28 de enero del 2013

C-8-2013

 

Señora

Zahyra Artavia Blanco

Jefe del Departamento de Secretaría

Municipalidad de Goicoechea

 

Estimada señora:

 

Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio SM-1928-11 del 14 de diciembre de 2011, mediante el cual nos remite el acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de Goicoechea en la sesión ordinaria N° 50-11 del 13 de diciembre de ese año, consultando “si es inconstitucional la creación de Unidades Técnicas de Gestión Vial”. Lo anterior, lo consulta a partir de lo dispuesto en el Decreto Ejecutivo 34624-MOPT del 27 de marzo de 2008.

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio jurídico MUNIGO 41-2011 del 6 de octubre de 2011, emitido por el abogador asesor de la Municipalidad de Goicoechea, en el cual se señala en lo que interesa que: “la norma analizada es inconstitucional en cuanto a su fondo, por resultar violatoria de la autonomía municipal, en el tanto entra a analizar aspectos propios de su organización interna; y además, inconstitucional e ilegal en cuanto a la forma, por cuanto –hasta donde he analizado el asunto- dicha reglamentación  no fue objeto de consulta a las Municipalidades del país…”

 

 

I.                   SOBRE EL MARCO NORMATIVO DE REFERENCIA

 

      De importancia para evacuar la consulta que se plantea, debemos indicar que la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria, Nº 8114 del 4 de julio del 2001, crea en su artículo 1° el impuesto único a los combustibles, fijándole un destino específico según lo dispone el artículo 5 de dicha normativa, que señala en lo conducente lo siguiente:

 

“Artículo 5º—Destino de los recursos: Del producto anual de los ingresos provenientes de la recaudación del impuesto único sobre los combustibles, un veintinueve por ciento (29%) se destinará a favor del Consejo Nacional de Vialidad (Conavi); un tres coma cinco por ciento (3,5%), exclusivamente al pago de servicios ambientales, a favor del Fondo Nacional de Financiamiento Forestal (Fonafifo); un cero coma uno por ciento (0,1%), al pago de beneficios ambientales agropecuarios, a favor del Ministerio de Agricultura y Ganadería para el financiamiento de los sistemas de producción agropecuaria orgánica, y un uno por ciento (1%), a garantizar la máxima eficiencia de la inversión pública de reconstrucción y conservación óptima de la red vial costarricense, a favor de la Universidad de Costa Rica. El destino de este treinta y tres coma seis por ciento (33,6%) tiene carácter específico y obligatorio para el Ministerio de Hacienda, el cual, por intermedio de la Tesorería Nacional, se lo girará directamente a cada una de las instituciones antes citadas

(…)

La suma correspondiente al veintinueve por ciento (29%), estipulada en el primer párrafo de este artículo a favor del Conavi, se distribuirá de la siguiente manera:

(…)

b) El veinticinco por ciento (25%) restante se destinará exclusivamente a la conservación, el mantenimiento rutinario, el mantenimiento periódico, el mejoramiento y la rehabilitación; una vez cumplidos estos objetivos, los sobrantes se usarán para construir obras viales nuevas de la red vial cantonal; esta última se entenderá como los caminos vecinales, los no clasificados y las calles urbanas, según las bases de datos de la Dirección de Planificación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT).

La totalidad de la suma correspondiente a este veinticinco por ciento (25%), será girada directamente a las municipalidades por la Tesorería Nacional, de acuerdo con los siguientes parámetros: el sesenta por ciento (60%) según la extensión de la red vial de cada cantón, y un cuarenta por ciento (40%) según el Índice de Desarrollo Social Cantonal (IDS), elaborado por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplan). Los cantones con menor IDS recibirán, proporcionalmente, mayores recursos.

La ejecución de dichos recursos se realizará, de preferencia, bajo la modalidad participativa de ejecución de obras. Conforme lo establece el Reglamento de esta Ley, el destino de los recursos lo propondrá, a cada concejo municipal, una junta vial cantonal o distrital, en su caso, nombrada por el mismo concejo, la cual estará integrada por representantes del gobierno local, el MOPT y la comunidad, por medio de convocatoria pública y abierta.”  (La negrita no forma parte del original).

