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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 018
 
  Dictamen : 018 del 13/02/2013   

13 de febrero, 2013

13 de febrero, 2013.


C-018-2013


 


Licenciado


Jorge Fernández Chacón


Director General


Dirección General de Aviación Civil


 


Estimado señor:


 


 


            Me refiero a su atento oficio DGAC-DG-1879-2012 de 17 de septiembre de 2012, recibido el 26 del mismo mes, mediante el cual solicita a la Procuraduría General su criterio en cuanto a la posibilidad de que el Consejo Técnico de Aviación Civil obtenga préstamos con entidades financieras internas, sin requerir aval o aprobación de la Asamblea Legislativa.


 


            Señala Ud. que el CETAC es una persona jurídica instrumental, según el artículo 2 de la Ley 8038 de 17 de octubre de 2000. Personalidad que le permite administrar los fondos de las tarifas aplicables a los servicios aeronáuticos y realizar los contratos necesarios para el cumplimiento de las funciones. El Consejo requiere financiamiento para realizar un proyecto referente a aeropuertos cuyo costo ronda un estimado de $176,20 millones. Para lo cual pretende suscribir un crédito con una entidad financiera nacional. Añade que la Asesoría Jurídica considera que la personalidad jurídica del CETAC le hace ser sujeto de derechos y obligaciones. Agrega la Dirección que se trata de una personalidad jurídica instrumental para administrar los recursos que se derivan de las competencias que la Ley General de Aviación Civil establece, personalidad que está en función directa de la materia que es desconcentrada, sea la regulación de la aviación civil.  La personalidad jurídica es completa para los cometidos sustantivos a la regulación de la aviación civil pero no para los asuntos de recursos humanos y las necesidades administrativas. Agrega que la administración de las rentas provenientes del Contrato de Gestión Interesada forma parte de la competencia sustantiva del CETAC en tanto la prestación de los servicios en el Aeropuerto se mantiene comprendida dentro de su ámbito. Le corresponde, así, ejercer los actos necesarios para cumplir el fin que el ordenamiento jurídico le encomienda para esa optimización de los servicios aeroportuarios. Añade que la Sala Constitucional ha declarado la constitucionalidad del artículo 3 de la Ley de Creación del Consejo Nacional de Vialidad, por lo que cualquier duda en torno a la capacidad jurídica de CETAC, órgano persona de idéntica naturaleza que el CONAVI, debe ser descartada a partir de la reiterada postura del Tribunal Constitucional. El principio de legalidad  no debe ser comprendido de una forma tan estrecha que signifique un obstáculo para los tipos de contrato que pueda celebrar. Por lo que CETAC cuenta con la capacidad jurídica suficiente para actuar como persona jurídica para ejercer los actos y contratos que deba celebrar para cumplir con sus deberes jurídicos, incluida la facultad de endeudarse y de constituirse deudor para satisfacer los fines de su giro competencial, concretamente para el mejoramiento de los servicios del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría. En cuanto al endeudamiento señala que no es necesario que el CETAC obtenga una autorización de parte de la Asamblea Legislativa, ya que el requisito del artículo 121, inciso 15 de la Constitución se reduce al caso de empréstitos asumidos por el Poder Ejecutivo, no por órganos con personalidad jurídica instrumental. Será externo el crédito que genere obligaciones pagaderas a acreedores domiciliados en el exterior.


 


