8 de noviembre, 2012

C-258-2012

 

Señora

Claribeth Piedra Córdoba

Municipalidad de Parrita

Secretaria del Concejo Municipal

 

 

Estimada señora:

 

            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, procedo a dar respuesta al oficio del Concejo sin número 30 de julio de 2009. Se lamenta la demora.

 

            A través del oficio de 30 de julio de 2009, se adjunta el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal en la sesión extraordinaria de las 15:00 horas del 16 de julio de 2009, y a través del cual se resolvió consultar si en orden a administrar los recursos previstos en la Ley N.° 8114, es preceptivo o no crear la denominada Unidad Técnica Vial.

 

            Luego, mediante nota de 31 de agosto de 2009, el señor Presidente del Concejo Municipal de Parrita dejó constancia de que la Municipalidad no contaba con asesoría legal.

 

            Con el propósito de atender la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. En orden al artículo 5.b de la Ley N.° 8114, y b. En relación con el deber de crear una Unidad Técnica Vial.

 

 

A. EN ORDEN AL ARTÍCULO 5.B DE LA LEY N° 8114

 

            El artículo 5.b de la Ley N.° 8114 de 1 de junio de 2009, Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, establece un destino específico para una cuota del montante total que el Estado recauda por concepto del impuesto único sobre los combustibles. Al respecto, conviene citar lo indicado en el dictamen C-156-2009 de 1 de junio de 2009:

 

“(…)la Ley N.° 8114 de 4 de julio de 2001, establece, entre otras cosas, un destino específico para una cuota del producto que el Estado recauda por concepto del impuesto único sobre los combustibles. Asimismo, l a Ley establece que el 29% de ese producto debe destinarse al Consejo Nacional de Vialidad. La misma norma, en su inciso b), prescribe que el 25% de ese 29% que pertenece al CONAVI, debe girarse a las Municipalidades para destinarlo exclusivamente a la conservación, el mantenimiento rutinario, el mantenimiento periódico, el mejoramiento y la rehabilitación de la red vial cantonal. Subsidiariamente, en el caso de que existan excedentes, los recursos pueden utilizarse en obras viales nuevas.”

 

            Específicamente, el inciso b del artículo 5 de la Ley N.° 8114 afecta dicha cuota – 25% del 29% del total – a la conservación, mantenimiento rutinario, mantenimiento periódico, mejoramiento y rehabilitación de la red vial cantonal. Marginalmente, dichos fondos pueden destinarse a la construcción de nuevas obras viales siempre en la red cantonal. Al efecto, la Ley dispone que el Estado debe hacer las transferencias respectivas.

 

            El mismo artículo 5 en su sétimo párrafo, dispone expresamente que la ejecución de dichos recursos, es una responsabilidad de las municipalidades. En concreto, es competencia del Concejo Municipal aprobar los proyectos que se financien con los recursos provenientes del impuesto sobre los combustibles. Transcribimos la norma en comentario:

 

 “La ejecución de dichos recursos se realizará, de preferencia, bajo la modalidad participativa de ejecución de obras. Conforme lo establece el Reglamento de esta Ley, el destino de los recursos lo propondrá, a cada concejo municipal, una junta vial cantonal o distrital, en su caso, nombrada por el mismo concejo, la cual estará integrada por representantes del gobierno local, el MOPT y la comunidad, por medio de convocatoria pública y abierta.”

 

            Ahora bien, en orden a disponer de los recursos afectados, la misma Ley N.° 8114 ha impuesto a las Municipalidades la obligación de crear una  Junta Vial Cantonal cuya función sustancial es servir de órgano municipal de consulta en la planificación y evaluación de la obra vial vecinal financiada con los recursos provenientes del impuesto sobre los combustibles.

 

            Al respecto, se transcribe lo indicado en el dictamen C-449-2007 de 17 de diciembre de 2007:

 

“Con fundamento en la anterior normativa, ya esta Procuraduría en el dictamen C-135-2003 del 19 de mayo del 2003 indicó que “…las Juntas Viales Cantonales son órganos públicos, no estatales, nombrados por los respectivos Concejos Municipales, ante quien responden por su gestión. Se trata, básicamente, de órganos de consulta en la planificación y evaluación en materia de obra pública vial y encargados, repito, de proponer a cada Concejo, el destino que se le debe dar a los recursos que reciban las Municipalidades provenientes del impuesto único a los combustibles, para la atención de la red vial cantonal” (el subrayado no es del original).” (También puede verse el dictamen C-131-2010 de 6 de julio de 2010.)

