarse con el interés general previamente declarado, resulta legítimo que el Estado haga valer el cumplimiento de su legislación". (Voto 5850-2004 del 28 de mayo de 2004).


 


Precisamente por el régimen especial existente, el legislador puede modificar las condiciones del marco regulatorio, sin que por ello vulnere ningún derecho adquirido en estos supuestos, pues como indicamos, no es un área donde rija la libertad de empresa, sino que se requiere de una habilitación especial del Estado.


 


De ahí que si los servicios públicos, y entre ellos el gas, están regulados mediante ley, esta puede ser modificada o derogada en virtud de otra, de conformidad con los artículos 121 inciso 1) y 129 de la Constitución Política, y no puede impedirse la modificación del marco regulatorio, pues esto implicaría crear una limitación al legislador para regular el servicio público.


 


Es por ello, que ante la primera interrogante que plantea el consultante, debemos señalar que el marco regulatorio que rige la actividad de suministro de gas, puede ser modificado por el legislador, sin que ello implique el desconocimiento de derechos adquiridos de las empresas que actualmente comercializan el gas. En efecto, en la sentencia 3532-97 de las 16:03 horas del 24 de junio de 1997, la Sala Constitucional indicó en lo que interesa:


 


“Ahora bien, específicamente en punto a ésta última, se ha entendido también que nadie tiene un ‘derecho a la inmutabilidad del ordenamiento’, es decir, a que las reglas nunca cambien. Por eso, el precepto constitucional no consiste en que, una vez nacida a la vida jurídica, la regla que conecta el hecho con el efecto no pueda ser modificada o incluso suprimida por una norma posterior; lo que significa es que -como se explicó- si se ha producido el supuesto condicionante, una reforma legal que cambie o elimine la regla no podrá tener la virtud de impedir que surja el efecto condicionado que se esperaba bajo el imperio de la norma anterior. Esto es así porque, se dijo, lo relevante es que el estado de cosas de que gozaba la persona ya estaba definido en cuanto a sus elementos y a sus efectos, aunque éstos todavía se estén produciendo o, incluso, no hayan comenzado a producirse. De este modo, a lo que la persona tiene derecho es a la consecuencia, no a la regla.” (La negrita no forma parte del original)


 


  Del precedente anterior, podemos concluir que no existe un derecho de las empresas a la inmutabilidad del ordenamiento jurídico o a la invariabilidad del marco regulatorio existente para ejercer el servicio público relacionado con el suministro de combustibles o cualquier otro, sino que sus derechos adquiridos se relacionan únicamente a la concesión especial otorgada previamente por el Estado y que no puede ser desconocida por éste, pero sin que ello signifique que no deban someterse a una nueva legislación que se cree para regular una actividad de esta naturaleza. 


 


  No existe en el proyecto de ley norma transitoria alguna que indique qué pasará con los permisos o autorizaciones ya vigentes, por lo que se entiende que las empresas que los ostentan deben someterse de manera inmediata a los nuevos requisitos, salvo los que sí fueron relegados en el tiempo como la inscripción de cilindros (12 meses), el sistema de trazabilidad que debe fijar el MINAET (12 meses a partir de la publicación) y la realización de pruebas hidrostáticas y de hermeticidad (18 meses), los cuales fueron regulados expresamente en normas transitorias. 


 


  Sin embargo, como se indicó, no hay un derecho adquirido a la inderogabilidad de la ley, sino que los derechos adquiridos deben entenderse como condiciones individuales incorporadas al patrimonio al amparo de un marco normativo. (Al respecto, sentencia 1308-99 de 16:33 horas del 23 de febrero de 1999)


 


            Es así como debemos concluir en cuanto a la primera interrogante, que si se aprueba el proyecto de ley que se consulta, las empresas que actualmente comercializan el gas licuado de petróleo, deberán someterse al nuevo marco regulatorio que se está creando.


