08 de noviembre de 2012

C-259-2012

Señora

Dunia Madrid Acuña

Directora Nacional de Pensiones

Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

Estimada señora (ita):

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la Republica, nos referimos a su oficio DNP-1377-2012, de fecha 29 de octubre de 2012, en el que se insiste una vez más en el tema de derechos pre jubilatorios de los ex trabajadores del Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER); esto a la luz de la Ley Nº 8950 de 12 de mayo de 2011, y en concreto se pide aclarar -por falta de claridad- el dictamen C-325-2011, de fecha 22 de diciembre de 2011, a fin de determinar ¿si puede válidamente la Dirección Nacional de Pensiones otorgar aquellos beneficios pre jubilatorios con base en el precitado dictamen, a todo ex trabajador del INCOFER que fuese cesado entre enero de 1991 al 12 de diciembre de 1995, pese a que las autoridades competentes no ha podido certificar si dichos ex servidores salieron o no producto del cierre técnico sufrido por aquella institución?

I.- Imposibilidad de admitir el trámite de una gestión aclaratoria o dar curso a la gestión como nueva consulta.

Hemos afirmado en otras oportunidades que el ámbito de nuestra competencia consultiva se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión formulada por la Administración consultante. Ello implica necesariamente que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, para precisar así el alcance de la misma.

Ahora bien, comencemos por indicar que el oficio remitido al efecto, es del todo ayuno de razones y fundamentos jurídicos que nos hagan comprender los motivos de la gestión aclaratoria emprendida; lo cual, en todo caso, por su contenido, resulta evidente que lejos de estar promoviendo una simple aclaración del criterio vertido en el dictamen C-325-2011 op. cit., la Administración consultante, desde una perspectiva institucional, lo que gestiona en realidad una nueva consulta.

Y desde esa perspectiva, al menos una situación converge en el presente caso para impedir que desarrollemos nuestra función consultiva.

Sin lugar a dudas, toda consulta debe ser fundamentada; esto es, que la Administración consultante debe exponer, aunque fuese de modo sucinto, los elementos jurídicos suficientes que en su criterio la motivan. Por ello se exige que toda gestión se acompañe del criterio legal que, sobre el tema o temas en consulta, tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).

Dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico, profundo y serio, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobre entiende que en él deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema en consulta (Dictámenes C-151-2002, C-018-2004, C-074-2004, C-138-2005, C-166-2005, C-276-2005, C-083-2006 y C-398-2006, entre otros muchos).

Esto es así, por cuanto el ámbito de nuestra competencia se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión de la Administración consultante. Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, y, atendiendo al criterio de la asesoría jurídica, precisar el alcance de la misma (Dictámenes C-021-2006 y C-022-2006, entre otros). Es innegable entonces que ese criterio no sólo nos permite analizar la perspectiva que tiene ese departamento sobre el tema que interesa, sino que también nos brinda importantes elementos de estudio que se relacionan directamente con la realidad del funcionamiento del órgano o ente del que se trate; de suerte tal que el criterio externado por el asesor legal deviene en un elemento adicional para alcanzar la más adecuada asesoría que la Procuraduría General de la República está llamada a brindar a la Administración Pública costarricense (Dictamen C-151-2002 op. cit.).

Por consiguiente, no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico específico para la consulta que interesa al órgano o institución, máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica). (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-074-2004 y C-018-2004 op. cit.).

Lamentablemente, en el presente caso no se estaría cumpliendo con la exigencia aludida, ya que no se aportó el criterio de la asesoría legal de la Dirección Nacional de Pensiones, que permita suponer la posición institucional en cuanto al fondo de lo que se nos consulta.

En consecuencia, como no se adjunta el criterio del respectivo departamento o asesor legal en relación con las dudas enunciadas, la presente consulta deviene inadmisible.

Por las razones expuestas y por considerar que tampoco no se evidencian motivos o razonamientos jurídicos que hagan necesario aclarar nuestro criterio vertido, porque el pronunciamiento es claro y contundente, y mucho menos acudir a la competencia de revisión oficiosa que contempla el inciso b) del artículo 3 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no es posible atender la gestión formulada.

II.- Se ratifica entonces el criterio externado en el dictamen C-325-2011.