 

De lo anterior, se deduce que el legislador destinó los recursos provenientes del impuesto único sobre los combustibles que son girados a las municipalidades, a la conservación, el mantenimiento rutinario, el mantenimiento periódico, el mejoramiento y la rehabilitación de la red vial cantonal, y una vez cumplidos estos objetivos, los sobrantes se usarán para construir obras viales nuevas. Para ello, la ley establece que será la Junta Vial Cantonal o Distrital la encargada de hacer una propuesta a cada Consejo Municipal sobre el destino de los recursos, según se regule en el respectivo reglamento de la ley.

 

En ejercicio de dicha disposición legal, se emitió el Decreto Ejecutivo N° 34624-MOPT del 17 de julio de 2008, que es el Reglamento sobre el Manejo, Normalización y Responsabilidad para la Inversión Pública en la Red Vial Cantonal, que derogó el anterior Decreto Ejecutivo N° 30623 del 5 de marzo de 2003, denominado Reglamento al artículo 5 inciso b) de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias sobre la Inversión Pública en la Red Vial Cantonal.

 

La reglamentación vigente regula lo relativo a la inversión pública en la red vial cantonal, tal y como lo dicta el artículo 1, al indicar:

 

“Artículo 1º—Ámbito del Reglamento. El presente Reglamento regula lo estipulado en el artículo 5º, inciso b) de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, Nº 8114, en cuanto a la inversión pública en la red vial cantonal, en concomitancia con la Ley de creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Nº 4786 y sus reformas, la Ley General de Caminos Públicos, Nº 5060 y sus reformas, Código Municipal, la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República y demás normativa conexa.”

 

     Además, el mismo reglamento, establece la figura de las Unidades Técnicas de Gestión Vial Municipal, refiriéndose a su naturaleza jurídica en el artículo 13 de dicho cuerpo normativo que dispone:

 

“Artículo 13.—Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal. Se constituirá una Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal en cada cantón, la cual fungirá como secretaría técnica de la Junta Vial Cantonal. Deberá contar, al menos, con un profesional en ingeniería civil, en construcción o en un área profesional afín a las labores de la Unidad Técnica, quien fungirá como Director; así como un asistente técnico, ambos con experiencia en materia vial; y un promotor social profesional en ciencias sociales. Los puestos señalados anteriormente serán nombrados por cargos fijos, a tiempo completo y, dependiendo de su condición profesional, preferentemente compensadas bajo el régimen de dedicación exclusiva.

Al constituir esta Unidad, su operación y financiamiento se incluirá dentro del Plan Operativo Anual de cada municipalidad, en carácter de servicio de gestión vial, como parte de las actividades a ser financiadas con los recursos a que se refieren los artículos 4 y 9, de este Reglamento. Cuando medie un interés común las municipalidades podrán integrar la UTGVM en forma mancomunada.

Dentro de las eventuales actividades operativas a financiar se incluyen: adquisición, mejora y reparación de edificaciones, equipo y maquinaria, equipo y materiales de oficina, consultorías, salarios, gastos de viaje y transporte, siempre que se ajusten a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

Corresponderá a la administración garantizar que los recursos señalados en el párrafo anterior y en el artículo 4 del presente reglamento, se destinen exclusivamente para los fines descritos en éstos. La aplicación o el uso diferente de los recursos, generará las responsabilidades civiles, administrativas y penales que correspondan.

 

      De dicho artículo se desprende que las Unidades Técnicas de Gestión Vial se configuran como Secretarías Técnicas de las Juntas Viales Cantonales, y por lo tanto forman parte de su estructura interna.

 

            Lo anterior, resulta de especial relevancia para evacuar la presente consulta, según se pasará a explicar.

