11 de febrero de 2013

OJ-003-2013

 

Señora

Ana Lorena Cordero Barboza

Jefe de Área

Comisión de Derechos Humanos

Asamblea Legislativa

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, damos respuesta al memorial CPAS-1451-17693. Se lamenta la demora en la respuesta.

 

            En dicho memorial se nos comunica el acuerdo de la Comisión de Asuntos Sociales que solicita el criterio jurídico de este Órgano Superior Consultivo en relación con el proyecto de Ley N.° 17.747 “Ley de Creación del Programa Nacional de Aulas Cuna para Adolescentes Madre”, publicado en la Gaceta N.° 125 del 29 de junio de 2010. 

 

Ahora bien, es conocido que en lo que compete a la función consultiva, la Procuraduría General de la República es el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública, Esto está establecido en su Ley Orgánica. Sin embargo, también es notorio que, en un afán de colaboración y por un prurito de deferencia hacia el Poder Legislativo, ha sido práctica histórica de este Órgano Superior Consultivo atender las consultas formuladas por las distintas comisiones legislativas, o por señores o señoras diputados, en relación con determinados proyectos de Ley.

 

Lo anterior en razón de la existencia de un evidente interés público y sin perjuicio de que las opiniones jurídicas, que en estos casos se emitan, carezcan de un carácter vinculante. (Sobre el punto, basta consultarse la Opinión Jurídica OJ-31-2011  de 7 de junio de 2011).

 

En este sentido,  y  por tratarse de un tema de evidente interés público,  estimamos procedente extender el presente criterio, el cual, sin embargo insistimos en que no es vinculante.

 

Con el objetivo de evacuar la consulta, se ha considerado oportuno referirse a los dos siguientes extremos: a. En orden al contenido del proyecto de Ley, b. En orden a importantes cuestiones de técnica legislativa.

 

 

A.                 EN ORDEN AL CONTENIDO DEL PROYECTO DE LEY

 

El proyecto de Ley N.° 17747 tiene por objetivo crear un órgano del Ministerio de Educación Pública.

 

En concreto, el proyecto pretende crear una Dirección Nacional que tendría por competencia dirigir y administrar un denominado Programa Nacional de Aulas Cuna para Adolescentes Madres. Esto se desprende del artículo 7 del proyecto de Ley que se refiere a las atribuciones de la Dirección que se constituiría.

 

Luego, el objetivo de la Dirección es crear “Aulas Cuna” en los colegios públicos cuya población  pueda ser catalogable como de riesgo social y que registren, estadísticamente, una importante cantidad de  adolescentes madres. Lo anterior de acuerdo con el artículo 4 del proyecto de Ley.

 

El fin último del proyecto, de acuerdo con el artículo 2,  es otorgar al Ministerio de Educación competencias para establecer programas cuyo fin sea que las adolescentes madres concluyan exitosamente su educación en el sistema público.

 

Ahora bien, debe subrayarse que la Dirección Nacional que se pretende crear, constituiría una dependencia del Ministerio de Educación Público.

 

Al respecto, debe señalarse que el proyecto establecer que el nombramiento del Director es una competencia del Ministro de Educación Pública – artículo 6 de la propuesta de Ley – y luego, el artículo 5 del mismo documento  indica que la Dirección dependería presupuestariamente del Ministerio.

 

En todo caso, conviene subrayar que la eventual Dirección tendría entre sus atribuciones coadyuvar con el Ministro en el diseño y ejecución de las políticas en materia de educación y madres adolescentes.

 

 

 

 

B.                 EN RELACIÓN CON IMPORTANTES CUESTIONES DE TECNICA LEGISLATIVA

 

  Es claro que la potestad legislativa prevista en los artículos 105 y 121.1 de la Constitución Política otorga un amplio poder de configuración a la Asamblea Legislativa.

 

  Efectivamente, la potestad legislativa implica expresamente el poder de dictar las leyes, reformarlas, derogarlas e interpretarlas auténticamente. Igualmente, se debe advertir que la potestad legislativa no puede ser restringida o renunciada mediante convenio.

 

  Lo anterior sin perjuicio de señalar que la potestad legislativa no carece de límites. Por ejemplo, la potestad legislativa debe ejercerse en el marco de la Constitución y puede ser limitada por un Tratado Internacional aprobado mediante los procedimientos previstos en el segundo párrafo del artículo 7 de la Constitución.

 

  Ahora bien, y sin perjuicio de lo anterior, debe indicarse que el proceso legislativo es esencialmente un procedimiento de decisión racional – esto se encuentra implícito 123 y 124 de la Constitución -, por lo que es importante, aunque  no prescriptivo, considerar lo que señala la técnica legislativa.  Al respecto, conviene señalar que lo escrito por ATIENZA:

 

“Pues bien, arrancando de este esquema se puede decir que, desde el punto de vista de la metódica de la legislación, el proceso de la legislación se considera como un proceso de decisión, de manera que se puedan diseñar modelos de la legislación (digamos, modelos de legislador racional) siguiendo, de manera más o menos explícita, los elaborados por la teoría de la decisión racional.” (ATIENZA, MANUEL. TEORIA DE LA LEGISLACION. EN: ELEMENTOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA. UNAM., México, 2000. P. 27)

