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Texto Opinión Jurídica 004
 
  Opinión Jurídica : 004 - J   del 11/02/2013   

11 de febrero del 2013


OJ-4-2013


 


Señora


Yolanda Acuña Castro


Diputada


Asamblea Legislativa


 


Estimada señora:


 


Con aprobación de la señora Procuradora General de la República me refiero a su oficio PAC-YAC-354-2012 de 14 de marzo de 2012, mediante el cual solicita criterio sobre lo siguiente:


 


“1. Al derogarse el artículo 4 de la ley 4574 quedaron también derogadas las competencias en favor de las municipalidades que contenían los 10 incisos de este artículo?


2. Al aprobarse el artículo 3 de la ley 7794, quedan integradas las competencias descritas en los 10 incisos del artículo 4 de la ley 4574 de manera genérica en el concepto de “intereses y servicios locales” de conformidad con el artículo 169 de la Constitución Política, por lo que se mantienen dichas competencias en favor de las municipalidades?


3. En el caso de haber quedado derogadas las competencias descritas en los 10 incisos del artículo 4 de la ley 4574 con la aprobación de la ley 7794, no sería este un acto inconstitucional por violentar los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, de acuerdo con lo que la misma Sala Constitucional y Procuraduría General de la República han establecido?


 


  En primer lugar, debo señalarle que la función consultiva de la Procuraduría está reservada –en principio- para los órganos de la Administración activa, y específicamente a los jerarcas de la institución (artículo 4 de la Ley Orgánica). Sin embargo, con la intención de colaborar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, este órgano asesor se pronunciará sobre el tema planteado, entendiendo que se trata de una simple opinión jurídica que carece de efecto vinculante.


 


 


 


I.                   SOBRE LOS ALCANCES DE LA AUTONOMÍA MUNICIPAL


 


El artículo 169 de la norma fundamental dispone que: "La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal,..." Por su parte, el artículo 170 de dicho cuerpo normativo señala que: “las corporaciones municipales son autónomas”.


 


Las citadas normas constitucionales reconocen autonomía a las municipalidades dentro de un ámbito competencial limitado a la administración de lo “local”, sin establecer un listado de materias o atribuciones específicas. Es por ello, que la Sala Constitucional ha desarrollado a través de sus criterios, cuáles son los alcances de esa autonomía municipal, indicando que:


 


“(…) Desde un punto de vista jurídico-doctrinario, esta autonomía debe ser entendida como la capacidad que tienen las municipalidades de decidir libremente y bajo su propia responsabilidad, todo lo referente a la organización de determinada localidad (el cantón, en nuestro caso). Así, algún sector de la doctrina ha dicho que esa autonomía implica libre elección de sus propias autoridades; la libre gestión en las materias de su competencia; la creación, recaudación e inversión de sus propios ingresos; y específicamente, se refiere a que abarca una autonomía política, normativa, tributaria y administrativa, definiéndolas, en términos muy generales, de la siguiente manera: autonomía política: como la que da origen al autogobierno, que conlleva la elección de sus autoridades a través de mecanismos de carácter democrático y representativo, tal y como lo señala nuestra Constitución Política en su artículo 169; autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización  y de servicio ); autonomía tributaria: conocida también como potestad impositiva, y se refiere a que la iniciativa para la creación, modificación, extinción o exención de los tributos municipales corresponde a estos entes, potestad sujeta a la aprobación señalada en el artículo 121, inciso 13) de la Constitución Política cuando así corresponda; y autonomía administrativa: como la potestad que implica no sólo la autonormación, sino también la autoadministración y, por lo tanto, la libertad frente al Estado para la adopción de decisiones fundamentales para el ente. Nuestra doctrina, por su parte, ha dicho que la Constitución Política ( artículo 170), y el Código Municipal (artículo 7 del Código Municipal anterior, y 4 del vigente ) no se han limitado a atribuir a las municipalidades de capacidad para gestionar y promover intereses y servicios locales, sino que han dispuesto expresamente que esa gestión municipal es y debe ser autónoma, que se define como libertad frente a los demás entes del Estado para la adopción de sus decisiones fundamentales. Esta autonomía viene dada en directa relación con el carácter electoral y representativo de su Gobierno (Concejo y Alcalde) que se elige cada cuatro años, y significa la capacidad de la municipalidad de fijarse sus políticas de acción y de inversión en forma independiente,  y más específicamente, frente al Poder Ejecutivo y del partido gobernante. Es la capacidad de fijación de planes y programas del gobierno local, por lo que va unida a la potestad de la municipalidad para dictar su propio presupuesto, expresión de las políticas previamente definidas por el Concejo, capacidad, que a su vez, es política.(…)” ( Sala Constitucional Voto 5445-99 de las 14:30 horas del 14 de julio de 1999).