 

 

II.                SOBRE LO CONSULTADO

 

      Teniendo como marco de referencia lo indicado en el apartado anterior, debemos señalar que la consulta que se plantea debe orientarse desde dos perspectivas. En primer lugar, debe analizarse si la creación de las Unidades Técnicas de Gestión Vial es conforme a la Constitución (análisis de constitucionalidad), y en segundo lugar, si dichas figuras –reguladas reglamentariamente- exceden o no lo dispuesto por el legislador (análisis de legalidad).

 

      En cuanto al análisis de constitucionalidad, debemos advertir que en virtud de lo establecido en el numeral 10 de la Constitución Política, corresponde a la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, ejercer de manera exclusiva el control de constitucionalidad de las normas jurídicas. Por tal motivo, la interpretación que se realice en este pronunciamiento sobre el particular, únicamente tiene el fin de colaborar con la función que realiza la municipalidad consultante, pero lo es sin perjuicio de lo que en definitiva pueda resolver sobre el tema la Sala Constitucional.

 

      Al respecto, debemos señalar que los recursos económicos que comentamos que se regulan en el artículo 5 de la Ley N° 8114, no tienen un origen municipal, sino que constituyen un impuesto nacional creado por el legislador y destinado por este último a varios órganos e instituciones. Y, en ese tanto, la definición del destino que se podrá dar a los recursos (en este caso mejoramiento de la red vial cantonal), así como los órganos que deben crearse para dar cabal cumplimiento al mandato del legislador, no pueden considerarse como afectantes de la autonomía municipal.

      Precisamente sobre este tema, la Sala Constitucional se refirió en la sentencia N° 5669-1999 de las 15:21 horas del 21 de julio de 1999, en la cual dispuso en lo que interesa:

 

“…debe distinguirse lo que son propiamente los impuestos municipales, que son los propuestos por las autoridades municipales a la Asamblea Legislativa para su aprobación mediante ley, como se anotó anteriormente, de los impuestos nacionales creados por iniciativa del legislador a favor de las corporaciones municipales, lo que también ha sido del conocimiento de este Tribunal con anterioridad. Así, en sentencia número 03930-95, de las quince horas veintisiete minutos del dieciocho de julio de mil novecientos noventa y cinco, señaló:

"Lo expresado en el considerando anterior, no debe provocar la falsa conclusión, que solamente son constitucionales los tributos municipales que se originen en una iniciativa del gobierno local. La jurisprudencia lo que ha señalado, claramente, es que existen servicios públicos que por su naturaleza, no pueden ser más que municipales y que se involucran en la definición que da el artículo 169 de la Constitución Política al señalar que «La administración de los intereses y servicios locales de cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal.» Si esos intereses y servicios requieren del pago de impuestos y contribuciones de los munícipes de la jurisdicción territorial correspondiente, entonces la iniciativa tributaria sólo puede ser municipal, producto de la potestad tributaria del gobierno local y es la que se define en la jurisprudencia antes comentada. Pero ello no quiere decir que el legislador no pueda dotar a las Municipalidades de recursos extraordinarios mediante un impuesto general a distribuir, como en el caso del impuesto territorial; mediante un impuesto regional, que beneficie un determinado número de gobiernos locales; o bien, mediante un impuesto especial que grave determinadas actividades, como resulta ser la exportación de banano, a distribuir entre los cantones productores. En estos casos la iniciativa de la formulación de la ley tributaria es la ordinaria, puesto que aquí no se trata de la autorización de un tributo de naturaleza municipal, sino la creación de uno diverso, en el que resulta, que el o los destinatarios o beneficiarios, serán uno o varios gobiernos locales, como en el caso del impuesto creado en el artículo 36 del Código de Minería, o en el impuesto sobre la venta de licores. En este caso, el tributo será municipal por su destino, pero su origen es la ley común, por tratarse de recursos extraordinarios y beneficiosos para las comunidades. En síntesis, la potestad impositiva municipal, que es la que se origina en la creación del tributo por el gobierno local para que sea autorizado por la Asamblea Legislativa, no obsta para que el legislador pueda, extraordinariamente y por los trámites de la ley común, conceder rentas y recursos económicos distintos, de carácter nacionales, en cuyo caso, el proyecto de ley respectivo, no deberá originarse necesariamente en la iniciativa municipal, aunque los beneficiarios del tributo sean los propios gobiernos locales. En este último caso, la recaudación, disposición, administración y liquidación, corresponde a las Municipalidades destinatarias de los tributos.