 


 


II.                SOBRE LA SUPUESTA RESPONSABILIDAD ESTATAL POR LA MODIFICACIÓN DEL ESQUEMA DE PROPIEDAD DE LOS CILINDROS


 


      La segunda interrogante que plantea el consultante se refiere a si existe algún tipo de responsabilidad para el Estado, en caso de cambiarse el esquema de propiedad de los cilindros, tal como pretende el proyecto de ley.


 


Como primer aspecto debemos señalar que el proyecto que se consulta, no indica expresamente, que lo que pretende regular es únicamente la comercialización, distribución y transporte del gas licuado de petróleo al detalle, a pesar que de su articulado eso parece desprenderse. En otras palabras, no incluye el proyecto la distribución mayorista del gas que está en manos de RECOPE, sino únicamente la actividad realizada por las empresas particulares una vez que adquieren el producto del Estado. Esto debemos señalarlo pues el título del proyecto de ley llama a confusión al establecerse como “Ley Marco del Mercado de Gas Licuado de Petróleo”, sin incluir la distribución mayorista del mismo.


           


            Por otro lado, para evacuar la interrogante planteada por el consultante debemos destacar que con el proyecto de ley se modifica el sistema actual de llenado de cilindros, pues se pasa de un modelo donde cada empresa llena únicamente sus propios cilindros, a uno donde cualquier empresa debe llenar los cilindros de las demás y no pueden negarse a abastecerlos bajo ninguna circunstancia (artículo 13).


 


            Es por ello, que en cuanto al tema de la propiedad de los cilindros, el proyecto de ley establece en sus artículos 9  y 18 lo siguiente:


 


“Artículo 9. Registro Nacional de Cilindros.


Todas las empresas envasadoras o distribuidoras que cuenten con cilindros de su propiedad deberán registrarlos en el Registro Nacional de Cilindros que levantará para tal efecto el MINAET. Para su registro los cilindros deberán poseer al menos: La marca del fabricante y el año de fabricación en alto relieve en el cuerpo del cilindro”


 


 


“Artículo 18. Propiedad de los cilindros.


Todos aquellos cilindros que estén en posesión del consumidor serán considerados de su propiedad. Salvo los que se encuentren inscritos en el registro nacional de cilindros que llevará el Minaet


 


  De las normas anteriores, se desprende que el proyecto obliga a todas las empresas envasadoras o distribuidoras, más no así a los particulares, a registrar los cilindros de su propiedad, pues en el sistema actual como indicamos, cada empresa es propietaria de sus cilindros y únicamente llena los suyos, mientras que el proyecto pretende ampliar el régimen de propiedad de los cilindros incluso a los particulares que los poseen. Lo anterior, queda respaldado en el transitorio I del proyecto de ley que establece:


 


“Transitorio I. Inscripción en el Registro Nacional de Cilindros.


Todas las empresas envasadoras o distribuidoras contarán con 12 meses para inscribir ante el MINAET los cilindros o envases de su propiedad. Todos aquellos cilindros que al término del presente transitorio no se hayan inscritos se asumirán como propiedad del consumidor que lo posea”


 


  De las normas citadas, se desprende que de aprobarse el proyecto de ley, las empresas estarán obligadas en un plazo de doce meses, a inscribir los cilindros de su propiedad, y si no lo hacen, se asume que los mismos serán propiedad del consumidor que los posea.


 


  Lo anterior, a criterio de este órgano asesor presenta serias dudas de constitucionalidad, pues se está privando a las empresas de su derecho de propiedad consagrado en el numeral 45 de la Constitución Política, al obligárseles a ceder sus cilindros a los particulares si no realizan la inscripción de los mismos en el plazo comentado. Nótese que en modelo actual los cilindros pertenecen a las empresas, por lo que de variarse el modelo no podría trasladarse la titularidad de esos mismos cilindros a particulares, por la simple omisión de un requisito de inscripción, que si bien puede ser sancionado de otra forma a la empresa, no podría hacerse mediante el despojo de su propiedad, sin el pago de un justo precio.