 

            Por supuesto, no puede dejar de subrayarse que el instituto de las Juntas Viales Cantonales, responde a un principio de coordinación, toda vez que, de acuerdo con la Ley, deben estar integradas por representantes del mismo órgano de gobierno municipal, por funcionarios del Ministerio de Obras Públicas y Transporte y por personas de la sociedad civil del cantón respectivo. Valga señalar que este principio de coordinación en materia municipal ha sido ampliamente desarrollado por este Órgano Superior Consultivo en sus Opiniones Jurídicas OJ-11-2011 de 8 de setiembre de 2011 y OJ-96-2009 de 13 de octubre de 2009.

 

            No cabe duda alguna de que si bien la Ley N.° 8114 ha previsto que una parte de los recursos recaudados por impuesto sobre los combustibles sea transferida a las municipalidades, éstas deben coordinar su ejecución con el Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

 

 

B. EN RELACIÓN CON EL DEBER DE CREAR UNA UNIDAD TÉCNICA VIAL

 

            De otro extremo, la normativa reglamentaria que ha desarrollado el artículo 5.b de la Ley N.° 8114 ha previsto la constitución, en cada municipalidad, de las Unidades Técnicas Viales cuya función es servir de Secretaría Técnica de las Juntas Viales Cantonales.

 

            Ahora bien, bajo la vigencia del Decreto Ejecutivo N.° 30263 de 5 de marzo de 2002, la creación o no de estas denominadas Unidades Técnicas Viales constituía una potestad discrecional de cada municipalidad. Así se explicó ampliamente en el dictamen C-449-2007 ya citado.

 

            Sin embargo, con la puesta en vigor del Decreto Ejecutivo N.° 34624 de 27 de marzo de 2008 – el cual derogó expresamente el Decreto N.° 30623 -, la creación de las Unidades Técnicas ha cesado de ser una potestad discrecional de las Municipalidades.

 

            Al respecto, es necesario transcribir el artículo 13 del Decreto N.° 34624 hoy vigente:

 

“Artículo 13.—Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal. Se constituirá una Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal en cada cantón, la cual fungirá como secretaría técnica de la Junta Vial Cantonal. Deberá contar, al menos, con un profesional en ingeniería civil, en construcción o en un área profesional afín a las labores de la Unidad Técnica, quien fungirá como Director; así como un asistente técnico, ambos con experiencia en materia vial; y un promotor social profesional en ciencias sociales. Los puestos señalados anteriormente serán nombrados por cargos fijos, a tiempo completo y, dependiendo de su condición profesional, preferentemente compensadas bajo el régimen de dedicación exclusiva.

 

Al constituir esta Unidad, su operación y financiamiento se incluirá dentro del Plan Operativo Anual de cada municipalidad, en carácter de servicio de gestión vial, como parte de las actividades a ser financiadas con los recursos a que se refieren los artículos 4 y 9, de este Reglamento. Cuando medie un interés común las municipalidades podrán integrar la UTGVM en forma mancomunada.

 

Dentro de las eventuales actividades operativas a financiar se incluyen: adquisición, mejora y reparación de edificaciones, equipo y maquinaria, equipo y materiales de oficina, consultorías, salarios, gastos de viaje y transporte, siempre que se ajusten a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

 

Corresponderá a la administración garantizar que los recursos señalados en el párrafo anterior y en el artículo 4 del presente reglamento, se destinen exclusivamente para los fines descritos en éstos. La aplicación o el uso diferente de los recursos, generará las responsabilidades civiles, administrativas y penales que correspondan”

 

            El lenguaje prescriptivo del artículo 13 no permite ninguna duda. La constitución de las denominadas Unidades  Técnicas de Gestión Vial ya no es una facultad potestativa de las Municipalidades. Por el contrario, el Reglamento al artículo 5 de la Ley N.° 8114 impone preceptivamente su creación e incluso indica que debe ser catalogado como un servicio municipal de gestión vial. Esto a efectos de ejecutar los recursos provenientes de la cuota del impuesto sobre los combustibles.

 

            Al respecto, debe indicarse que la finalidad objetiva del funcionamiento de las Unidades de Gestión Vial es garantizar que los recursos que transfiere el Estado, a través del Consejo Nacional de Vialidad, a las municipalidades, se utilicen conforme criterios de asignación de prioridades racionales de forma exclusiva a la conservación, mantenimiento rutinario y periódico, mejoramiento y rehabilitación de la red vial cantonal (Al respecto, puede verse el artículo 4 del Decreto N.° 34624).