            Agrega Ud. que la Contraloría General, en oficio N. DCA-1504 (06388) de 28 de junio de 2012, manifestó que el legislador concedió al CETAC capacidad suficiente para celebrar aquellos contratos que resulten necesarios para el cumplimiento de sus funciones y en el caso de la suscripción de un contrato de préstamo resulta aplicable el artículo 3 de la Ley de Contratación Administrativa como medio para conseguir la satisfacción del fin público perseguido, lo cual le da sustento legal suficiente para entender que el CETAC puede suscribir contratos de préstamo con entidades financieras. La Contraloría hizo mención del dictamen C-282-2004 en cuanto a la aplicación del artículo 121, inciso 15 de la Constitución, señalando que “ese Órgano desconcentrado del MOPT, nunca dejará de pertenecer al Poder Ejecutivo, teniendo que aplicársele el inciso 15) del artículo 121 de nuestra Constitución Política, sin dejar de lado los otros requisitos necesarios de cumplimiento obligatorio, como lo son la autorización de MIDEPLAN, dictamen positivo del Banco Central, recomendación de negocios por parte de Tesorería Nacional, y otras”. El Consejo no compartió la conclusión del Órgano Contralor en cuanto a la aplicación del artículo 121, inciso 15, ante lo cual la División de Contratación Administrativa en oficio DCA-2049 de 31 de agosto de 2012 señala que la definición de esos temas es competencia en última instancia de la Procuraduría General de la República.  No obstante, la División de Contratación Administrativa reconsidera lo expuesto en el oficio DCA-1504, en relación con la necesidad de aprobación legislativa para los empréstitos que suscriba el Poder Ejecutivo con fondos de entidades financieras locales, porque así lo ha señalado la Procuraduría.


 


            Conforme lo expuesto, la Procuraduría es llamada a pronunciarse sobre la facultad del Consejo Técnico de Aviación Civil como persona jurídica instrumental y órgano desconcentrado del Poder Ejecutivo para contraer préstamos sin requerir la aprobación de la Asamblea Legislativa.  La consulta parte de que la personalidad jurídica instrumental le autoriza para contraer crédito, que al no ser un crédito del Poder Ejecutivo no debe sujetarse a lo dispuesto en el artículo 121, inciso 15 de la Constitución Política.


 


            Al analizar el punto objeto de consulta, debe tomarse en cuenta que el CETAC no es un ente descentralizado, sino que es parte del Poder Ejecutivo. EL CETAC no ha sido autorizado por el legislador para endeudarse, por lo que en el estado actual del ordenamiento no le resulta aplicable el artículo 121, inciso 15 de la Constitución Política.


 


A-    EN AUSENCIA DE UNA PERSONALIDAD JURIDICA PLENA, EL CETAC ES PARTE DEL PODER EJECUTIVO.


 


 


   Conforme lo indicado, el CETAC considera que está habilitado para contraer créditos. En ese sentido, sostiene que cuenta con la capacidad como persona jurídica para ejercer los actos y contratos que deba celebrar en el cumplimiento de sus deberes jurídicos; incluso la facultad de endeudarse y de constituirse como deudor. Esta facultad derivaría de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley General de Aviación Civil. Dispone dicho numeral:


 


“Artículo 2º—La regulación de la aviación civil será ejercida por el Poder Ejecutivo por medio del Consejo Técnico de Aviación Civil y la Dirección General de Aviación Civil, ambos adscritos al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, según las potestades otorgadas por esta Ley.


 


En relación con el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el Consejo Técnico de Aviación Civil gozará de desconcentración máxima y tendrá personalidad jurídica instrumental para administrar los fondos provenientes de tarifas, rentas o derechos regulados en esta Ley, así como para realizar los actos o contratos necesarios para cumplir las funciones y tramitar los convenios a fin de que sean conocidos por el Poder Ejecutivo." (Así reformado por el artículo 1 de la Ley N° 8038 del 12 de octubre del 2000).


 


            El texto vigente reafirma la ubicación orgánica del Consejo Técnico de Aviación Civil y de la Dirección General de Aviación Civil,  la desconcentración máxima del CETAC en los ámbitos dispuestos por el legislador y le atribuye  personalidad jurídica instrumental para administrar los recursos generados por las tarifas establecidas conforme la ley.


 


            Partiendo de que tiene autorización para endeudarse vía la suscripción de contratos de préstamo, el CETAC sostiene que esos contratos no son contratos del Poder Ejecutivo, por lo que esos créditos no requerirían autorización legislativa; el artículo 121, inciso 15 de la Constitución se “reduciría” al caso de empréstitos asumidos por el Poder Ejecutivo, pero no resultaría aplicable a los suscritos por órganos con personalidad jurídica instrumental.


