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Texto Opinión Jurídica 092
 
  Opinión Jurídica : 092 - J   del 19/11/2012   

6 de junio de 2011

19 de noviembre, 2012


OJ-092-2012


 


Señora


Damaris Quintana Porras


Asamblea Legislativa


Diputada


Presente


 


Estimada señora:


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, procedo a dar respuesta a su oficio DQP-ML-039-10 de 5 de julio de 2010. Se lamenta la demora en la respuesta.


 


            En dicho memorial se ha solicitado que este Órgano Superior Consultivo se pronuncie sobre la vigencia y alcance del artículo 52 de la Ley N.° 6975 de 3 de diciembre de 1984, Ley que aprobó una Modificación al Presupuesto Ordinario y Extraordinario para el Ejercicio Fiscal de 1984.


 


            Con el objeto de atender la consulta, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: En orden con la facultad de las instituciones públicas de apoyar los programas de la Guardia Civil y Rural, y  – La segunda parte del artículo 52 ha perdido su vigencia.


 


 


A. EN ORDEN A LA ATENCIÓN DE CONSULTAS PLANTEADAS POR LA ASAMBLEA LEGISLATIVA


 


            Este Órgano Consultivo ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en torno al ejercicio de la función consultiva en relación con las cuestiones formuladas por los señores y señoras diputados. Sobre la materia, se ha apuntado que en el caso costarricense, no existe norma que atribuya a la Procuraduría General competencias para pronunciarse sobre los proyectos de Ley que se presenten a la Asamblea Legislativa. Empero, se ha remarcado que ha sido una práctica histórica evacuar, en un afán de colaboración, las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por los señores y señoras diputadas en relación con determinados proyectos de Ley. Al respecto, conviene citar lo expresado en la Opinión Jurídica OJ-003-2008 del 15 de enero de 2008:


 


“En el caso costarricense, el ordenamiento jurídico no otorga expresamente competencias específicas a la Procuraduría General en relación con los anteproyectos de Ley que presente el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa. No obstante, ha sido costumbre del Órgano Consultivo  – motivado por el propósito de colaborar con la Asamblea Legislativa – atender las solicitudes formuladas por las diversas comisiones legislativas y aún por los señores y señoras diputadas en relación con determinados proyectos de Ley.


La consideración que la Procuraduría General otorga a las consultas de los señores diputados responde a una práctica histórica ya consolidada desde lejana data. Sobre el particular, es oportuno subrayar que ya durante la discusión de la Ley Orgánica de la Procuraduría General, el entonces Sub - Procurador General Francisco Villa, reconocía la vigencia de la tradición institucional de responder a las consultas de los señores diputados (Ver Actas Nos. 23 y 24, folio 59 del expediente legislativo correspondiente a la Ley 6815.)


En ausencia de una norma jurídica que autorice ese asesoramiento, este se ha fundado en el interés público  presente en la consulta. No obstante, dadas las condiciones en que la asesoría se presta, la jurisprudencia administrativa ha realizado importantes puntualizaciones en orden a los límites que se imponen a las consultas que formulan los señores diputados.”


 


            Así las cosas, es el interés público el que justifica el ejercicio de la función consultiva en relación con los proyectos de Ley que se presenten en la Asamblea Legislativa. En la Opinión Jurídica OJ-003-2008 ya citada, se indicó que la labor de asesoramiento de esta Procuraduría debe responder al interés público:


 


“(…) la labor de asesoramiento que presta este Órgano Consultivo debe responder indudablemente al interés general. De esta forma, nos está vedado atender cualquier consulta que no se oriente a la satisfacción de dicho interés. (En sentido similar: el dictamen C-447-2006 del 9 de noviembre de 2006).


La supeditación de la función consultiva al interés general es una característica común a toda la actuación pública en un Estado Democrático. Al respecto, conviene transcribir lo establecido en la Opinión Jurídica OJ-227-2003 del 11 de noviembre de 2003:


“El interés público que en términos generales identificamos con el interés general, es el fin último de la acción pública, al punto que se le considera la “piedra angular de la acción pública”. Es el fundamento de la legitimación de la actuación administrativa (cfr. Conseil d’Etat: Réflexions sur l’intérêt général . Le rapport public pour 1999), que garantiza la adhesión de los ciudadanos a la acción del Estado (F. RANGEON: L’idéologie de l’intérét général, Economica, 1986, p.9).  En ese sentido, el interés general confiere al Estado el poder de actuar sobre el conjunto de los individuos, superponiéndose a los distintos fines particulares”.


