14 de febrero del 2013

OJ-6-2013

 

Señor

Carlos H. Góngora Fuentes

Diputado

Movimiento Libertario

Asamblea Legislativa

 

Estimado señor:

 

            Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio N° ML-CGF-BB-IlI-186-01-2013 del 29 de enero de 2013, mediante el cual nos solicita que se emita criterio sobre lo siguiente:

 

"Existiendo un Reglamento y un acuerdo Municipal debidamente publicado y vigente, en donde establece, la obligación de dotar de recursos financieros y de personal a una determinada dependencia de la comuna, (..) ¿Puede válidamente el Alcalde Municipal evadir dicha responsabilidad o se encuentra en la obligación de planificar y presupuestar dichos recursos en el Plan Operativo Anual y el respectivo Presupuesto.

 

            Previamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, constituye una simple opinión jurídica de la Procuraduría General de la República, con la intención de coadyuvar en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados, sin embargo carece de efecto vinculante para la Asamblea Legislativa al no ser Administración Pública.

 

l.          CUESTIÓN PREVIA: SOBRE LA COMPETENCIA CONSULTIVA EN

            MATERIA DE HACIENDA PÚBLICA

 

            Como cuestión previa, debemos seña lar al consultante que los artículos 1, 3 inciso b) Y 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría, establecen la naturaleza jurídica y las funciones de este órgano asesor, disponiendo:

 

“Articulo 1.-

Naturaleza Jurídica: La Procuraduría General de la Republica es el órgano superior, consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Publica, y el representante legal del Estado en las materias propias de su competencia. Tiene independencia funcional y de criterio en el desempeño de sus funciones”

“Articulo 3.-

Atribuciones. Son atribuciones de la Procuraduría General de la Republica:

b) Dar informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de las cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales. (…)”

 

Articulo 4.-

Consultas: Los órganos de la administración pública por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente”.

 

            El reconocimiento genérico de dicha función consultiva dispuesto en los artículos indicados, encuentra un límite en lo dispuesto en el artículo 5 de nuestra ley orgánica que dispone que “no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley”. De ahí que esta Procuraduría no entra a ejercer su función consultiva en los casos en que el ordenamiento jurídico haya atribuido esa función a otro órgano especializado en una determinada materia.

 

            Ese criterio de competencia ha sido desarrollado por la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría, la cual se ha decantado por rechazar aquellos asuntos que competan a otro órgano o ente público.

 

            En este caso concreto, lo que se consulta es sobre la obligatoriedad o no para el Alcalde Municipal, de incluir recursos financieros en el Plan Operativo anual y en el  presupuesto de la municipalidad, para cumplir lo previamente dispuesto en un reglamento y un acuerdo municipal aprobado por el Concejo, materia que en principio debe ser conocida por la Contraloría General de la República, como órgano consultivo competente en materia de fiscalización de la Hacienda Pública.

 

            En efecto, el artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la

República, establece que los "fondos públicos son los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos':

 

Asimismo, el artículo 1 de dicha ley, otorga a la Contraloría el control superior de la

Hacienda Pública y la establece como órgano rector del sistema de fiscalización de esos fondos públicos.

 

            Por su parte, los artículos 29 y 31 establecen la función consultiva y de asesoramiento de la Contra lo ría, lo cual incluye a los señores diputados cuando ellos lo soliciten, al señalar en lo que interesa:

 

''ARTICULO 29.- POTESTAD CONSULTIVA

La Contraloría General de la República evacuará las consultas que le dirijan los órganos parlamentarios o cuando lo soliciten al menos cinco diputados, que actúen conjuntamente, y los sujetos pasivos.

Asimismo, podrá evacuar las consultas que le dirijan los sujetos privados no contemplados en el inciso b), del artículo 4 .. .. "

 

''Artículo 31.-Potestad de informar y asesorar. La Contraloría General de la República rendirá, a los órganos parlamentarios y a cada uno de los diputados, los informes que estos le soliciten; lo realizará de oficio cuando su participación se haya solicitado de conformidad con el segundo párrafo del artículo 22 de la presente Ley. En razón del carácter de órgano auxiliar en el control y la fiscalización de la Hacienda Pública, la Contraloría General de la República remitirá al Plenario Legislativo copia de todos los informes restantes que rinda en el ejercicio de dichas potestades

 

La Contraloría asesorará a los órganos parlamentarios de la Asamblea

Legislativa y les prestará el personal y la colaboración técnicos que estos requieran, para el ejercicio de sus competencias constitucionales.

(Así reformado su párrafo primero por el inciso a) del artículo 45 de la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno) " (La negrita no forma parte del original)

 

            A partir de dichas normas jurídicas, y tomando en consideración que lo que se consulta es la obligatoriedad de incorporar ciertos recursos al presupuesto anual de una municipalidad, para efectos de cumplir un reglamento, la materia que se plantea resulta competencia exclusiva y excluyente de la Contraloría.