 


  Es claro entonces que si bien el legislador puede modificar el marco regulatorio existente, no puede hacerlo a través de la violación de principios y normas constitucionales, pues estaría excediendo su potestad normativa. De ahí que en este caso podría generarse no sólo la nulidad de la norma cuestionada en caso de impugnarse ante la Sala Constitucional, sino que además podría existir responsabilidad del Estado legislador por la emisión de una norma inconstitucional.


  El segundo aspecto que debemos destacar en cuanto al tema de responsabilidad del Estado, relacionado al nuevo modelo de cilindros establecidos en el proyecto, tiene que ver con el sistema de trazabilidad, la inscripción de los cilindros y las inspecciones periódicas que debe realizar el MINAET. Establece el proyecto en lo que interesa:


 


“Artículo 4. Sistema de trazabilidad.


El MINAET deberá implementar un sistema de trazabilidad que como mínimo permita conocer el último envasador del cilindro y la cadena de distribución hasta el consumidor final. Su puesta en práctica en cada planta envasadora estará a cargo del regente.”


 


“Artículo 6. Inspecciones.


El MINAET ejecutará inspecciones periódicas en coordinación con los regentes de cada planta envasadora, para verificar y fiscalizar la normativa en materia de seguridad.


 


“Artículo 12. Intercambio de cilindros.


El Minaet deberá fiscalizar el intercambio entre envasadores o distribuidores de los envases que se encuentren inscritos en el Registro Nacional de Cilindros. El Minaet deberá levantar las actas correspondientes del intercambio que deberá hacerse unidad contra unidad”


 


“Artículo 22. Integridad de los envases.


… El Minaet deberá velar porque los envases que se introduzcan en el país, cuenten con un sistema de trazabilidad que permita establecer la cadena de responsabilidad…”


 


  De las normas anteriores se desprende que en el proyecto de ley se atribuyen nuevas funciones al Estado, a través del MINAET, que en el modelo actual no existen y que van más allá de su deber de fiscalización de los servicios públicos. Si bien esto es un tema que se ampara dentro del ámbito de discrecionalidad legislativa, no observa este órgano asesor que se hayan destinado recursos adicionales al MINAET para garantizar el cumplimiento de las nuevas obligaciones.


 


  En la práctica tales hechos podrían generar responsabilidad frente a casos concretos, pues el MINAET no podría incumplir su deber de fiscalización periódica sin incurrir en un incumplimiento a la ley.


 


  Asimismo, la responsabilidad en la fase de llenado de envases la estaría asumiendo el Estado mediante el sistema de trazabilidad, pues no queda claro dónde termina la responsabilidad del Estado y a dónde empieza la de la empresa en casos de accidente u otro problema con los cilindros. Pareciera que en el modelo actual al ser los cilindros propiedad de la empresa, la responsabilidad la estaría asumiendo ésta, mientras que con la aprobación del proyecto, se introduce una especie de responsabilidad compartida de la empresa y del Estado frente al usuario final.


 


Con el régimen de trazabilidad también se diluye la responsabilidad de las empresas, pues desde el punto de vista práctico tendría que determinarse ante un fallo del cilindro, cuál fue la empresa responsable de dicho fallo, tomando en cuenta que todas las empresas están en obligación de llenar los cilindros aun cuando no sean de su propiedad. Precisamente sobre este tema, el proyecto establece que “La cadena de responsabilidad será establecida con base en la trazabilidad del o los envases que generaron el daño” (artículo 15)


 


  Con el sistema de trazabilidad y llenado universal, se está cambiando un sistema donde la empresa respondía por la seguridad de sus propios cilindros, a un sistema donde el Estado debe fiscalizar las condiciones de los mismos. De ahí que se está instaurando un régimen de responsabilidad nueva para el Estado sin crearse nuevos recursos, que debe ser valorado por el legislador dentro del ámbito de su discrecionalidad.