 


            En el caso que nos ocupa, el interés público que reviste la consulta es evidente, pues se nos pide externar nuestro criterio jurídico sobre un tema relevante en relación con las relaciones de cooperación con la Guardia Civil y Guardia Rural. Razón por la cual, estimamos procedente extender el presente criterio, el cual, sin embargo, evidentemente no es vinculante para los señores y señoras diputadas.


 


 


B. EN ORDEN CON LA FACULTAD DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS DE APOYAR LOS PROGRAMAS DE LA GUARDIA CIVIL Y RURAL


 


            Es un tópico común en el Derecho Constitucional de la República el que la Constitución impide que mediante la aprobación de la denominada Ley de Presupuesto, se intente regular materias de diferente naturaleza a la estrictamente presupuestaria. Esta doctrina  habría encontrado reconocimiento en la jurisprudencia de la Sala Constitucional desde su puesta en funcionamiento. Al respecto, conviene transcribir, en lo más relevante, el voto N.° 121-1989 de las 11:00 horas del 23 de noviembre de 1989, redacción del entonces magistrado RODRIGUEZ VEGA:


 


“IV.-


Establece el artículo 176 de nuestra Constitución, entre otras cosas que "el presupuesto ordinario de la República comprende todos los ingresos probables y todos los gastos autorizados de la Administración Pública durante el año económico. El Presupuesto de la República se emitirá para el término de un año, del primero de enero al treinta y uno de diciembre". Con fundamento en los artículos 177 y siguientes de la Constitución se profundiza más en los procedimientos especiales que el Poder Ejecutivo y el Congreso deben observar en la tramitación de dicha ley. Lo mismo ocurre en el Reglamento de Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa. Es por todo ello que esta Sala concluye en el sentido de que el presupuesto de la República es una ley formal y material pero especial por la materia que la constituye y por el procedimiento ya comentado. De los textos antes citados se desprende que la competencia o legitimación que constitucionalmente se atribuye a la Asamblea Legislativa sobre tan importante materia, es para fijar en los presupuestos los ingresos probables y los gastos autorizados de la Administración Pública con las modalidades que para sus modificaciones y para presupuestos extraordinarios la misma Constitución señala. No puede en consecuencia, el Poder Legislativo bajo la potestad presupuestaria que se apunta, regular materias de diferente naturaleza o contenido a esa especialidad. Lo expresado es congruente con la atribución exclusiva del Poder Ejecutivo de elaboración del proyecto de presupuesto ordinario y la iniciativa de sus modificaciones y de los extraordinarios, así como la de la Asamblea Legislativa en cuanto a su dictado, además, con la modalidad ya analizada de que el Poder Ejecutivo no tiene atribución de veto sobre su aprobación, a tenor del numeral 125 de la Carta Fundamental.”


 


            La jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo también ha sido consistente con dicha tesis desde lejana data. Al respecto, se puede consultar el dictamen C-006-1991 de 11 de enero de 1991.


 


            Es decir que es pacífico afirmar que efectivamente las denominadas normas atípicas se han considerado inconstitucionales. Esta posición se encuentra vigente hasta la fecha. En el tema transcribimos parcialmente el dictamen C-312-2007 de 5 de setiembre de 2007:


 


 “En este sentido, ha sido criterio reiterado tanto de esta Procuraduría General de la República como de los Tribunales Judiciales y la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia que las normas atípicas violentan el bloque de constitucionalidad, concretamente los artículos 121 incisos 1) y 11), 124, 125, 176 párrafo primero, 177 y 180 párrafo primero de nuestra Carta Fundamental.


Así, en relación con las “normas atípicas” nuestro Tribunal Constitucional se ha pronunciado de la siguiente forma:


“(…) SOBRE LAS NORMAS ATIPICAS: Las normas atípicas son aquellas que sin tener ninguna relación con las normas de ejecución presupuestaria, se encuentran incluidas dentro del presupuesto y nacen cuando el legislador deroga, modifica, interpreta o incluso crea leyes ordinarias dentro del presupuesto. Esta inclusión de disposiciones no presupuestarias en las leyes del presupuesto, ha sido considerada en reiterada jurisprudencia como violatoria de los preceptos constitucionales que se refieren a la atribución o competencia de la Asamblea Legislativa para dictar las leyes, reformarlas. En tal sentido, de conformidad con el voto No.121-89 de las once horas del veintitrés de noviembre de mil novecientos ochenta nueve -entre otros-, esta Sala estima que es enteramente procedente que se incluyan "normas generales" en las leyes de presupuesto, siempre y cuando ellas se encuentren ligadas a la especialidad que esa materia significa, sea la ejecución del presupuesto. Lo que no es posible incluir en las leyes de presupuesto son las normas que no tienen ese carácter, ya que ellas deben regularse por lo dispuesto para las leyes comunes y ordinarias (…)” (El original no está subrayado) (Resolución 4790-93 de las 08:45 horas del 30 de setiembre de 1993. Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia)