 


De lo anterior se desprende que existen varias vertientes o manifestaciones de la autonomía municipal, específicamente la posibilidad de dichos entes de autogobernarse (autonomía política), de dictar los reglamentos autónomos de organización y servicio (autonomía normativa), de ejercer potestad impositiva (autonomía tributaria), y la potestad de autoadministración (autonomía administrativa), lo cual en principio le otorga libertad o independencia frente al Estado para la adopción de todas sus decisiones.


 


Consecuentemente, las competencias “locales” atribuidas a la municipalidad a partir del reconocimiento de su autonomía, se contraponen a las competencias de carácter nacional que deben ser ejercidas por el Estado.


 


Ahora bien, existen algunas materias donde el campo competencial entre uno y otro ente no puede deslindarse, pues el ejercicio de atribuciones nacionales también puede desarrollarse dentro de las circunscripciones territoriales de las corporaciones  municipales. Esto lleva a señalar que éstas no  necesariamente son excluyentes y que pueden coexistir en un mismo ámbito territorial.


 


Es precisamente esta interrelación de competencias nacionales y locales, la que exige que deban estar perfectamente definidas, a fin de garantizar la política del Estado sin menoscabo de las atribuciones municipales, exigiendo relaciones de coordinación entre ambos entes.


 


Sobre este tema, la Sala Constitucional ha reconocido que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica la eliminación de las competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado, de manera que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos. Así lo señaló en la sentencia 14906-2006 de las 14:52 horas del 10 de octubre de 2006, en la cual indicó:


 


 “V.  Las Municipalidades. El artículo 169 de la Constitución Política otorgó a las municipalidades atribuciones para administrar los intereses y servicios locales. Sin embargo, como indicó la Sala desde la sentencia No. 1997-6469, la descentralización territorial del régimen municipal, no implica una restricción o eliminación de las competencias asignadas constitucionalmente a otros órganos del Estado. De manera que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros entes públicos, lo que ha sido objeto de un trato legislativo muy claro en el artículo 5 del Código Municipal, al indicar que la competencia Municipal genérica no afecta las atribuciones conferidas a otras entidades de la Administración Pública, y esa afirmación debe entenderse, desde luego, como conclusión constitucionalmente posible, pero únicamente como tesis de principio. Y es así, porque al haber incluido el constituyente un concepto jurídico indeterminado en el artículo 169, al señalar que le corresponde a la Municipalidad de cada cantón, administrar los servicios e intereses "locales", se requiere, para precisar este concepto, estar en contacto con la realidad a la que va destinado, de manera que la única forma de definir o de distinguir lo local de lo que no lo es, es por medio de un texto legal, es decir, que es la ley la que debe hacerlo, o en su defecto, y según sea el caso, deberá hacerse por medio de la interpretación jurisprudencial que de esos contenidos haga el control jurisdiccional. Y puede decirse que el empleo de conceptos indeterminados por la Constitución significa, ante todo, un mandato dirigido al Juez para que él -no el legislador- los determine, como bien lo afirma la mejor doctrina nacional sobre el tema. Es a partir de estas conclusiones resultantes de la labor de interpretación legal, que se concluyó, que todo lo atinente a las licencias comerciales es materia que está inmersa dentro de lo local, síntesis que es complementada con la naturaleza misma de lo que es gobierno comunal. O lo que es lo mismo, lo local tiene tal connotación que definir sus alcances por el legislador o el juez, debe conducir al mantenimiento de la integridad de los intereses y servicios locales, de manera que ni siquiera podría el legislador dictar normativa que tienda a desmembrar el Municipio (elemento territorial), si no lo hace observando los procedimientos previamente establecidos en la Constitución Política; ni tampoco promulgar aquella que coloque a sus habitantes (población) en claras condiciones de inferioridad con relación al resto del país; ni la que afecte la esencia misma de lo local (gobierno), de manera que se convierta a la Corporación en un simple contenedor vacío del que subsista solo la nominación, pero desactivando todo el régimen tal y como fue concebido por la Asamblea Nacional Constituyente. En otras palabras, habrá cometidos que por su naturaleza son municipales -locales- y no pueden ser substraídos de ese ámbito de competencia para convertirlos en servicios o intereses nacionales, porque hacerlo implicaría desarticular a la Municipalidad, o mejor aún, vaciarla de contenido constitucional, y por ello, no es posible de antemano dictar los límites infranqueables de lo local, sino que para desentrañar lo que corresponde o no al gobierno comunal, deberá extraerse del examen que se haga en cada caso concreto. No pueden subsistir funciones de ningún ente público, que disputen su primacía con las municipalidades, cuando se trata de materia que integra lo local.” 