 


  De ahí que la segunda interrogante que plantea el consultante debe responderse de manera positiva, pues con el proyecto el Estado asume nuevas funciones cuyo incumplimiento le generarían responsabilidad. Sin embargo, esto es un tema que debe valorar el legislador, pues se encuentra dentro de su ámbito de discrecionalidad.


 


 


III.             SOBRE LA IMPOSIBILIDAD DE DELEGACIÓN EN UNA COMISIÓN LEGISLATIVA PLENA


 


Finalmente, la última interrogante que plantea el consultante es si el proyecto de ley que nos remite puede ser delegado a una Comisión Legislativa Plena, y si no lo es, qué votación requiere en el Plenario.


 


            Sobre el particular debemos indicar que la Sala Constitucional en diversos pronunciamientos se ha referido a la votación requerida para la aprobación de los proyectos de ley, y la posibilidad de delegarlos en una Comisión Legislativa Plena. De especial relevancia resulta lo indicado en la sentencia 2005-16962 de las 8:51 horas del 9 de diciembre de 2005, en la cual indicó en lo que interesa:


 


 “En primer término, el artículo 119 de la Constitución Política dispone con absoluta claridad que, para ser aprobada, cualquier resolución de la Asamblea Legislativa deberá contar con el voto favorable de la "mayoría absoluta" de los presentes, salvo que la propia Ley Fundamental disponga otra cosa para determinados procedimientos. Al emplear el numeral citado el término "resolución" lo hace en sentido amplio, entendiendo como tal toda decisión referente a la aprobación de un proyecto de Ley o de cualquier otro tipo de acuerdo legislativo. Asimismo, si bien el constituyente empleó la expresión "mayoría absoluta", acto seguido dejó claro que la mayoría constitucionalmente requerida como regla básica no es absoluta, pues depende de la cantidad de diputadas y diputados presentes en la sesión en que se adopte la decisión. Tampoco se trata de "mayoría simple", pues no es cualquier mayoría la que determinará la aprobación de una resolución, sino únicamente la mayoría relativa (número entero inmediatamente superior a la mitad) de los y las presentes. Es, en consecuencia, relativa al número de representantes presentes. Esta es la regla general, exceptuada tan sólo por las mayorías "especiales" previstas por la propia Constitución, tales como la mayoría calificada de dos tercios del total de los miembros del Plenario (vgr. para la imposición de límites de interés social a la propiedad, la aprobación de las reformas parciales a la Constitución, la creación de nuevos cantones, etc.), la mayoría calificada de dos tercios de los presentes (censura de Ministros de Gobierno), mayoría absoluta propiamente dicha (convocatoria a referéndum en conjunto con el Poder Ejecutivo, nombramiento de la comisión dictaminadora de una iniciativa de reforma constitucional). Fuera de tales casos tasados, todos los demás acuerdos legislativos deben ser adoptados por la mayoría relativa estipulada en el artículo 119 constitucional. Es claro entonces que aquellos proyectos para los que la Ley Fundamental exija mayorías calificadas o mayoría absoluta no podrán ser delegadas en las comisiones con potestad legislativa plena, pues en tales instancias nunca se podría alcanzar la cantidad de votos necesaria para aprobar dichas iniciativas. Por el contrario, en todos los casos que caben dentro de la regla general (mayoría relativa) y que no se encuentren dentro de los supuestos de no delegabilidad previstos en el artículo 124 constitucional, pueden ser objeto de delegación para que una comisión de las indicadas, discuta y vote la iniciativa en cada uno de los debates que deba superar. […]


 


  Del criterio citado podemos llegar a varias conclusiones de importancia para lo consultado. En primer lugar, la regla establecida en el numeral 119 de la Constitución Política es que todos los proyectos de ley para ser aprobados deben votarse por mayoría relativa, entendiendo ésta como la mitad más uno de los diputados y diputadas presentes. En segundo lugar, que la regla se quiebra cuando la propia Constitución establece “mayorías especiales” para ciertas materias, en cuyo caso debe prevalecer la disposición especial que las regula y la votación dispuesta para ellas. En tercer lugar, que los proyectos que requieran ser aprobados por mayoría calificada o absoluta, no pueden ser delegados a una Comisión Legislativa Plena, pues no alcanzarían el número de votos necesarios para adoptar la decisión.