 


            Pareciera, entonces, que se considera que la personalidad instrumental cubriría un ámbito más amplio del que generalmente se reconoce, sea financiero y presupuestario, ya que permitiría una separación orgánica del Poder Ejecutivo, diferenciando entre dicho Poder y la persona jurídica instrumental.


 


            El artículo 2 de la Ley de Aviación Civil expresamente señala que el CETAC y el Consejo de Aviación Civil son órganos desconcentrados del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el cual es parte del Poder Ejecutivo. En ese sentido, el CETAC se ubica orgánica y estructuralmente en el Poder Ejecutivo. Incluso cabe decir que esos órganos son la vía, el medio para que este Poder Ejecutivo regule la aviación civil. Esto en tanto el artículo 2 antes transcrito señala que el Poder Ejecutivo ejerce la regulación aérea “por medio” del CETAC y de la Dirección de Aviación Civil. A pesar del reconocimiento de la personalidad jurídica instrumental y de la desconcentración máxima a favor del CETAC, en la Ley no existe disposición alguna que permita concluir que este órgano no integra, no forma parte del Poder Ejecutivo.


 


 Si esa integración orgánica no existiera,  habría que considerar al CETAC como un ente descentralizado, titular de una personalidad jurídica plena. Personalidad que determinaría la descentralización y, por ende, la independencia orgánica respecto  del Poder Ejecutivo. En efecto, es la personalidad jurídica plena propia de los entes descentralizados la que determina que el ente no se integre a la organización ministerial y posea, al contrario, una autonomía incompatible con cualquier forma de sumisión orgánica. Este no es el caso de las personas instrumentales, ya que permanecen integradas orgánicamente a la Administración respectiva. Verbi gratia, al Poder Ejecutivo. CETAC no forma parte de ninguna persona jurídica distinta del Estado, ni de ningún Poder distinto del Ejecutivo, así como tampoco forma parte de la Administración Descentralizada. Sencillamente, la personificación instrumental no conlleva un proceso de descentralización, que permita considerar al organismo como no perteneciente al Poder Ejecutivo.


 


            Sobre la pertenencia orgánica del CETAC al Poder Ejecutivo, cabe citar el dictamen N. C- 282-2004 de 4 de octubre del 2004, en el cual se indicó:


“Si bien es cierto, señalamos con anterioridad que el Consejo de Seguridad Vial, el Consejo Técnico de Aviación Civil, el Consejo Nacional de Vialidad, el Consejo Nacional de Concesiones, y el Consejo de Transporte Público, son órganos desconcentrados del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, ello no impide que los servidores de esos órganos puedan ser catalogados como funcionarios del citado Ministerio.


Al respecto, cabe indicar que la desconcentración es una técnica de organización de competencias administrativas que permite una ordenada distribución de las funciones encomendadas a un órgano o a un ente público. Mediante ese instrumento, se encarga a un órgano especializado el ejercicio de determinadas competencias, con la finalidad de alcanzar mayor eficiencia. A pesar de ello, la aplicación de dicha figura no desliga a los funcionarios que prestan sus servicios en los órganos desconcentrados de su relación con el ente u órgano al que originalmente estaban atribuidas las competencias desconcentradas.


A diferencia de lo que ocurre con la descentralización (donde opera la asignación o el traslado de competencias a un ente nuevo, dotado de personalidad jurídica propia, y que por tanto pasa a ser un centro último de imputación de derechos y obligaciones) con la desconcentración no se crea una persona jurídica nueva, sino que solamente ocurre una distribución de competencias entre órganos. Así, las competencias que no hayan sido expresamente desconcentradas en las normas respectivas, deben seguir siendo ejercidas por el órgano o por el ente que desconcentra.


En el caso de un ministerio, es posible afirmar que constituye un "órgano de órganos". Es un órgano porque forma parte de un ente, como lo es el Estado; y es un órgano de órganos, porque está integrado por una serie de dependencias, cada una de ellas con una naturaleza jurídica específica.


En todo caso, lo que interesa destacar es que un órgano a favor del cual se desconcentraron determinadas competencias, no deja de formar parte de la estructura orgánica de aquél a quien pertenecían originalmente las funciones desconcentradas. Como consecuencia de ello, los funcionarios que prestan sus servicios en los órganos desconcentrados del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, pueden ser válidamente catalogados como servidores de ese Ministerio”.