 

            En este sentido, debe subrayarse que la creación de las Unidades Técnicas de Gestión Vial responde al mismo principio de coordinación que ordena las Juntas Viales Cantonales.

 

            Efectivamente, no debe perderse de vista que tanto las Juntas Viales como las Unidades Técnicas constituyen órganos cuyo fin principal es coordinar con el Ministerio de Obras Públicas y Transporte,. Específicamente, coordinar la ejecución de los recursos que el Estado le transfiere a las Municipalidades y que provienen del impuesto único sobre los combustibles. Impuesto nacional que es administrado y fiscalizado por la Dirección General de Tributación- Artículo 4 de la Ley N.° 8114.

 

            Es decir que tanto la Juntas Viales como las Unidades Técnicas tienen por objeto asegurar la coordinación entre la Municipalidad y el Estado. De hecho, debe observarse que los principales cometidos de las Unidades Técnicas se relacionan con la elaboración y ejecución de  planes de desarrollo vial concordantes con los planes del Ministerio de Obras Públicas a nivel nacional, así como el mantenimiento de inventarios de redes de calles y caminos que sea útil para asegurar una red integrada al sistema nacional y mantener una relación de coordinación permanente con el Consejo Nacional de Vialidad. Se transcribe el artículo 14 del Decreto N.° 34624:

 

“Artículo 14.—De las funciones de la Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal. Dentro de las principales tareas de las Unidades Técnicas de Gestión Vial Municipal se consideran las siguientes:

 

a) Elaborar y ejecutar los planes y programas de conservación y de desarrollo vial, en concordancia con las políticas y directrices emitidas por el Concejo Municipal, la Junta Vial Cantonal, el MOPT y los Planes Reguladores de Desarrollo Cantonal vigentes. Previo a la definición de actividades de mejoramiento, reconstrucción u obra nueva, tendrán prioridad las actividades de conservación, sean estas manuales o mecanizadas, de conformidad con los lineamientos de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias.

 

b) Promover la conservación vial participativa, a través del fortalecimiento de las organizaciones locales y su vínculo con otras instancias afines, con el propósito de propiciar trabajos conjuntos de conservación de las vías públicas y el control social de los proyectos que se realicen.

 

c) Acatar el marco normativo en materia vial y de accesibilidad, en cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades para Personas con Discapacidad N° 7600 y demás normativa conexa.

 

d) Realizar y actualizar el inventario de la red de calles y caminos del cantón, considerando los parámetros contenidos en los formularios y herramientas que facilite la Dirección de Planificación Sectorial del MOPT.

 

e) Operar y mantener actualizado el Sistema de Gestión Vial Integrado (SIGVI o similar) para la administración de la infraestructura vial cantonal.

 

f) Administrar la maquinaria municipal dedicada a la atención de vías públicas y de la que se contrate o se obtenga, por medio de convenios, para este mismo fin. En este sentido, velar porque exista y funcione un sistema de control de maquinaria, así como de sus reparaciones.

 

g) Garantizar el cumplimiento de las especificaciones técnicas establecidas en este Reglamento.

 

h) Establecer un programa de verificación de calidad que garantice el uso eficiente de la inversión pública en la red vial cantonal, con base en la normativa establecida por el MOPT.

 

i) Solicitar a los contratistas los resultados del programa de autocontrol de calidad, para su respectivo análisis y aseguramiento de la calidad.

 

j) Elaborar y someter a aprobación del Concejo Municipal los convenios de cooperación con organizaciones comunales o de usuarios, u otras personas o entidades públicas o privadas, nacionales o extranjeras.

 

k) Promover alternativas para la obtención de recursos orientados a la gestión vial.

 

l) Proponer al Concejo Municipal la suscripción de convenios de cooperación con el Consejo Nacional de Vialidad para colaborar, con recursos libres, en la atención inmediata de carreteras de la Red Vial Nacional que sean de interés municipal y que se encuentren ubicadas en la jurisdicción cantonal.

 

m) Elaborar los informes de evaluación de la Gestión Vial Municipal, que presentará mensualmente y por escrito a la Junta Vial Cantonal, en sesión ordinaria, a través de su Director.

 

n) Mantener un expediente de cada uno de los caminos del cantón, que contenga la boleta de inventario físico y socioeconómico, inventarios de necesidades, la lista de colindantes, derechos de vías, las intervenciones e inversiones realizadas, así como el comité de caminos u organización comunal responsable, entre otros, considerando los lineamientos que al efecto defina el MOPT. La información relativa a la organización comunal se llevará también en una base de datos independiente.

