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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 205
 
  Dictamen : 205 del 20/10/1987   

C-205-87


San José, 20 de octubre de 1987


 


 


Señor


Roberto Quirós Calvo


Gerente Administrativo de


Instituto Costarricense de Ferrocarriles


San José


 


Estimado señor:


 


            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato dar respuesta a su estimable oficio 1008-87 de 14 de setiembre de este año, mediante el cual se sirve consultar si es procedente o no el cobro de intereses moratorios de un 1.5% mensual por parte del Instituto Costarricense de Ferrocarriles a quienes tengan un saldo en descubierto pasados 30 días del vencimiento de la obligación, en favor de la mencionada institución; independientemente de la naturaleza privada o pública del sujeto deudor.


 


            Con la consulta se aporta el criterio del Departamento Legal del Instituto y se menciona como fundamento jurídico del cobro realizado o que se pretende realizar la disposición del artículo 31 de la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Ferrocarriles N° 7001 de 19 de setiembre de 1985, que se cita textualmente:


 


Artículo 31.- Todos los servicios que presta el Instituto, aun cuando sea a favor de la Administración Pública, Municipalidades, Instituciones Autónomas u otros Organismos del Estado, deben ser remunerados o retribuidos de acuerdo con las tarifas vigentes para el público”.


 


            Asimismo, se expresa que: …”En virtud de dicha norma, el Instituto ha procedido a establecer las tarifas para el uso de los servicios que el mismo presta y ha procedido por vía reglamentaria, a regular el cobro de intereses moratorios en caso de saldos mayores de 30 días naturales, estableciendo un recargo de 1.5% mensual sobre el saldo adeudo” … Se agrega que tal situación se encuentra regulada por el artículo 38 del Reglamento de Tesorería del Instituto, publicado en la Gaceta N° 186 de 2 de octubre de 1986, que dice:


           


Artículo 38..- Las cuentas a cobrar no devengarán intereses durante los primeros treinta días naturales contados a partir de la fecha en que hayan sido presentadas al cliente. Transcurrido ese plazo se aplicarán intereses del 1.5% mensual mediante notas de débito hasta el día en que sea cancelada cada cuenta”.


 


            Por su parte, el abogado del Departamento Legal, en el párrafo final de su dictamen manifiesta que:


 


…no se hace necesario recurrir a normas de derecho privado para establecer el porcentaje a cobrar, en este caso el Código de Comercio, por cuanto este aplicaría únicamente cuando las partes no hayan pactado el monto a pagar por intereses moratorios, pero en el caso que nos ocupa no es posible entrar a pactar intereses moratorios, por cuanto es Incofer que por su propia naturaleza las establece y fija en forma unilateral previamente a prestar el servicio, y quien haga uso del mismo independientemente de quien sea, se obliga a las mismas”. (El subrayado no es del original).


 


            En el anterior criterio se plantea el problema medular del asunto, cual es determinar si realmente le asiste al Incofer la facultad de imponer unilateralmente a los usuarios del servicio cargos de la índole de los intereses moratorios sobre obligaciones no cumplidas en favor del Instituto, utilizando al efecto la vía reglamentaria.


 


            Esta Procuraduría no comparte el criterio de que el fundamento legal para establecer por vía reglamentaria el cobro de un recargo de un 1.5% mensual a título de “intereses moratorios”  sobre los saldos por no pagos por servicios prestados, se encuentra en el artículo 31 de la ley N° 7001 citado supra. De la misma manera, no considera atinada la afirmación de que por la vía del reglamento se pueda imponer unilateralmente cargas a personas de derecho público o privado, por las siguientes razones.


 


            En primer lugar, no es correcto afirmar que el artículo 31 de la Ley 7001 es la base legal para el cobro de los recargos por concepto de “intereses moratorios” sobre saldos insolutos, por cuando dicha norma no regula, ni siquiera prevé dicha situación. Nótese que la disposición legal está referida únicamente a tarifas que es el precio que debe pagarse por los servicios que presta el ferrocarril, las cuales sí puede establecer unilateralmente el INCOFER, y que de conformidad con la ley deben ser iguales para todo el mundo. De donde necesariamente debe concluirse que existe una prohibición para el establecimiento de tarifas diferentes o preferenciales para entidades de derecho público y entes del Estado y que tanto estos como los usuarios que sean personas físicas o jurídicas de derecho privado deben pagar los mismos precios.


 


            Ahora bien, en cuanto a lo que la potestad reglamentaria del INCOFER atañe, si bien es cierto, que por su propia naturaleza de ente de derecho público estatal –que suponemos fue lo que quiso decir la asesora legal del Instituto- tiene el derecho de emitir unilateralmente cierta clase de actos administrativos, incluso de carácter general como son los Reglamentos, la realidad es que dicha facultad, también llamada “Poder de Imperio” tiene sus límites en la propia Ley Orgánica del ente, en la Ley General de la Administración Pública y por supuesto, en la Constitución Política.


