28 de enero del 2013

C-009-2013

 

Doctora

Lissette Navas Alvarado

Directora General

Instituto Costarricense de Investigación y

Enseñanza en Nutrición y Salud

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio DG-418-2012 de 17 de setiembre de 2012, mediante el cual se consulta sobre aspectos relacionados con las competencias del Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud (INCIENSA) en relación con el tratamiento de las denominadas muestras biológicas.

 

En concreto, la cuestión planteada por el INCIENSA se relaciona con la posibilidad del Instituto de rechazar o dejar de procesar las muestras biológicas – remitidas por diferentes establecimientos de salud – que carezcan de relevancia en orden a la vigilancia epidemiológica.

 

Al efecto, la Dirección del INCIENSA señala que en el ejercicio de sus competencias en materia de control epidemiológico, el Instituto recibe una gran cantidad de muestras biológicas que son analizadas para monitorear serios y graves problemas de salud pública.

 

Ahora bien, de acuerdo con lo que señala el INCIENSA, una cierta de cantidad de las muestras remitidas carecen de relevancia, particularmente aquellas que son enviadas después del momento en que se ha identificado el agente patógeno que circula en determinada comunidad. Se indica que desde una perspectiva científica, la eliminación de esas muestras es inocua y por el contrario, su análisis y tratamiento resulta excesivamente oneroso.

 

Con el propósito de satisfacer lo requerido por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se ha adjuntado a la consulta el criterio de la Asesoría Legal, Oficio AL-44-2012 de 23 de julio de 2012, el cual ha indicado que el INCIENSA sí podría rechazar la recepción de muestras cuando haya cumplido con el número de éstas requerido en cada uno de los brotes y se ha identificado el agente infeccioso que está circulando.

 

Para atender la consulta, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. En orden a las competencias del INCIENSA en materia de vigilancia epidemiológica, b. El tratamiento de las muestras biológicas es una competencia técnica exclusiva del INCIENSA.

 

 

A.                EN ORDEN A LAS COMPETENCIAS DEL INCIENSA EN MATERIA DE VIGILANCIA EPIDEMIOLÓGICA

 

El artículo 1 de la Ley N.° 4508 de 26 de diciembre de 1969 – Ley que crea el INCIENSA (LINCIENSA) -  ha establecido una competencia del Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud en materia de vigilancia epidemiológica basada en laboratorios.

 

Artículo 1º—Créase el Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud (INCIENSA), que será un organismo responsable de la vigilancia epidemiológica base en laboratorios, de las investigaciones prioritarias en salud pública y de los procesos de enseñanza en salud derivados de su quehacer. Para ello, tendrá personalidad jurídica instrumental; estará exento del pago de toda clase de impuestos y estará sujeto a la fiscalización de la Contraloría General de la República. La Dirección Técnica y Administrativa del Instituto estará a cargo de un director general, quien será el representante legal de la Institución y agotará la vía administrativa.

 

            Es decir que el INCIENSA el órgano – adscrito al Ministerio de Salud – responsable de la observación sistemática y continuada de la frecuencia y distribución de los eventos de salud, además de sus tendencias en la población. Asimismo, del control de aquellos problemas de salud que se hayan considerado de prioridad nacional o internacional.  Una definición técnica del concepto de vigilancia epidemiológica se encuentra en el Decreto Ejecutivo N.° 37306 de 27 de agosto de 2012 – Reglamento de la Vigilancia de la Salud:

 

29. Vigilancia epidemiológica: Observación sistemática y continuada de la frecuencia, la distribución de los eventos de salud y sus tendencias en la población.

30. Vigilancia epidemiológica especializada: Es la vigilancia de un problema de salud en particular, que ha sido considerado de prioridad nacional o internacional, que requiere de personal altamente capacitado según la complejidad del evento o determinante a vigilar. Puede utilizar elementos de vigilancia activa o pasiva y está orientada a la detección, acción y prevención específicas. Como ejemplo de este tipo de vigilancia, Costa Rica cuenta con la vigilancia de las malformaciones congénitas.

 

            Esta definición es consistente con lo que se encuentra en la literatura especializada, la cual señala que el control epistemológico consiste en el estudio de la incidencia, prevalencia, diseminación de las enfermedades en una comunidad. (Ver. DICCIONARIO MOSBY. ED. ELSEVIER. 2010. P. 526.)

 

            Ahora bien, por disposición expresa del artículo 1 LINCIENSA, ya citado, el control epidemiológico que realiza el Instituto, principalmente, es aquel que técnicamente se conoce como “Vigilancia basada en laboratorio”.

 

            Esencialmente este modelo técnico implica que la vigilancia del INCIENSA  se realiza a través de las muestras biológicas – conocidos como productos - y eventos de las cuales informan los laboratorios públicos y privados que conforman la Red Nacional de Laboratorios. Nuevamente, el Reglamento de Vigilancia de la Salud contempla un concepto técnico de este modelo de vigilancia:

 

27. Vigilancia basada en laboratorio: Vigilancia surge en respuesta a la necesidad de utilizar la información generada por el laboratorio para poder detectar y monitorear el comportamiento de eventos prioritarios en salud pública. Entre los objetivos de la vigilancia basada en el laboratorio están: (1) Producir la información requerida por el ente rector, para la toma de decisiones sobre actividades de promoción de la salud, de prevención, tratamiento y control; (2) Evaluar el impacto de las acciones de prevención y control realizadas; (3) Identificar vacíos de conocimiento, a partir de la información que genera, para determinar la necesidad de realizar investigaciones epidemiológicas, que también orienten las actividades de capacitación y enseñanza de los funcionarios de salud. La vigilancia de laboratorio funciona a través del establecimiento y gestión de redes de laboratorios.