 

            Precisamente sobre este tema, se indicó en el dictamen C-402-2005 del 21 de noviembre de 2005:

 

"I. COMPETENCIA PREVALENTE DE LA CONTRALORÍA GENERAL

DE LA REPÚSUCA.

La Contraloría General de la República es el órgano constitucional fundamental del Estado encargado del control y fiscalización superior de la Hacienda Pública con independencia funcional y administrativa (artículos 183 y 184 de la Constitución Política y 1°, 2 Y 11 de Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994); en consecuencia es el órgano estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos O recursos públicos, sino también en relación con "los procedimientos de gestión y la función de control en sí misma considerada. n (Procuraduría General de la República. Dictamen N° C-120-2005 del 1 ° de abril de 2005 en igual sentido el N° C-161-2005 del 2 de mayo del 2005).

Bajo ese contexto, en virtud de que el asunto sometido a pronunciamiento gira en torno al manejo de fondos públicos y si se requiere o no autorización por parte de la Contraloría (contratación en la adquisición de bienes con fondos públicos proporcionados por esa Municipalidad al Centro Agrícola Cantonal de Corredores), es la Contraloría la competente (competencia exclusiva y prevalente) para pronunciarse sobre el particular." (la negrita no forma parte del original)

 

            De igual forma, en el dictamen C-291-2000 del 22 de noviembre de 2000 (reiterado por dictamen N° (C-085-2005 del 25 de febrero de 2005) señalamos:

 

''En relación con la segunda consulta el órgano asesor es incompetente para emitir un dictamen, en vista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una competencia prevalente y exclusiva. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo 184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este órgano que le corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los fondos públicos. En este sentido, el órgano asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de pensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas OJ-016-98 del 6 de marzo de 1998 y OJ-083-98 del 2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano encargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de conformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por los que los criterios que emite el órgano contralor son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública y vinculantes, lo cual se ve claramente plasmado en el citado artículo 12 que establece: "La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan ( .. r ( La negrita no es del origina l) (en igual sentido ver, entre otros, la opinión jurídica W OJ-006-2007 del 29 de enero del 2007, así como los dictámenes números (-273-2008 del 7 de agosto del 2008, (-384- 2008 del 23 de octubre del 2008, (-042-2009 del 17 de febrero del 2009, (-071-2009 del 13 de marzo del 2009, (-170-2010 del 12 de agosto del 2010 y (-108-2011 Y ( -111-2011, ambos del 18 de mayo del 2011).

 

            De los criterios anteriormente expuestos, se desprende que la (ontraloría

General de la República es la encargada de ejercer la función consultiva en materia de fiscalización de la Hacienda Pública, lo cual incluye todo lo relativo a la fiscalización de los presupuestos municipales.

 

            Sin perjuicio de lo anterior, y con la intención de colaborar con el señor diputado consultante, procederemos a real izar algunas consideraciones sobre la figura del Alcalde y del Concejo Municipal desde el plano jurídico.

 

 

II.        SOBRE LA FIGURA DEL ALCALDE Y EL CONCEJO MUNICIPAL

 

            La Constitución Política costarricense reserva la dirección superior de las municipalidades al Alcalde y al Concejo Municipal, en los términos dispuestos en el artículo 169 de la Constitución Política, que señala:

 

"ARTÍCULO 169. - La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley.

 

            Dicha norma constitucional es desarrollada en el ámbito legal por el Código

Municipal, el cual en el artículo 12 califica al Concejo Municipal como el órgano deliberativo del gobierno municipal, estableciendo sus atribuciones en el artículo 13 que señala en lo conducente:

''Artículo 13. - Son atribuciones del concejo:

(..)

 

c) Dictar los reglamentos de la Corporación, conforme a esta ley.

d)Organizar, mediante reglamento, la prestación de los servícios municipales.

e) Celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos de la municipalidad, excepto los gastos fijos y la adquisición de bienes y servicios que estén bajo la competencia del alcalde municipal, según el reglamento que se emita, el cual deberá cumplir con los principios de la Ley de Contratación Administrativa, No. 7494, de 2 de mayo de 1995 y su reglamento.

 

(…)

 

l)Aprobar el Plan de Desarrollo Municipal y el Plan Anual Operativo que elabore la persona titular de la alcaldía, con base en su programa de gobierno e incorporando en él la diversidad de necesidades e intereses de la población para promover la igualdad y la equidad de género.

 

(…)"(La negrita no forma parte del original)

 

            De lo anterior, se desprende que dentro de las funciones del Concejo Municipal están dictar los reglamentos municipales, organizar la prestación de los servicios y autorizar los egresos municipales, salvo cuando se trate de bienes y servicios bajo competencia directa del Alcalde.

