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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 028
 
  Dictamen : 028 del 04/03/2013   

C-028-2013

C-028-2013


04 de marzo del 2013


 


Señor


Juan Pablo Hernández Cortés


Alcalde Municipal


Municipalidad de Moravia


 


Estimado señor:


 


            Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio DAMM-326-03-2012 del 16 de marzo de 2012, recibido en este despacho ese mismo día, mediante el cual se consulta el criterio técnico legal de esta Procuraduría con respecto a lo siguiente:


 


1.      Si una municipalidad, por medio del Departamento de Planificación Urbana mediante  un documento informativo comunica  a un munícipe cuáles son las condiciones aplicables para segregar un terreno de su propiedad (área de lote mínimo a segregar según zonificación del plan regulador, frente y acceso mínimo a lotes) ¿dicha actuación genera derechos subjetivos y/o consolida situaciones jurídicas?, considerando primero, que el documento informativo no es un certificado de uso de suelo con las formalidades definidas para tal y segundo, que de forma posterior a  la emisión del documento se determine que la información incluida en el mismo no es correcta porque no se ajusta a la zonificación donde se ubica la finca.


 


2.                              En razón de que existe una aparente contradicción entre la posición jurisprudencial de la Sala Constitucional y el Tribunal Contencioso Administrativo, con respecto al nacimiento de derechos subjetivos y consolidación de situaciones jurídicas a partir del otorgamiento de un           certificados de uso del suelo, se consulta; ¿los certificados de uso del suelo generan derechos subjetivos y/o consolidan situaciones jurídicas?


              Es importante destacar que los pronunciamientos de esta Procuraduría revisten carácter general y no están sujetos a casos concretos pendientes de resolver por parte de la Administración. De ahí, que el presente dictamen no constituye la posición de este órgano asesor con respecto a ningún caso en particular.


 


I.     SOBRE LOS DERECHOS SUBJETIVOS Y LAS SITUACIONES JURÍDICAS CONSOLIDADAS GENERADAS POR ACTUACIONES DE  LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.


     Con respecto al concepto de derecho subjetivo y situación jurídica, la Sala Constitucional se ha pronunciado estableciendo que:


“Los conceptos de "derecho adquirido" y "situación jurídica consolidada" aparecen estrechamente relacionados en la doctrina constitucionalista. Es dable afirmar que, en términos generales, el primero denota a aquella circunstancia consumada en la que una cosa -material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente- ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable. Por su parte, la "situación jurídica consolidada" representa no tanto un plus patrimonial, sino un estado de cosas definido plenamente en cuanto a sus características jurídicas y a sus efectos, aun cuando éstos no se hayan extinguido aún. Lo relevante en cuanto a la situación jurídica consolidada, precisamente, no es que esos efectos todavía perduren o no, sino que -por virtud de mandato legal o de una sentencia que así lo haya declarado- haya surgido ya a la vida jurídica una regla, clara y definida, que conecta a un presupuesto fáctico (hecho condicionante) con una consecuencia dada (efecto condicionado). Desde esta óptica, la situación de la persona viene dada por una proposición lógica del tipo si..., entonces...»; vale decir: si se ha dado el hecho condicionante, entonces la "situación jurídica consolidada" implica que, necesariamente, deberá darse también el efecto condicionado. En ambos casos (derecho adquirido o situación jurídica consolidada), el ordenamiento protege -tornándola intangible- la situación de quien obtuvo el derecho o disfruta de la situación, por razones de equidad y de certeza jurídica.” Voto 7331-97 de las quince horas veinticuatro minutos del treinta y uno de octubre de mil novecientos noventa y siete.


     A partir de lo anterior, la Sala Constitucional en el voto número 897-98 de las diecisiete horas con quince minutos del once de febrero de mil novecientos noventa y ocho, ha manifestado con respecto a los efectos jurídicos de los derechos subjetivos lo siguiente:


“(…) Así, los derechos subjetivos constituyen un límite respecto de las potestades de revocación (o modificación) de los actos administrativos, con el fin de poder exigir mayores garantías procedimentales. La Administración, al emitir un acto y con posterioridad al emanar otro contrario al primero, en menoscabo de derechos subjetivos, está desconociendo estos derechos, que a través del primer acto había concedido, sea por error o por cualquier otro motivo. Ello implica que la única vía que el Estado tiene para eliminar un acto suyo del ordenamiento es el proceso jurisdiccional de lesividad, pues este proceso está concebido como una garantía procesal a favor del administrado, o bien, en nuestro ordenamiento existe la posibilidad de ir contra los actos propios en la vía administrativa, en la hipótesis de nulidades absolutas, evidentes y manifiestas, previo dictamen de la Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la República (como una garantía más en favor del administrado) y de conformidad con el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública”.