(…)"  (La negrita no forma parte del original)

 

  De la sentencia anterior, se desprende que no existe quebranto a la autonomía municipal, cuando el legislador le define a las municipalidades el modo en que podrán ejecutar los recursos derivados de un impuesto de carácter nacional y tampoco cuando le impone una estructura mínima para asegurar la racionalidad en el gasto de los dineros transferidos.

           

      Ahora bien, tal como analizamos con anterioridad, si se analiza la redacción del artículo 5 de la Ley 8114, se desprende que el legislador destinó los recursos provenientes del impuesto único sobre los combustibles que son girados a las municipalidades, a la conservación, el mantenimiento rutinario, el mantenimiento periódico, el mejoramiento y la rehabilitación de la red vial cantonal, y una vez cumplidos estos objetivos, los sobrantes se usarán para construir obras viales nuevas. Asimismo, establece que será la Junta Vial Cantonal o Distrital la encargada de hacer una propuesta a cada Consejo Municipal sobre el destino de los recursos, según se regule en el respectivo reglamento de la ley. Esto como indicamos, no puede considerarse violatorio de la autonomía municipal pues se trata de un impuesto de carácter nacional.

 

      Sin perjuicio de lo anterior, debemos señalar que las figuras de las Unidades Técnicas de Gestión Vial no son mencionadas expresamente en el artículo 5 de la ley, sino que su regulación se establece en el Decreto Ejecutivo N° 34624-MOPT como expusimos. Por tal razón, conviene analizar si el Poder Ejecutivo excedió su potestad reglamentaria al crear una figura no contemplada expresamente en la ley.

 

      Sobre el particular, debemos tener en consideración dos aspectos. En primer lugar, la propia Ley 8114 al establecer que será la Junta Vial Cantonal o Distrital la encargada de hacer una propuesta a cada Consejo Municipal sobre el destino de los recursos, remite expresamente a lo dispuesto en el reglamento a la ley, por lo que en principio el legislador está habilitando al Poder Ejecutivo para establecer los detalles operativos para hacer cumplir dicha norma.

 

      En segundo lugar, debemos señalar que el Decreto Ejecutivo mencionado en cuanto establece la figura de la Unidad Técnica de Gestión Vial, no crea una figura jurídica nueva que no haya sido dispuesta por el legislador. En efecto, tal como analizamos en el apartado anterior, el artículo 13 de la normativa reglamentaria establece a las Unidades Técnicas de Gestión Vial como secretarías técnicas de las Juntas Viales Cantonales, y por lo tanto forman parte de la estructura administrativa interna de estas últimas.

 

      Dado que las Juntas Viales Cantonales están dispuestas en la ley, y que las Unidades Técnicas de Gestión Vial no son más que un órgano interno no independiente de aquellas, no existe extralimitación alguna con relación a lo dispuesto por el legislador.

 

      Es así como las Unidades Técnicas de Gestión Vial forman parte de la estructura de las Juntas Viales Cantonales, órganos creados por ley, por tanto no configuran órganos nuevos o diferentes.

 

 

III.             CONCLUSIÓN

 

      Es criterio de este órgano asesor la conformación de unidades técnicas de gestión vial no es ilegal, y tampoco se observan vicios de constitucionalidad, aunque esto último debe ser declarado de manera definitiva por la Sala Constitucional en ejercicio de la competencia exclusiva y excluyente contemplada en el numeral 10 de la Constitución Política.

 

                                                                          Atentamente,

 

                                   Silvia Patiño Cruz

                                       Procuradora Adjunta

SPC/gcga