 

            Sobre la naturaleza del (oncejo Municipal, esta Procuraduría en opinión jurídica

OJ-11S-99 del S de octubre de 1999, reiterada en los dictámenes (-114-2002 del 9 de mayo de 2002, (-131-2006 del 30 de marzo de 2006 y (-021-2007 del 29 de enero de 2007, indicó lo siguiente:

 

"Así pues, el Concejo Municipal es el órgano deliberativo del Gobierno

Municipal. Señala don Eduardo Ortiz que por deliberación debe entenderse '... aquella resolución interna, oral y después documentada en acta, en virtud de la cual se regula el contenido de otro acto, que será adoptado por órgano ejecutivo distinto, normalmente con un amplio margen de discrecionalidad' (l). Agrega ese mismo autor que de dicha deliberación y en virtud del principio de 'Deliberación

Antecedente; surge una especie de norma (obligatoria para el órgano ejecutivo aplicable a los casos similares que en el futuro debe resolver la Municipalidad (2). NOTA (l): ORTIZ ORTIZ (Eduardo), La

Municipalidad en Costa Rica, Instituto de Estudios de Administración

Local, Madrid, 1987, página123. NOTA (2): ¡bid

 

            Por otro lado, el Código Municipal regula la figura del Alcalde, disponiendo en su artículo 14 que será el funcionario ejecutivo indicado en el artículo 169 Constitucional ya citado. En cuanto a sus atribuciones y obligaciones, las mismas se establecen en el artículo 17, que dispone en lo conducente:

 

Artículo 17. - Corresponden a la persona titular de la alcaldía las siguientes atribuciones y obligaciones:

(Así reformado el párrafo anterior por el aparte d) del artículo único de la Ley N° B679 del 12 de noviembre del200B)

a) Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general.

(.)

d) Sancionar y promulgar las resoluciones y los acuerdos aprobados por el Concejo Municipal y ejercer el veto, conforme a este código.

f) Rendir al Concejo Municipal, semestralmente, un informe de los egresos que autorice, según lo dispuesto en el inciso f) de este artículo.

(.)

h) Autorizar los egresos de la municipalidad, conforme al inciso e) del artículo 13 de este código.

i) Presentar los proyectos de presupuesto, ordinario y extraordinario, de

la municipalidad, en forma coherente con el Plan de desarrollo municipal, ante el Concejo Municipal para su discusión y aprobación.

j) Proponer al Concejo la creación de plazas y servicios indispensables para el buen funcionamiento del gobierno municipal.

k)(…)

l) Vigilar el desarrollo correcto de la política adoptada por la municipalidad, el logro de los fines propuestos en su programa de gobierno y la correcta ejecución de los presupuestos municipales;

(..)"(La negrita no es del original)

 

            De lo anterior, resulta de importancia señalar que el Alcalde se configura como el administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, leyes y reglamentos en general, los cuales deberá sancionar y promulgar al igual que las resoluciones que el Concejo Municipal adopte. De igual forma, le corresponde proponer los proyectos de presupuesto y velar por su correcta ejecución.

 

            Al respecto, nuestra jurisprudencia administrativa ha indicado:

 

''Ergo, el Código Municipal, responde a la ideología constitucional, y establece ex profeso que el ejecutivo municipal, hoy denominado alcalde, goza de una competencia general y primaria sobre las funciones que son propias de la administración del ayuntamiento.

 

Lo anterior, por supuesto, lleva de suyo, implicaciones de trascendencia.

Primero, de acuerdo con el artículo 17.a CM las competencias asociadas con la gestión ordinaria de la Municipalidad pertenecen, por principio, al ámbito propio del Alcalde.

 

Segundo, el artículo 17.a.CM precisa que el concepto de gestión ordinaria necesariamente se vincula con el funcionamiento, organización y coordinación de la actividad normal de la Administración Local. "(Dictamen C-028-2010 del 25 de febrero de 2010).

 

            De lo indicado hasta este momento, podemos resumir que el Concejo Municipal es el órgano deliberativo municipal, y el alcalde es el responsable principal del buen funcionamiento del ayuntamiento, convirtiéndose en el órgano ejecutivo de los acuerdos municipales.

 

            Por ello, es claro que el Alcalde debe velar por el correcto cumplimiento de la normativa emitida por el Concejo Municipal y debe adoptar las decisiones necesarias para dar fiel cumplimiento a los mandatos dictados por el órgano deliberativo y de mayor pluralidad política, que es precisamente el Concejo Municipal.

 

            En lo que se refiere a la materia presupuestaria, si bien el Código Municipal reconoce al alcalde la potestad de presentar los proyectos de presupuesto ordinario y extraordinario de la municipalidad, así como proponer al Concejo la creación de plazas y servicios, lo cierto es que la competencia decisoria sobre esta materia sigue estando en manos del Concejo Municipal, pudiendo este adoptar las medidas que estime pertinentes en esa materia.

 

            Es así como el mismo Concejo puede garantizar que la aprobación final del presupuesto sometido a consideración por el Alcalde, cuente con la planeación presupuestaria necesaria para cumplir las políticas y normativas fijadas en el seno del colegio.

 

            Dejamos de esta forma rendida la consulta presentada por el señor diputado consultante, reiterando que la función consultiva en materia de fiscalización de los presupuestos municipales, es exclusiva de la Contraloría General de la República.

 

Atentamente,

 

 

 

 

                                                                                Silvia Patiño Cruz

                                                                                Procuradora Adjunta

 

 

SPC/gcga