 

  En este orden de ideas, debe apuntarse que el denominado Cuestionario Alemán – utilizado en Costa Rica como instrumento de técnica legislativa – indica que uno de los elementos centrales de la técnica se relaciona con determinar si el estado de la cuestión implica la necesidad de legislar. Esto es de examinar el estado actual  del Ordenamiento Jurídico para determinar el alcance del proyecto. (Sobre el Cuestionario Alemán, ver: MUÑOZ QUESADA, HUGO ALFONSO, LA SITUACION DE LA TECNICA LEGISLATIVA EN COSTA RICA. EN: LA TECNICA LEGISLATIVA EN CENTROAMERICA Y REPUBLICA DOMINICADA. IIDH. 2001)

 

  Lo anterior es relevancia para la presente Opinión Jurídica.

 

  Efectivamente, debe insistirse  en que el presente proyecto de Ley N.° 17.747 tiene por objetivo otorgar al Ministerio de Educación Pública competencias para implementar programas que procuren que las madres adolescentes concluyan su proceso educativo.

 

  En este sentido, debe advertirse que actualmente el artículo 70 del Código de Niñez y Adolescencia le atribuye al Ministerio de Educación Pública la competencia para desarrollar los sistemas y programas que se estimen necesarios para garantizar la continuidad del proceso educativo de las adolescentes madres, amén de las niñas encintas.

 

“Artículo 70°- Prohibición de sancionar por embarazo. Prohíbese a las instituciones educativas públicas y privadas imponer por causa de embarazo, medidas correctivas o sanciones disciplinarias a las estudiantes. El Ministerio de Educación Pública desarrollará un sistema conducente a permitir la continuidad y el fin de los estudios de niñas o adolescentes encinta.”

 

  También el artículo 12 de la Ley N.° 7735 de 1997, Ley General de Protección a la Madre Adolescente establece que es un poder – Deber del Ministerio brindar las facilidades que se estimen oportunas y convenientes a las madres adolescentes con el propósito de que concluyan su proceso educativo.

 

ARTÍCULO 12.- Cooperación institucional

Para los fines de esta ley, las instituciones estatales quedarán obligadas a proporcionar la ayuda necesaria de la siguiente manera(…)

c) El Ministerio de Educación Pública brindará todas las facilidades requeridas con el propósito de que la madre adolescente complete el ciclo educativo básico. Para cumplir esta disposición, se les permitirá cursar estudios nocturnos o programas de bachillerato por madurez, sin tomar en cuenta la edad.

  Luego, debe acotarse que la misma Ley N.° 7735 ha creado un Consejo Interinstitucional de Atención a la Madre Adolescente, adscrito al Ministerio de Salud, que tiene amplias competencias en la coordinación de las políticas en la materia. Se transcribe el artículo 4 de esa Ley:

 

“ARTÍCULO 4.- Fines

Los fines del Consejo interinstitucional de atención a la madre adolescente serán:

a) Promover programas preventivos, educativos, divulgativos y de capacitación sobre las implicaciones del embarazo en la adolescencia, dirigidos tanto a la población escolarizada y no escolarizada como a las familias costarricenses.

b) Coordinar, apoyar, asesorar y contribuir al mejoramiento de los programas y las acciones de las organizaciones, públicas y privadas, en favor de las madres adolescentes.

c) Coordinar con el Ministerio de Educación Pública programas académicos en el nivel nacional e internacional, cuyo contenido considere tema de estudio a la madre adolescente; además, promover cursos de capacitación dirigidos a este grupo, con el fin de incorporarlo en centros educativos, en los ámbitos profesional o vocacional; para este efecto, coordinará con el Instituto Nacional de Aprendizaje.

d) Propiciar y apoyar la participación comunal y adoptar las medidas necesarias para fortalecer la unión de las familias, a fin de atender a las madres adolescentes, tanto en el proceso anterior al parto como en el posterior, siempre que el embarazo no haya sido producto de una relación incestuosa.

e) Promover la atención integral de las adolescentes, en las clínicas, los centros médicos y las comunidades.

f) Facilitar la incorporación de la madre adolescente al trabajo remunerado.

g) Recomendar la construcción de albergues temporales, para las madres adolescentes que no cuenten con el apoyo de sus familiares, y solicitar que se incluyan en los rubros presupuestarios correspondientes.

h) Promover acciones para el fomento de la maternidad y paternidad responsables dirigidas a adolescentes en situación de riesgo.”

 

  Finalmente, conviene subrayar que, en todo caso, el proyecto de Ley N.° 17.747 carece de disposiciones derogatorias que señalen expresamente si con su aprobación, se modifican o abrogan las competencias y disposiciones previstas actualmente en el Código de la Niñez y Adolescencia y en la Ley de General de Protección a la Madre Adolescente.

 

 

C.           CONCLUSION

 

Con fundamento en lo expuesto, queda evacuada la consulta del proyecto de Ley.

 

                                                                                Atentamente,

 

 

 

                                                                                Jorge Oviedo Álvarez                              

                                                                                Procurador Adjunto                         

 

 

 

JOA/jmd