Pertenencia al Poder Ejecutivo que ya había afirmado el dictamen C-178-1995 de 14 de agosto de 1995.


           


            Por consiguiente, el otorgamiento de una personalidad jurídica instrumental no justifica el considerar que el CETAC no es parte del Poder Ejecutivo; antes bien, cabe afirmar esa pertenencia. Ubicación orgánica que es importante porque cuando el artículo 121, inciso 15 de la Constitución Política requiere que los contratos externos del Poder Ejecutivo sean sometidos a aprobación legislativa, se refiere al Ejecutivo como Poder y como tal órgano de órganos. Comprende, entonces, las distintas dependencias del Poder Ejecutivo, independientemente de su grado de desconcentración y de su personalidad instrumental y no únicamente al Presidente de la República y Ministro del ramo. Para que un contrato de crédito suscrito por una persona jurídica instrumental del Poder Ejecutivo no requiera aprobación de la Asamblea Legislativa se requiere norma expresa. Por demás, como se indica en la consulta, la interpretación y aplicación (las distintas leyes que aprueban contratos de préstamo conciernen crédito externo) de dicha disposición constitucional determina que se aplica cuando el financiamiento es externo (cfr. C-066-2003 de 5 de marzo de 2003).        


 


 B-. NECESIDAD DE AUTORIZACION LEGAL PARA ENDEUDARSE


 


 


CETAC considera que su condición de persona jurídica instrumental y la capacidad para contratar determinan que pueda contraer crédito con entidades nacionales.


 


Ciertamente, la personalidad jurídica instrumental permite administrar un presupuesto y, por ende, recursos, con independencia del Presupuesto del Estado. Implica una autonomía patrimonial determinada por la titularidad de recursos propios, según lo disponga el legislador; titularidad de un presupuesto propio, separado del presupuesto del organismo al cual se pertenece, la administración y manejo de recursos con independencia del presupuesto del ente de pertenencia, lo que implica reconocer una facultad de contratar. Así lo ha reconocido la Sala Constitucional, para quien la personalidad permite al órgano administrar sus recursos con independencia del Presupuesto del ente público al que pertenece, lo que implica el reconocimiento de un presupuesto propio y, por ende de las potestades propias para ejecutarlo. En la sentencia referida al contrato de gestión interesada para el Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, la Sala Constitucional señaló como notas características de la personalidad jurídica instrumental:


 


     “ La posición correcta es la sostenida en el segundo de los fallos citados, en el entendido de que resulta válido a la luz del Derecho de 
la Constitución conferir a un órgano desconcentrado, personalidad jurídica instrumental para efectos de manejar su propio presupuesto y así llevar a cabo en forma más eficiente la función pública que está llamado a desempeñar. Precisamente esa personificación presupuestaria le permite administrar sus recursos con independencia del Presupuesto del ente público al que pertenece, si bien continúa subordinado a éste en todos los aspectos no propios de la función que le fue dada por desconcentración y de los derivados de su personalidad jurídica instrumental. Posición análoga a la anterior ha sostenido 
la Procuraduría General de 
la República en diversos pronunciamientos, tales como los siguientes: C-176-95, C-178-95, C-189-96, Y C-075-98, entre otros. ….”, resolución N. 11657-2001 de 14:43 hrs. del 14 de noviembre de 2001.

En el caso del CETAC, la personalidad jurídica instrumental tiene como consecuencia la potestad de administrar los fondos de las tarifas aplicables a los servicios aeronáuticos y realizar los contratos o actos necesarios para el cumplimiento de las funciones, así como tramitar los convenios que debe suscribir el Poder Ejecutivo. Ergo, esa competencia ampara esencialmente los contratos administrativos, los cuales no son sino un instrumento de la gestión financiera: el contrato es simplemente uno de los mecanismos para gestionar los recursos públicos; es un medio para comprometer al Estado constituyendo una fuente válida de obligaciones. Por ello, puede considerarse que ” la facultad de contratar” va implícita en la personalidad instrumental. En la resolución N. 2005-3629-2005 de 14:58 hrs. del 5 de abril de 2005 precisó el alcance de esa personalidad instrumental del Consejo:


“Ahora bien, la Sala ha sostenido el criterio de que no resulta inconstitucional la dotación de personalidad jurídica instrumental a un órgano desconcentrado, como un modelo de organización administrativa, a efecto de lograr una mayor eficiencia en el aparato estatal. Ha sido considerada como una personificación presupuestaria, que le confiere la potestad a un órgano desconcentrado personalidad para administrar sus recursos con independencia del Ente público al que pertenece, aunque esté subordinado en todos los demás aspectos que son propios de la función desconcentrada. Se trata de una dotación de mecanismos e instrumentos jurídicos estrictamente necesarios para que el órgano pueda cumplir los cometidos y funciones públicas delegadas en virtud de ley, todo lo cual, resulta no sólo adecuado sino necesario bajo la cobertura de dos principios fundamentales de la gestión pública, la eficiencia y adaptabilidad al cambio. De tal suerte, que esa capacidad instrumental está sujeta a los términos y condiciones previstos en la ley de su creación, y en cuanto resulten estrictamente indispensables para el cumplimiento de la función pública delegada; de manera que, si la ley omite la competencia, deben presumirse como propias y reservadas del superior. Así, podrá contratar personal, bienes y servicios que le fueren indispensables para el cumplimiento de la función pública que le fue delegada, únicamente en el entendido de que la ley le faculte expresamente para ello. Por otro lado, son vinculantes y aplicables a este tipo de órganos todas las normas y principios constitucionales de control y fiscalización de la Hacienda Pública, sea, los que rigen la contratación administrativa, y los del Derecho Presupuestario. En todo lo demás, están sometidos a los sistemas de control propio de la actividad de las instituciones públicas…


V De lo anteriormente expuesto, es claro que este Tribunal ya se había pronunciado respecto a los alegatos del accionante y que en aquella oportunidad, cuyo criterio aún sostiene, determinó que no es inconstitucional que al Consejo Técnico de Aviación Civil se le otorgue una personería jurídica instrumental a través de la cual pueda administrar fondos y consecuentemente contratar, en los términos y delimitaciones que este Tribunal indicó. La titularidad de un patrimonio implica autonomía patrimonial y, consecuentemente, de gestión para llevar a cabo en forma más eficiente la función pública que está llamado a desempeñar. Desconocer su capacidad para contratar como pretende el accionante, sería irrazonable, pues carecería de todo sentido la obtención de fondos sin la posibilidad de administrarlos, lo cual implica necesariamente la capacidad de contratar. Con la autonomía patrimonial, el ente podrá realizar los actos y contratos necesarios que impliquen la gestión de dicho patrimonio con las delimitaciones legales y constitucionales ya establecidas, pues por la naturaleza de algunas contrataciones, éstas estarán reservadas al Presidente y Ministro respectivo, ya que se trata de una contratación meramente instrumental y no esencial…”.


 


Se deriva de lo anterior que el alcance de la capacidad instrumental de un órgano persona viene dado por lo establecido en la ley de creación, de modo que las facultades no autorizadas deben presumirse como reservadas al superior. Se establece que la facultad para contratar bienes, servicios y personal deriva de lo dispuesto expresamente por la ley. Aspecto que es importante por cuanto dado el reconocimiento expreso de la facultad de contratar, se sostiene que el CETAC está autorizado para contratar crédito. Lo anterior partiendo de que el crédito es un contrato.


 


Entendemos que el CETAC se refiere esencialmente al contrato de préstamo, que ciertamente es un contrato. Es de advertir que el carácter contractual no determina que a este contrato y en general a las formas contractuales de crédito les resulte aplicable el mismo régimen jurídico que al resto de contratos que puede suscribir la Administración Pública. Baste recordar que, a diferencia del resto de contratos administrativos, los de crédito no se rigen por la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento. El artículo 2 de la citada Ley dispone en lo que interesa:


Artículo 2°.-Excepciones


(…).


Quedan fuera del alcance de la presente ley las siguientes actividades:


1.-Las relaciones de empleo.