 


            En segundo término, no es cierto que quien haga uso de los servicios se obliga de modo automático y por ese solo hecho, al eventual pago de “intereses moratorios” sobre el valor de la obligación contraída y no pagada después de 30 días de haber sido requerido de pago, como si se tratase de un “Contrato de Adhesión”. La afirmación que en tal sentido se hace en el dictamen es confusa y procede sólo en tratándose de los tiquetes para viajar en el ferrocarril, cuando contienen escritas al dorso las condiciones en que la compañía presta el servicio de transporte y el límite de las responsabilidades que adquiere por ello, no existiendo la posibilidad para el usuario de discutirlas o impugnarlas, de modo que se tienen por aceptadas por el hecho mismo de la compra de tiquete. No es esta la situación del transporte de carga.


 


            Volviendo sobre el tema de la potestad reglamentaria, que tratamos en el párrafo transanterior, donde afirmamos que el INCOFER participa de esta facultad también conocida por la doctrina del Derecho Administrativo como “potestad de imperio”, se hace necesario precisar los conceptos para evitar el error frecuente que consiste en la creencia de que los entes autónomos del Estado, pueden por sí mismo, unilateralmente y de modo directo emitir y promulgar disposiciones generales que apliquen o desarrollen preceptos legales, como parece entenderlo el Departamento Legal del Instituto. Por supuesto que eso no es así, pues es bien sabido que la facultad para llevar a cabo tal gestión está reservada por imperativo constitucional al Poder Ejecutivo, según disposición del inciso 3), artículo 140, y es la que origen a los llamados “Reglamentos Ejecutivos”. Queda por contestar la obligada pregunta, acerca de cuáles serían entonces los reglamentos que puede promulgar un ente público estatal que no está dentro del Poder Ejecutivo.


 


            La respuesta a la interrogante planteada en el párrafo precedente, está dada por los denominados reglamentaos autónomos de organización y de servicio, los cuales sí pueden ser promulgados de modo directo y unilateral por los entes autónomos y que no obstante estarles vedado el desarrollo de los preceptos legales, por ser ello función del Poder ejecutivo, sí deben respetar estos reglamentos a la Constitución y en general a todas las leyes que le sirven de fundamento. Ejemplo de esta clase de reglamentos autónomos lo es el Reglamento de Tesorería del Instituto Costarricense de Ferrocarriles.


 


            El artículo 124 de la Ley General de la Administración Pública, enmarcado dentro de las disposiciones que regulan los efectos de los actos administrativos, según sean internos o externos, generales o concretos, dice siguiente:


 


Artículo 124.- Los reglamentos, circulares, instrucciones y demás disposiciones de carácter generales no podrán establecer penas ni imponer exacciones, tasas, multas ni otras cargas similares”.


 


            Así las cosas, pareciera que en principio, la disposición del artículo 38 del Reglamento de Tesorería del Instituto Costarricense de Ferrocarriles, al imponer los “intereses moratorio” en cuestión, que vendrían a construir un tipo, cae dentro de la prohibición del artículo 124 LGAP que –debemos aclararlo- es de aplicación tanto a los Reglamentos Ejecutivos como a los Autónomos. Sin embargo, el derecho de cobrar intereses sobre las obligaciones de plazo vencido, no carece totalmente de asidero legal puesto que sí se encuentra expresamente establecido en el artículo 706 del código Civil. El Problema reside pues, en el medio o la forma que se utilice para hacer efectivo el cobro de tales intereses, aspecto que no corresponde decidir a esta Procuraduría, sino a la propia institución autorizada.


 


            Finalmente a manera de conclusión debemos decir que ha sido criterio de la Procuraduría General de la República, últimamente reiterado por el entonces Procurador de lo Contencioso Administrativo, Lic. Fernando Albertazzi H. en dictamen 39-77 que nuevamente avalamos en esta oportunidad, haciéndole extensivo a los entes de la Administración Pública Descentralizada concretamente a los llamados institutos autónomos, en el sentido que:


 


…”Los Decretos Ejecutivos son de acatamiento obligatorio mientras estén vigentes, pese tal oposición o conflicto entre ambos instrumentos jurídicos, debe necesariamente, ser declarada judicialmente. Así que mientras no venga una sentencia que señale que existe una antinomia entre la ley y el decreto, éste debe ser acatado y aplicado, por ser una manifestación de la voluntad del Poder Ejecutivo…”


 


            En consecuencia, podemos resumir la cuestión afirmando, con base en todos los razonamientos formulados, que el INCOFER puede proceder al cobro de los recargos establecidos en el artículo 38 de su Reglamento de Tesorería, por ser esta disposición una manifestación legítima de sus facultades reglamentarias que se asienta en este caso concreto, en la disposición del artículo 706 del Código Civil, hasta tanto no se disponga lo contrario por sentencia de los tribunales competentes.


 


            Sin otro particular, me suscribe, con toda consideración,


 


 


Lic. Francisco Villalobos González


PROCURADOR DE ASUNTOS INTERNACIONALES


 


FVG/sar