 


En esa misma línea, la Sala señaló en la sentencia  13577-2007 de las 14:40 horas del 19 de setiembre de 2007 lo siguiente:


 


“Ahora bien, esa autonomía de las Municipalidades otorgadas por el Constituyente en el artículo 170 de la Norma Fundamental, si bien constituye formalmente un límite a las injerencias del Poder Ejecutivo, no puede entenderse que se trata de una autonomía plena o ilimitada, pues siempre se encuentra sujeta a ciertos límites, ya que la descentralización territorial del régimen municipal, no implica eliminación de las competencias asignadas a otros órganos y entes del Estado. Es por ello, que existen intereses locales cuya custodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección constitucional y legal es atribuida a otros órganos públicos, entre ellos el Poder Ejecutivo. Por tal razón, ha reconocido esta Sala que cuando el problema desborda la circunscripción territorial a la que están supeditados los gobiernos locales, las competencias pueden ser ejercidas por instituciones nacionales del Estado, pues el accionar de las primeras quedan integradas dentro de los lineamientos generales que se han trazado dentro del plan nacional de desarrollo, sin que ello signifique una violación a su autonomía.”


 


De lo anterior podemos concluir que la autonomía municipal abarca únicamente aquellas atribuciones que pueden enmarcarse dentro del concepto de lo “local”, pues fuera de él, coexisten otras competencias que pueden ser ejercidas por los demás órganos del Estado dentro de la circunscripción territorial de las municipalidades.


 


Sin embargo, debemos señalar que el concepto de “intereses y servicios locales” reconocido constitucionalmente a favor de las municipalidades, constituye un concepto jurídico indeterminado, por lo que resulta necesario analizar en cada caso concreto si una competencia determinada queda englobada o no dentro del mismo.


 


Lo señalado hasta aquí, resulta de especial relevancia para atender las consultas específicas de la señora diputada, según pasaremos a explicar.


 


 


I.                   SOBRE LO CONSULTADO


 


  La consultante plantea tres interrogantes que en realidad podemos resumir en un solo punto, y es determinar si en la actualidad se encuentran vigentes las atribuciones municipales que anteriormente se regulaban en el artículo 4 de la Ley 4574 del 4 de mayo de 1970 (anterior Código Municipal). Específicamente la citada norma establecía lo siguiente:


 


“Artículo 4º.- Corresponde a las municipalidades la administración de los servicios e intereses locales, con el fin de promover el desarrollo integral de los cantones en armonía con el desarrollo nacional.


Dentro de estos cometidos las municipalidades deberán:


1) Promover el progreso de la cultura, las ciencias y las artes, mediante el establecimiento de bibliotecas públicas; la organización de concursos artísticos y literarios de toda clase: la celebración de seminarios y congresos sobre temas culturales o científicos de interés inmediato para el cantón o la región; propiciando exposiciones para dar a conocer el patrimonio artístico e histórico y en fin, financiando o subvencionando en todo o en parte, todas aquellas actividades que contribuyen directamente al avance cultural, la ciencia y el arte de la zona.


2) Impulsar enérgicamente la educación general y vocacional de los habitantes del cantón, coordinando su actividad con los organismos nacionales o particulares dedicados a dirigir o ejecutar labores educativas de todo orden. A tales efectos las municipalidades deben establecer sistemas de becas o auxilios a estudiantes de escasos recursos económicos que se hagan acreedores a ellos por su aprovechamiento y probada dedicación al estudio; mantener un estrecho contacto con las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas de Escuelas y Colegios para impulsar y vigilar su labor; destinar, según sus posibilidades, fondos para construir o reparar escuelas y para subvencionar centros educacionales de cualquier clase y especialmente los que interesen de modo inmediato al cantón.


3) Velar por la salud física y mental de los habitantes del cantón, estableciendo o participando en programas de prevención y combate de enfermedades; organizando programas de bienestar social que protejan oportunamente a las personas que requieren asistencia especial ante graves problemas sociales; construyendo o subvencionando hospitales, unidades sanitarias, centros de nutrición y de asistencia pública en general; estableciendo y subvencionando toda clase de centros de recreación para la población; impulsando al máximo el desarrollo de los deportes y promoviendo toda clase de organizaciones o actividades tendientes a conseguir el máximo de bienestar para la comunidad cantonal.