Por su parte, esta Procuraduría General de la República en el dictamen C-006-91 del 11 de enero de 1991, en relación con la norma 41 de la Ley de Presupuesto para 1989 (ley 7111) mencionada con anterioridad, señaló:


“(…) ha sido reiterado el criterio de este Despacho al contestar las audiencias en las acciones de inconstitucionalidad (artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional), en el sentido de que las normas presupuestarias ajenas a la materia de presupuesto son atípicas y, en consecuencia, son violatorios de los artículos 121 incisos 1) y 11) de nuestra Constitución Política. Esta posición se ha visto ampliamente confirmada por varias sentencias emanadas de la Sala Constitucional: resoluciones, entre otras, de las 11 horas del 23 de noviembre de 1989, de las 8:45 horas del 24 de enero de 1990, de las 11:29 horas del 17 de enero de 1990 y de las 15:30 horas del 15 de mayo de 1990. En esta línea de pensamiento, las normas (sic) 41 de la Ley de Presupuesto 7111 de diciembre de 1988, es atípica . Sin embargo, esta competencia de la Sala Constitucional, como consecuencia de una eventual acción interpuesta en tal sentido, todo a tenor del artículo 10 de la Constitución Política y de lo dispuesto por el artículo 88 y concordantes de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (…)”


En razón de lo anterior, se reitera, las normas de rango legal citadas que regulan al CIPET y que se encuentran incluidas en leyes de presupuesto, son de las llamadas “normas atípicas”; sin embargo, al no haber sido declaradas inconstitucionales mediante el procedimiento respectivo ante la Sala Constitucional, han surtido efectos desde el momento de su entrada en rigor.”


 


            Lo anterior tiene relevancia para el presente asunto, toda vez que el artículo 52 objeto de la consulta ciertamente regula materia, en principio, extraña a la cuestión presupuestaria, por lo que podría eventualmente considerarse una norma atípica.


 


            Sin embargo, lo cierto es que el artículo 52 de la Ley N.° 6975 – Ley de Presupuesto Extraordinaria – no ha sido declarado inconstitucional. Esto a pesar de dos acciones que fueron declaradas sin lugar por falta de legitimación de los actores. (Ver votos N.° 7087-1998 y 7088, ambos de 2 de octubre de 1998)


 


            Ergo, y en virtud del principio de presunción de constitucionalidad  de las Leyes que consagra el artículo 129 de la Constitución, debe considerarse que el artículo 52 de la Ley N.° 6975– en cuanto autoriza a las instituciones y empresas del Estado a colaborar con la Guardia Civil y Rural – se encuentra vigente y constituye una norma obligatoria y que surte efectos. (Sobre el principio de presunción constitucional de las Leyes ver GARCIA DE ENTERRIA, EDUARDO. LA CONSTITUCION COMO NORMA Y EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL. Civitas 1985, p. 63-103)


 


            En este sentido, debe señalarse que el artículo 52, específicamente su primer párrafo, habilita al Poder Ejecutivo, pero especialmente a las instituciones y empresas del Estado, a colaborar, mediante préstamo de recursos humanos o la transferencia de recursos financieros, con la Guardia Civil y Rural – cuerpos policiales instituidos por el artículo 21 de la Ley General de Policía -.


 


“Artículo 52.-


Autorízase al Poder Ejecutivo y a las instituciones y empresas del Estado, para que apoyen con recursos humanos y financieros los programas de equipamiento, mejora de instalaciones y suministros para la Guardia Rural y Civil.


Específicamente podrán ejecutarse en forma inmediata la compra de equipos de comunicaciones y transportes que se financien con economías o sacrificios de otros programas y direcciones adscritos al Ministerio de Gobernación y Policía y Seguridad Pública.


Para ejecutar la solicitud, la Proveeduría Nacional deberá atender la solicitud del Ministerio de Gobernación o Seguridad Pública, para lo cual quedará sin aplicación durante seis meses otras disposiciones legales que limiten o atrasen el rápido suministro de los equipos.”