 

            El INCIENSA ha definido la Vigilancia basada en Laboratorio de una forma semejante.  Al respecto puede consultarse:  http://www.inciensa.sa.cr/vigilancia_epidemiologica/vigilancia_laboratorio.aspx.

 

En este sentido, debe señalarse que constituye un deber del INCIENSA realizar el análisis de laboratorio de los productos o muestras biológicas que son remitidas por los Laboratorios de la Red Nacional, siempre que estos productos tengan un interés sanitario. Lo anterior ha sido precisado a nivel reglamentario por el mismo Reglamento de Vigilancia de la Salud. Esto en el cuarto párrafo del artículo 5:

 

El INCIENSA en su condición de laboratorio oficial del Ministerio de Salud y responsable de la vigilancia epidemiológica basada en laboratorio, realiza el análisis de laboratorio de productos de interés sanitario, ejecuta el proceso de aseguramiento de la calidad de los diagnósticos de la red nacional de laboratorios públicos y privados, realiza investigaciones prioritarias en salud pública y acciones de enseñanza en su ámbito de especialización.

 

            Para tal propósito, el Laboratorio del INCIENSA tiene la condición de Laboratorio Oficial conforme el artículo 355 de la Ley General de Salud – La declaratoria de Laboratorio Oficial se realizó a través del Decreto N.° 35942 de 7 de abril de 2010- :

 

Artículo 1º—Declárese el laboratorio del Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza en Nutrición y Salud (INCIENSA) como laboratorio oficial del Ministerio de Salud.

 

            Por último es pertinente señalar que ya en el dictamen C-270-2006 de 4 de julio de 2006, este Órgano Superior Consultivo se refirió al procedimiento legal que debe seguir el INCIENSA para habilitar sus laboratorios.

           

 

B.                EL TRATAMIENTO DE LAS MUESTRAS BIOLÓGICAS ES UNA COMPETENCIA TÉCNICA EXCLUSIVA DEL INCIENSA

 

            Ahora bien, debe insistirse en que el INCIENSA es el órgano con la competencia en vigilancia epidemiológica. Esto implica que el Instituto goza, de forma inherente, de la habilitación para realizar todas las tareas materiales internas necesarias para la eficiente expedición de sus asuntos. Lo anterior según doctrina del párrafo primero del artículo 65 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP):

 

Artículo 65.-

1. Todo órgano será competente para realizar las tareas regladas o materiales internas necesarias para la eficiente expedición de sus asuntos.

2. La potestad de emitir certificaciones corresponderá únicamente al órgano que tenga funciones de decisión en cuanto a lo certificado o a su secretario.

 

En comentario del artículo 65 LGAP, ORTIZ ORTIZ ha señalado:

 

“La norma que crea la competencia autoriza la ejecución de comportamientos materiales (ejecución de obras, prestación de servicios técnicos, etc.) o realización de actos jurídicos, de manifestaciones de voluntad, con efectos de Derecho. (ORTIZ ORTIZ, EDUARDO. TESIS DE DERECHO ADMINISTRATIVO. TOMO II. Stradmant 2002. P. 51)

 

Ergo, es claro que corresponde al INCIENSA la elaboración de los protocolos técnico científico necesarios para determinar los supuestos en los cuales se debe considerar que una muestra biológica o producto carece de interés sanitario – y por tanto es irrelevante en lo que a la vigilancia epidemiológica se refiere -.

 

De suyo, entonces, es también una competencia técnica del INCIENSA, la determinación, dentro de sus protocolos de servicio, de si existen supuestos en los que se justifique desechar y no otorgar tratamiento a determinadas muestras biológicas que se consideren carentes de interés sanitario.

 

Por supuesto, debe insistirse en que la determinación de estos supuestos debe realizarse conforme las reglas de la ciencia y la técnica de la materia, tal y como lo exige el artículo 16.1 de la Ley General de la Administración Pública.

En todo caso, conviene subrayar que no corresponde a la Procuraduría General de la República, en su condición de órgano con competencias jurídico técnicas, determinar si técnicamente procede o no desechar alguna muestra biológica. Se reitera, dicha determinación es una competencia del INCIENSA.

 

 

C.                CONCLUSIÓN

 

            Con fundamento en lo anterior se concluye:

 

-              Que el INCIENSA es el órgano competente para determinar, dentro de sus protocolos de servicio, de si existen supuestos en los que se justifique desechar y no otorgar tratamiento a determinadas muestras biológicas que se consideren carentes de interés sanitario.

 

-              No corresponde a la Procuraduría General de la República en su condición de órgano con competencias jurídico técnicas, determinar si técnicamente procede o no desechar alguna muestra biológica.

 

Atentamente,

 

 

 

Lic. Jorge Andrés Oviedo Álvarez

Procurador Adjunto

 

 

 

 

JOA/jmd