4) Establecer una política integral de planeamiento urbano de acuerdo con la ley respectiva y las disposiciones de este Código, que persigue el desarrollo eficiente y armónico de los centros urbanos y que garantice por lo menos: eficientes servicios de electrificación y de comunicación; buenos sistemas de provisión de agua potable y de evacuación de aguas servidas, mediante adecuados sistemas de acueductos y alcantarillado; modernos sistemas de iluminación y ornato de la ciudades; eficientes servicios de construcción, reparación y limpieza de calles y otras vías públicas; adecuados programas de parques, jardines y zonas verdes para uso público; programas de vivienda de interés social y en general planes concretos y prácticos para hacer confortable la vida de la población urbana.


Las municipalidades deberán adquirir y fraccionar terrenos preferentemente en las zonas rurales dentro de su jurisdicción territorial administrativa, mediante compra directa o de acuerdo con lo dispuesto por el título VI de este Código. Acondicionarán esos terrenos, en la forma prevista en el párrafo anterior, y los venderán al costo y con facilidades de pago, a cada jefe de familia que demuestre, al igual que su cónyuge, no tener bienes inscritos a su nombre y que resultare acreedor a tal beneficio, previo estudio socio-económico de los solicitantes; todo previa autorización de la Contraloría General de la República.


Los lotes adjudicados o vendidos por la respectiva municipalidad no podrán ser arrendados, gravados, embargados, vendidos ni traspasados por ningún título a persona física o jurídica alguna, mientras no hayan sido totalmente pagados y no hayan transcurrido diez años desde la fecha de la respectiva adjudicación. El Registro Público no inscribirá, dentro del término indicado, ventas ni traspasos de ninguna clase. Se exceptúan, de las anteriores prohibiciones, las operaciones que los adjudicatarios lleven a cabo con instituciones de crédito estatales, con las asociaciones mutualistas de ahorro y préstamo que operan conforme a lo dispuesto en la ley 4338 del 23 de mayo de 1969 y sus reformas, y con las cooperativas de construcción de vivienda debidamente inscritas en el Registro de Cooperativas del Instituto de Fomento Cooperativo, a fin de construir en el lote adjudicado su casa de habitación, en cuyo caso, la municipalidad podrá ceder la primera hipoteca a la institución crediticia que concede el préstamo.


La adjudicación y venta de los lotes que realicen las municipalidades o los concejos municipales de distrito en cumplimiento con lo dispuesto en esta ley, no estarán sujetas a las disposiciones de la Ley de Administración Financiera de la República, y el producto de la venta de los terrenos deberá ser aplicado a la compra y fraccionamiento de otros inmuebles.


(ADICIONADO por Ley No. 6282 de 14 de agosto de 1979, artículo 1º)


5) Formular una política de desarrollo rural integral, tendiente a llevar a las comunidades rurales un mínimo de servicios públicos y los estímulos necesarios para que la población campesina del cantón mejore cada día sus condiciones de vida y de trabajo. Esta política deberá comprender, necesariamente un plan orgánico de caminos vecinales, una buena red de comunicaciones postales telegráficas, telefónicas o cualquier otro análogo, un activo programa de organización de las comunidades rurales y un adecuado plan de construcción y mejoramiento de la vivienda rural.


6) Estimular y proteger el desarrollo agropecuario, industrial y comercial, mediante estímulos y facilidades adecuadas, a fin de promover activamente la producción, distribución y consumo de bienes y servicios y el establecimiento de fuentes de trabajo estables y bien remuneradas para la población.


7) Proteger los recursos naturales de todo orden, asociando una acción enérgica municipal a la nacional previstas en materia forestal, para proteger las fuentes hidrográficas, los bosques y la fauna silvestre, mediante establecimiento o promoción de parques nacionales, reservas forestales y refugios animales.


8) Fomentar el turismo interno y externo, protegiendo las bellezas naturales, regulando el uso y explotación de lagos, islas, bahías y playas aptas para la recreación y el deporte y dando el estímulo necesario a los programas públicos y privados de orden turístico, cuidando también la fauna y la flora marina.


9) Velar por la seguridad de las personas y el orden público, mediante una acción coordinada con las autoridades y entidades nacionales.