Siendo que el objeto de la interpretación jurídica es el texto legal como portador de sentido en él depositado, de cuya comprensión se trata (art. 10 del Código Civil), y como en el presente caso la normativa legal es la misma cuyo sentido fue ya interpretado por este órgano superior consultivo en la dirección más racional que se corresponde a la satisfacción del interés público y el respeto a los derechos de los administrados (arts. 8 y 10 de la LGAP), y máxime que de su tenor literal no deriva dificultad alguna de discernir su sentido, pues adolece de obscuridad o defectos en su redacción[1], estimamos que aquel criterio contenido en el dictamen C-325-2011, de fecha 22 de diciembre de 2011, debe ratificarse en el sentido de que es innegable que el legislador, independientemente de la corrección o bondad de la norma, consideró que el proceso de cierre que sufrió el INCOFER fue paulatino y estuvo comprendido entre enero de 1991 y el 12 de diciembre de 1995, y que por ello dispuso expresamente que los ex servidores del Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER), que fueron liquidados en los meses comprendidos de enero de 1991 al 12 de diciembre de 1995, como resultado del proceso de cierre que sufrió dicha institución, tendrán derecho a una prejubilación con cargo al presupuesto nacional; esto al previo cumplimiento de los requisitos previstos en la Ley Nº 8950. Véase que incluso en la OJ-34-2010, de 14 de julio de 2010, hicimos ver que con base en los antecedentes del expediente legislativo número 16.928, el entonces proyecto de ley tenía como finalidad última, crear un sistema de prejubilación para los ex funcionarios de INCOFER que ostentaran como mínimo 50 años de edad, 25 de servicio y que hubieran sido cesados de sus puestos entre los años 1991 y 1995.

Pero debemos aclarar ante todo que  la Procuraduría General, por medio de sus dictámenes, no crea, modifica, ni extingue situaciones jurídicas, sino que se limita a interpretar las normas y principios pre existentes, mediante los cuales se han creado, modificado o extinguido aquellas relaciones.  Por ello, los efectos de nuestros dictámenes son declarativos y no constitutivos (Dictámenes C-208-2004,  C-033-2006 y C-113-2006, así como la OJ-012-2007). Así que no es correcto afirmar -como lo hace el consultante- que sea exclusivamente con base en nuestro dictamen C-325-2011 que se estarán resolviendo las gestiones administrativas presentadas por los ex servidores del INCOFER ante esa Dirección Nacional de Pensiones; porque es en realidad la citada Ley Nº 8950, y no el dictamen, la que les confiere aquel derecho.

Y según hemos señalado, en aras de satisfacer uno de los valores fundamentales de todo sistema normativo, cual es la seguridad jurídica (dictamen C-118-2003 de 29 de abril de 2003), nuestro ordenamiento jurídico establece los principios generales en torno a la obligatoriedad y eficacia de las normas jurídicas. De conformidad con dichos principios, la norma legal mantiene su vigencia y la posibilidad de producir efectos jurídicos hasta tanto no sea modificada, derogada o abrogada por otra posterior (artículos 121.1, 129 de la Constitución y 8 del Código Civil) o bien declarada inconstitucional por la Sala Constitucional (artículo 10 íbidem). Lo que significa que jurídicamente la Ley es obligatoria y aplicable mientras no se produzca el acto de la autoridad correspondiente (Asamblea Legislativa o Sala Constitucional, según se trate) dirigido a poner fin a esa obligatoriedad (dictámenes C-403-2008 y C-126-2011, entre otros).

Así que mientras la ley mantenga su vigencia no puede emitirse un acto que conduzca a su desaplicación; si la ley está vigente y resulta eficaz, todo destinatario, incluida la propia Administración Pública, se encuentra obligado a aplicarla, ajustando su conducta a lo preceptuado por la ley, y por ende, su desaplicación generaría responsabilidad por su incumplimiento (dictamen C-102-2008 de 8 de abril de 2008).

Conclusión:

Por las razones expuestas, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Y por ende, se deniega su trámite y se archiva.

En todo caso se estima que con base en las disposiciones normativas expresas contenidas en la Ley Nº 8950 de 12 de mayo de 2011 y lo interpretado en el dictamen C-325-2011, de fecha 22 de diciembre de 2011, la Administración activa consultante cuenta con los criterios hermenéuticos suficientes y necesarios para encontrar, por sus propios medios y bajo su entera responsabilidad, concretas respuestas a cada una de sus interrogantes y subsecuentemente, adoptar a lo interno los actos concretos, válidos y eficaces pertinentes, a fin de ejercer sus competencias sobre la materia.

Sin otro particular

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

LGBH/gvv

Cc: Miguel Carabagias,

Presidente Ejecutivo del INCOFER

José Luis Alpízar,

Vice Ministro de Hacienda