2.- Los empréstitos públicos.


3.- Otras actividades sometidas por ley a un régimen especial de contratación”.


            Es decir,  esta Ley no regula estos contratos tanto en lo que se refiere a los procedimientos de contratación como en el contenido del mismo y, en particular, los derechos y obligaciones de las partes. Lo que se debe a que estos contratos se sujetan a las disposiciones legales y reglamentarias que rigen el endeudamiento público, así como a la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, la Ley Orgánica del Banco Central y las reglas generales del Código de Comercio en cuanto al préstamo. Además, en tanto se trate de los créditos del Poder Ejecutivo, resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 121, inciso 15 de la Constitución Política, según lo indicado.


 


            Pero sobre todo debe tomarse en cuenta que las distintas Administraciones Públicas no son libres para endeudarse. Requieren que exista una norma legal  que les permita recurrir a ese mecanismo de financiamiento y, de previo a contraer el endeudamiento, deben sujetarse a los controles expresados por las autorizaciones administrativas dispuestas por las leyes, a efecto de determinar que el crédito público se enmarque dentro de las políticas públicas y las condiciones financieras estén en consonancia con los objetivos de la política económica y monetaria del país. Los controles que se establecen parten de que el endeudamiento de un ente público no solo afecta, positiva o negativamente, sus finanzas sino que repercute en general en las finanzas públicas y en la capacidad de endeudamiento del país en su conjunto. Por lo que la capacidad de endeudarse no puede presumirse.


 


            Se sigue de lo expuesto que el contrato de préstamo no puede ser identificado plenamente con el contrato regulado por la Ley de Contratación Administrativa, a efecto de sostener que una autorización de contratar implica la de suscribir crédito. Cabe reiterar que si bien las distintas Administraciones Públicas están habilitadas para contratar y de esa forma satisfacer sus necesidades en bienes y servicios, no todo organismo público puede contraer préstamos. Y aun en el supuesto en que una norma legal habilite la suscripción de contratos de préstamo, la Administración correspondiente puede requerir la autorización o aprobación de otros organismos públicos para poder celebrarlos. En esa medida, considera la Procuraduría que no es válido afirmar que la autorización para contratar conlleva una autorización para endeudarse, concretamente a través de contratos de préstamo.


 


            Y es que a efecto de determinar si un organismo público está autorizado para contraer crédito, este no solo debe verse como un contrato sino como una forma de financiamiento de los gastos públicos. Por ende, importa determinar si esa forma de financiamiento ha sido prevista por el legislador respecto de un determinado organismo, sea este un ente descentralizado o una persona jurídica instrumental. Por lo que debe interrogarse si está autorizado para que financie sus actividades con endeudamiento, en su caso por medio del crédito otorgado por el sector bancario. De allí la importancia de establecer si ese organismo, en este caso el CETAC, cuenta con esa autorización para endeudarse.


 


            El CETAC argumenta  que puede contraer crédito con base en una habilitación genérica para contratar. No sostiene que haya sido autorizado para  financiar sus actividades sustantivas mediante crédito. Y es que, conforme la Ley, el CETAC se financia sea por las transferencias derivadas de la Ley de Presupuesto, sea de las tarifas que cobra por la actividad aeronáutica. El crédito no ha sido contemplado expresamente como fuente de financiamiento en la Ley. Consecuentemente, no existe una disposición expresa que lo autorice a endeudarse para efecto de financiar su funcionamiento. No obstante, el crédito público se sujeta al principio de legalidad. Lo que significa que la Administración sólo puede contraer un crédito, comprometiendo los recursos públicos, si se encuentra autorizada por ley.