10) Promover la conciencia cívica de la población a fin de que los ciudadanos en ejercicio de los principios de autodeterminación democrática, participen oportuna y conscientemente en la actividad del gobierno municipal.”


 


  De la norma citada, se desprende que el legislador había reconocido en el anterior Código Municipal, una lista taxativa de atribuciones en favor de las municipalidades, relacionadas con el desarrollo, seguridad, educación, salud, ambiente y ordenamiento del cantón.


 


  No obstante lo anterior, la citada redacción no fue incorporada al aprobarse el actual Código Municipal mediante Ley 7794 del 30 de abril de 1998. Sin embargo, el legislador optó en la ley vigente, por reconocer competencias genéricas a las municipalidades, que quedan englobadas dentro del concepto de “lo local” reconocido constitucionalmente.


 


  En efecto, en los artículos 3 y 4 del actual Código Municipal, podemos encontrar algunas de las atribuciones genéricas reconocidas a las municipalidades, al indicar:


 


“Artículo 3. — La jurisdicción territorial de la municipalidad es el cantón respectivo, cuya cabecera es la sede del gobierno municipal.


El gobierno y la administración de los intereses y servicios cantonales estarán a cargo del gobierno municipal.


La municipalidad podrá ejercer las competencias municipales e invertir fondos públicos con otras municipalidades e instituciones de la Administración Pública para el cumplimiento de fines locales, regionales o nacionales, o para la construcción de obras públicas de beneficio común, de conformidad con los convenios que al efecto suscriba.


(Así reformado por el artículo 17 de la ley General de transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades, 8801 del 28 de abril de 2010)


Artículo 4.-La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política. Dentro de sus atribuciones se incluyen las siguientes:


a)         Dictar los reglamentos autónomos de organización y de servicio, así como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico.


b)         Acordar sus presupuestos y ejecutarlos.


c)   Administrar y prestar los servicios públicos municipales.


d)         Aprobar las tasas, los precios y las contribuciones municipales, así como proponer los proyectos de tarifas de impuestos municipales.


e)         Percibir y administrar, en su carácter de administración tributaria, los tributos y demás ingresos municipales.


f)         Concertar, con personas o entidades nacionales o extranjeras, pactos, convenios o contratos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.


g)         Convocar al municipio a consultas populares, para los fines establecidos en esta Ley y su Reglamento.


h)        Promover un desarrollo local participativo e inclusivo, que contemple la diversidad de las necesidades y los intereses de la población.


i)          Impulsar políticas públicas locales para la promoción de los derechos y la ciudadanía de las mujeres, en favor de la igualdad y la equidad de género.


(Así reformado por el aparte b) del artículo único de la Ley N ° 8679 del 12 de noviembre de 2008). (La negrita no forma parte del original)


 


  De las normas citadas, podemos extraer, que el legislador estableció un modelo de reconocimiento de competencias similar al establecido constitucionalmente, pues si bien describe algunas de las atribuciones municipales, le reconoce de manera genérica la administración de los intereses y servicios cantonales, y la autonomía garantizada constitucionalmente para el cumplimiento de esos fines.


 


  Es por lo anterior, que a criterio de este órgano asesor, el hecho de que la redacción existente en el Código Municipal anterior no haya sido adoptada en el Código Municipal vigente, no implica per se, que se estén desconociendo las atribuciones anteriormente descritas de manera taxativa. Por el contrario, el legislador escogió un modelo más amplio para describir las atribuciones municipales, lo cual también resulta acorde con el respeto a la autonomía garantizada constitucionalmente.


 


  Es por ello, que la definición de cuáles competencias son estrictamente municipales, tal como indicamos en el apartado anterior, depende de qué se entienda dentro del concepto de intereses y servicios locales que establece la Constitución, lo cual deberá ser definido en cada caso concreto tomando en cuenta la abundante jurisprudencia de la Sala Constitucional al respecto y sin perjuicio de las atribuciones otorgadas a otros órganos y entes de carácter nacional.


 


 


II.                CONCLUSIÓN


 


  A partir de lo indicado, debemos concluir que en la medida que las atribuciones anteriormente reguladas en el artículo 4 de la Ley 4574, puedan englobarse dentro del concepto de “lo local”, debe entenderse que existe una autorización constitucional y legal a favor de las municipalidades para ejercerlas. Lo anterior, sin perjuicio de las competencias nacionales que pueden ejercerse en la circunscripción de cada cantón.


 


                                                                       Atentamente,


 


                                Silvia Patiño Cruz


                                    Procuradora Adjunta


 


 


SPC/gcga