 


            Es decir que el artículo 52 de la Ley N.° 6975 responde un principio de colaboración y cooperación entre entidades públicas- principio consagrado en el artículo 140.8 de la Constitución -. En este caso, la relación de colaboración y cooperación entre las entidades públicas y el Ministerio de Seguridad Pública. Esto con la finalidad de fortalecer los cuerpos policiales de la Guardia Civil y Rural. Así ha sido entendido por la Contraloría General de la República en su oficio de 11 de enero de 1996:


           


“En  nuestro criterio, el espíritu de la  norma 52  pretende  la  colaboración  y cooperación  de  los  entes públicos  con  el  Ministerio  de   Seguridad,  todo  con  la finalidad   de   fortalecer   y  mejorar   nuestros   cuerpos policiales,  ayuda que puede traducirse en recursos humanos y financieros  para  los programas de equipamiento,  mejora  de instalaciones  y suministros.”


 


            A pesar de lo anterior, debe advertirse que la habilitación del artículo 52 de la Ley N.° 6975 no implica que la Administración cooperante no deba cumplir con los procedimientos y exigencias legales que el ordenamiento jurídico impone tanto para realizar donaciones  de bienes, como para presupuestar y realizar las transferencias monetarias si es del caso. Particularmente, tanto la Administración cooperante como el Ministerio de Seguridad Pública deben cumplir lo que dispone la Ley de la Contratación Administrativa, la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, y el título XIII de la Constitución. Esta tesis ha sido expuesta oportunamente por este Órgano Superior Consultivo en el dictamen C-14-1989 de 13 de enero de 1989:


 


“Consecuentemente, podemos concluir que las transferencias de recursos materiales para la Guardia Civil y la Guardia de Asistencia Rural, en orden a los fines que la Norma 52 establece, son legalmente posibles, con la única observación de que cuando se trate de bienes no fungibles, como por ejemplo vehículos e inmuebles deben observarse los trámites legales de la donación y cuando se trataré de la transferencia de recursos financieros, bastará con tramitar las respectivas modificaciones presupuestarias, de conformidad con las disposiciones que al efecto establezca o tuviese establecidas la Contraloría General de la República.”


 


 


C. LA SEGUNDA PARTE DEL ARTÍCULO 52 HA PERDIDO SU VIGENCIA


 


            No obstante que anteriormente se ha señalado que el primer párrafo del artículo 52 de la Ley N.°  6975 se encuentra vigente, no es posible predicar lo mismo de sus otros dos párrafos. Se transcriben nuevamente las disposiciones en comentario:


 


“(…) Específicamente podrán ejecutarse en forma inmediata la compra de equipos de comunicaciones y transportes que se financien con economías o sacrificios de otros programas y direcciones adscritos al Ministerio de Gobernación y Policía y Seguridad Pública.


Para ejecutar la solicitud, la Proveeduría Nacional deberá atender la solicitud del Ministerio de Gobernación o Seguridad Pública, para lo cual quedará sin aplicación durante seis meses otras disposiciones legales que limiten o atrasen el rápido suministro de los equipos.”


 


            Es notorio que los últimos dos párrafos del artículo 52 contienen una disposición de vigencia temporal.


 


            Efectivamente, no debe escapar al intérprete que la segunda parte del numeral 52 habría establecido una suspensión por seis meses del ordenamiento financiero y de contratación que pudiese demorar las transferencias.


 


            Ahora bien, punto aparte de los graves reparos constitucionales que una disposición semejante despiertan – pues eventualmente quebrantarían los numerales 176 y 182 de la Constitución -, lo cierto es que esta norma ya habría perdido su vigencia, pues es evidente que la suspensión prevista en el tercer párrafo del artículo 52 habría concluido el 30 de mayo de 1985, seis meses después de la entrada en vigencia de la norma.


 


D. CONCLUSION


 


            Con fundamento en lo expuesto se concluye que el artículo 52 de la Ley N.° 6975 se encuentra vigente en cuanto permite a las entidades y empresas del Estado a colaborar con los cuerpos de la Guardia Civil y Rural, en estricto apego de los procedimientos y exigencias que impongan la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, la Ley de la Contratación Administrativa, entre otros.


 


            Luego, debe concluirse que el párrafo segundo y tercero del artículo 52, han perdido su vigencia por haberse extinguido el plazo de seis meses allí previsto.


Atentamente,


 


Jorge Oviedo Álvarez                                 


Procurador Adjunto                                                 


JOA/jmd