            Se ha indicado que el CETAC debe tener la posibilidad de endeudarse porque esa facultad ha sido admitida para el Consejo Nacional de Vialidad, órgano que tiene la misma naturaleza que el CETAC. Considera la Procuraduría que a nivel legal existe una diferencia entre ambos Consejos a efecto de contraer crédito. En el caso del Consejo de Vialidad, el legislador no solo le otorgó la facultad genérica de contratar como sucede con el CETAC, sino que expresamente le reconoció la de endeudarse, interna o externamente. Así, el artículo 3 de la Ley de creación de CONAVI dispuso que podría “suscribir los contratos y empréstitos necesarios para el ejercicio de sus funciones”, en tanto que el 5 atribuyó al Consejo de Administración la facultad de “i) Suscribir contratos y contraer empréstitos con entidades de crédito internas o externas. De requerirse el aval del Estado, será necesaria la aprobación de la Asamblea Legislativa”. Y dispuso respecto del Fondo para la atención de la red vial nacional que estaría integrado por “c) Los créditos que por esta ley se faculta contraer con instituciones de crédito nacionales e internacionales. De requerirse el aval del Estado, será necesario contar con la aprobación de la Asamblea Legislativa”, artículo 20. Una autorización de endeudamiento que no se encuentra en la Ley General de Aviación Civil para el CETAC. Por demás, es con base en esos artículos de la Ley de CONAVI que, en la Opinión Jurídica 149-2006 de 25 de octubre de 2006, la Procuraduría concluyó que el Consejo de Vialidad puede recurrir al crédito público, suscribiendo los contratos de préstamo correspondientes, ya sea en moneda nacional o extranjera, con una entidad financiera nacional o internacional.


            Resulta claro que en la sentencia 8474-2004 de 15:11 hrs. de 4 de agosto de 2004, reiterada en la N. 12396-2007 de 15:04 hrs. de 29 de agosto de 2007, la Sala  Constitucional estableció que CONAVI podía contraer empréstitos porque expresamente a nivel legal se le reconoce esa facultad. En efecto, la Sala se pronunció sobre esa facultad al conocer de una Acción de Inconstitucionalidad contra el artículo 3 de la Ley de Creación de CONAVI que, como se ha indicado, expresamente reconoce la facultad de suscribir los contratos y empréstitos. Es decir, se pronuncia porque esa facultad de endeudarse forma parte del contenido expreso de la norma cuestionada. De modo que no puede afirmarse que si la Sala consideró constitucional la facultad de endeudarse de CONAVI, debe entenderse que CETAC puede endeudarse, porque ambos Consejo gozan de personalidad jurídica instrumental.  En términos generales lo que es extrapolable de dicha sentencia es la afirmación de que la personalidad instrumental permite al organismo “administrar sus propios recursos de manera independiente al ente jurídico al que pertenece” por vía de contratos, pero de dicho voto no se deriva que la persona instrumental puede obtener esos recursos y financiarse a través del endeudamiento aun cuando el legislador no le haya atribuido esa potestad.


 


CONCLUSION:


 


            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:


1.      La Ley General de Aviación Civil reconoce personalidad jurídica instrumental y desconcentración máxima al Consejo Técnico de Aviación Civil. No obstante, ese reconocimiento no permite  concluir que el CETAC no integra el Poder Ejecutivo. Solo en el caso en que se le reconociera una personalidad jurídica plena y, por ende, la condición de ente descentralizado, podría afirmarse que CETAC no forma parte del Poder Ejecutivo.


 


2.      Cuando el artículo 121, inciso 15, de la Constitución Política se refiere al Poder Ejecutivo comprende los distintos órganos que integran dicho Poder y no solo al Poder Ejecutivo en sentido estricto, sea el Presidente de la República y su Ministro del ramo. Por ende, abarca las distintas dependencias del Poder Ejecutivo, independientemente de su grado de desconcentración y de su personalidad instrumental. respecto  del Poder Ejecutivo.


 


 


3.      Por consiguiente, salvo norma en contrario, el endeudamiento externo de las personas jurídicas instrumentales del Poder Ejecutivo, a las cuales el legislador hubiere autorizado endeudarse se sujeta al artículo 121, inciso 15 de la Constitución Política.


 


4.      CETAC requiere habilitación legal para financiar sus actividades por medio del endeudamiento y, en concreto, los préstamos. El crédito no ha sido contemplado expresamente como fuente de financiamiento en la Ley.


 


 


Atentamente,


                                                                            Dra. Magda Inés Rojas Chaves


                                                                            PROCURADORA GENERAL ADJUNTA


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