 


   Adicionalmente, debemos valorar que el artículo 124 de la Constitución Política establece expresamente ciertas materias que no son delegables, al señalar que: No procede la delegación si se trata de proyectos de ley relativos a la materia electoral, a la creación de los impuestos nacionales o a la modificación de los existentes, al ejercicio de las facultades previstas en los incisos 4), 11), 14), 15) y 17) del artículo 121 de la Constitución Política, a la convocatoria a una Asamblea Constituyente, para cualquier efecto, y a la reforma parcial de la Constitución Política.”


 


   De ahí que resulta necesario valorar el fondo del proyecto consultado de Ley Marco de Gas Licuado de Petróleo, para determinar si es posible o no su delegación a una Comisión Legislativa Plena.


 


   Sobre el particular, debemos reiterar lo ya indicado en cuanto al sistema de propiedad de los cilindros de gas existentes en el mercado que se crea en el proyecto de ley consultado. Independientemente de las dudas de constitucionalidad que mencionamos anteriormente, lo cierto es que el proyecto de ley establece una supresión expresa al derecho de propiedad de las empresas, pues cambia la titularidad de los cilindros que en la actualidad pertenecen a ellas, y los pasa a manos particulares si no son inscritos en el registro respectivo en el plazo indicado.


 


   Dado ello, resulta de aplicación la mayoría especial dispuesta en el artículo 45 de la Constitución Política, que exige dos tercios de la totalidad de la Asamblea  Legislativa para imponer limitaciones de interés social a la propiedad. Si para limitaciones de interés social se requiere dicha votación especial, con mayor razón cuando se trata de afectaciones a la propiedad que ni siquiera cumplen ese interés social, como ocurre en este caso.


   Consecuentemente, mientras el legislador decida mantener la redacción de los artículos 18 y el transitorio I en los términos propuestos, no sólo existen serias dudas de su constitucionalidad, sino que además lo obliga a mantener la votación calificada establecida en el artículo 45 constitucional, y por lo tanto no podría delegarse el proyecto a una Comisión Legislativa Plena.


 


 


IV.             CONCLUSIONES


 


      De las anteriores consideraciones podemos llegar a las siguientes conclusiones:


 


1.                 El suministro de combustibles es un servicio público, por lo que la actividad está sujeta a un régimen jurídico especial. No existe un derecho de las empresas a la inmutabilidad del ordenamiento jurídico o a la invariabilidad del marco regulatorio existente;


 


2.                 Si bien el legislador puede modificar las leyes existentes, no puede hacerlo a través de la violación de principios y normas constitucionales, pues estaría excediendo su potestad normativa. De ahí que en este caso podría generarse no sólo la nulidad de lo dispuesto en los numerales 18 y transitorio I del proyecto, sino que además podría existir responsabilidad del Estado legislador al suprimirse el régimen de propiedad de las empresas en cuanto a la titularidad de los cilindros de gas;


 


3.                 Con el sistema de trazabilidad y llenado universal que propone el proyecto, se está instaurando un régimen de responsabilidad nueva para el Estado sin crearse nuevos recursos, que debe ser valorado por el legislador dentro del ámbito de su discrecionalidad.


 


4.                 El proyecto de ley consultado no resulta delegable a una Comisión Legislativa Plena.


 


  Atentamente,


 


Silvia Patiño Cruz


Procuradora Adjunta


SPC/gcga