 

o) Conformar y mantener, adicionalmente al expediente de caminos, un expediente de proyecto conteniendo toda la documentación generada por cada intervención vial que se realice.

 

p) Inspeccionar y dar seguimiento a los trabajos que se realizan, mediante el reporte diario de actividad de las obras que se ejecutan en el cantón.

 

q) Elaborar los estudios previos así como la resolución administrativa que, conforme a la Ley de Construcciones N° 833, deberá someterse a conocimiento del Concejo Municipal, para la declaratoria oficial de caminos públicos en la red vial cantonal.

 

r) Priorizar los proyectos viales a ejecutar dentro de las respectivas jurisdicciones, tomando en consideración los criterios técnicos. Tal priorización deberá sustentarse en la evaluación económico-social de las diferentes vías a intervenir que cuantifique los beneficios a sus usuarios. Dichas evaluaciones involucrarán parámetros como conectividad y concepto de red, tránsito promedio diario, acceso a servicios en las comunidades, densidad de población y volumen de producción. Complementariamente se podrá utilizar el índice de viabilidad técnico-social (IVTS), establecido por la Dirección de Planificación Sectorial del MOPT. La priorización anterior, deberá elevarse al seno de la Junta Vial Cantonal, la cual deberá aprobarla por medio de una votación de mayoría simple.

 

s) Controlar los derechos de vía de la red vial cantonal y asegurar su defensa y restitución en caso de invasiones o afectaciones. De igual forma proponer al Concejo Municipal la reglamentación para la obtención de derechos de vía mediante donaciones conforme al procedimiento estandarizado establecido por el MOPT a las municipalidades.

 

t) Vigilar el cumplimiento de los deberes viales de los propietarios y poseedores de los inmuebles, contiguos a caminos y calles, establecidos en la Ley General de Caminos Públicos y el Código Municipal, para lo cual se solicitará colaboración de los Comités de Caminos, Organizaciones Comunales y otras agrupaciones afines, lo cual deberá reglamentar el Concejo Municipal.

 

u) Considerar alternativas tecnológicas y administrativas para la conservación y desarrollo de la red vial del cantón, así como para la inversión en este campo.

 

v) Vigilar por el cumplimiento de las normas de control de pesos y dimensiones de los vehículos, emitidas por el MOPT, para la red vial cantonal. Coordinar con las instancias correspondientes, para tal propósito.

 

w) Coordinar actividades de planificación, ingeniería, promoción y evaluación del desarrollo y conservación vial con las dependencias del MOPT, que corresponda. Asimismo, podrá solicitar asistencia técnica a las dependencias especializadas del MOPT.

 

x) Gestionar la obtención de autorizaciones de explotación de fuentes de material, para lo cual deberá cumplir con los requerimientos dispuestos al efecto por el MINAE. Asimismo deberá mantener un inventario de posibles fuentes de material ubicadas en el cantón.

y) Aplicar y garantizar la incorporación del componente de seguridad vial en todas las obras.

 

z) Establecer, un sistema de prevención, mitigación y atención de emergencias en las vías del cantón.

 

aa) Emitir las certificaciones correspondientes a la información resultante de los expedientes de caminos y calles de la red vial cantonal.

 

bb) Divulgar la labor que se realiza a través de los medios de prensa o electrónicos, murales gráficos, volantes y otros apropiados al cantón.

 

cc) Propiciar la equidad de género en la gestión vial.

 

dd) Promover y facilitar el proceso de educación en escuelas, colegios y otras organizaciones de interés, en torno a la conservación y la seguridad vial.

 

ee) Fortalecer la competencia, capacidad y el conocimiento en gestión vial, mediante pasantías e intercambios entre los sectores y órganos involucrados.”

 

            Así las cosas, es claro que la obligación de crear las denominadas Unidades Técnicas de Gestión Vial en cada Municipalidad, es consistente con el deber de coordinar la ejecución eficiente de los recursos estatales que la Ley N.° 8114 ha previsto que se transfieran a las Municipalidades.

 

 

C. CONCLUSION

 

            Con fundamento en lo expuesto, se concluye que, en orden a la ejecución de los recursos transferidos por causa del art. 5.b de la Ley n.° 8114, la normativa vigente impone preceptivamente el deber de las municipalidades de crear la respectiva de Unidad de Gestión Vial Municipal.

 

Atentamente,

 

Jorge Oviedo Álvarez                      

Procurador Adjunto                                                 

JOA/jmd