Asimismo, este órgano asesor ha desarrollado ampliamente los conceptos de derecho adquirido y situación jurídica consolidada en el Dictamen C-357-2003 del 13 de noviembre del 2003, siendo importante destacar para lo que interesa que:


“(…) Se trata de un concepto inevitablemente asociado al de los efectos de las normas en el tiempo porque la preocupación inicial que marcó su origen y que se mantiene hoy día, era la de determinar qué derechos no pueden ser afectados por un cambio en la legislación. En este sentido, el concepto de derecho adquirido se formó por oposición a la simple expectativa de derecho, o mejor dicho, distinguiéndose de esta última en el tanto la simple expectativa de derecho tenía que adecuarse al cambio operado en las normas (vid, por ejemplo, BONNECASE, Julien, Elementos de Derecho Civil, 1945, p.190-1991)


(…)


Lo último, para señalar que resulta más precisa y más rigurosa la expresión "situación jurídica consolidada", que abarca la de derechos adquiridos, ya que estos lo son en virtud de la consolidación de una determinada situación jurídica. En este sentido, hay que tener presente que una situación jurídica consolidada es aquella que, prevista en abstracto por una norma, se ha concretado respecto de un sujeto generando consecuencias prácticas, esto es, efectivamente realizadas.”. Subrayado no corresponde al original.


 


         De lo anterior, podemos establecer que un derecho adquirido y/o situación jurídica consolidada implica necesariamente que se produzca un beneficio o ventaja para el administrado; esta ventaja será el resultado de la correlación del marco jurídico vigente aplicado a los casos concretos, es decir, la relación causal entre el hecho contemplado en la norma y la consecuencia jurídica.


 


            De ahí que con respecto a la consulta de si los documentos informativos sobre requisitos para segregar un terreno generan derechos subjetivos y/o situaciones jurídicas consolidadas, es evidente que esto no ocurre. Lo anterior dado que no existe un efecto condicionado para los administrados por la labor informativa que pueda realizar la Municipalidad, ni ventajas constatables de dicha información más allá de un asunto de conocimiento previo para futuras actuaciones que sí generarían derechos subjetivos, como lo son los supuestos de visados de planos y/o permisos de construcción.


 


II.    SOBRE LOS CERTIFICADOS DE USO DEL SUELO


En reiteradas ocasiones esta procuraduría ha indicado que los actos administrativos que otorgan certificados de uso del suelo son de naturaleza declarativa y no constitutiva.


      Al respecto, este órgano consultivo ha indicado en el Dictamen C-327-2001 28 de noviembre de 2001  lo siguiente:


“Por medio de la certificación de uso del suelo no se decide cuál es el uso permitido, simplemente se acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente, además de hacer constar si el uso que se le está dando a un determinado terreno es o no conforme con dicha reglamentación. Como acto administrativo, el certificado de uso del suelo es meramente declarativo, en el sentido de que se limita a acreditar un hecho o situación jurídica sin crearla, modificarla o extinguirla, como sí ocurre con los actos administrativos constitutivos (En tal sentido, vid., GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, Curso de Derecho Administrativo, T.I, 1978, p.481, así como PAREJO ALFONSO, Luciano, JIMÉNEZ-BLANCO, A.y ORTEGA ÁLVAREZ, L., Manual de Derecho Administrativo, Vol 1, 1998, p.721.).


En el sentido anterior, el certificado de uso del suelo, como acto administrativo declarativo, acredita hechos o situaciones jurídicas que sirven de base para la adopción de actos administrativos por medio de los cuales sí se crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas. Tal es el caso, por ejemplo, de las autorizaciones para construir o las patentes municipales para ejercer determinadas actividades, cuya adopción requiere de un certificado de uso.”


 


            El certificado de uso del suelo entonces, no da como resultado la consolidación de una situación jurídica ni la adquisición de derechos subjetivos.


 


            El Tribunal Contencioso Administrativo es coincidente con lo manifestado por esta Procuraduría con respecto a la naturaleza jurídica de los certificados de uso del suelo y sus efectos con respecto a la creación de derechos subjetivos:


  


“Al respecto, el voto 644-2005 de las 18:35 horas del 25 de enero de 2005, de la Sala Constitucional, señaló: "... Este certificado de uso del suelo es un acto administrativo de naturaleza declarativa, es decir, acredita hechos o circunstancias pero no crea ni modifica situaciones jurídicas; específicamente, por medio de él la Administración local acredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación respectiva, pero no otorga un permiso de construcción, sino que solamente acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente. De ahí que ese certificado sea exigible como uno de los requisitos –no el único- necesarios para que el ente municipal emita la respectiva autorización para construir o para emitir una licencia que permita ejercer determinada actividad, es decir, para dictar un acto administrativo que sí crea derechos subjetivos.


En razón de lo anterior, un certificado de uso de suelo per se no implica la creación de un derecho subjetivo a favor del titular del respectivo inmueble, sino que únicamente describe el uso del suelo que se puede dar en un momento determinado, sin que ello implique que el Municipio en el ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, se encuentre imposibilitado de modificar los usos conformes del suelo en su respectivo Cantón por medio de un Plan Regulador.”. Resolución No. 105 - 2012 - I V. TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y CIVIL DE HACIENDA. SECCIÓN CUARTA a las quince horas del dieciséis de octubre del año dos mil doce.


Anteriormente, la Sala Constitucional mantenía un criterio diferente a los indicados supra con respecto a si los certificados de uso del suelo generaban derechos subjetivos (ver Sentencia número 5832-2006).


Sin embargo, en la Resolución número 9715 -2012 de las nueve horas cinco minutos del veinte de julio de dos mil doce,  la Sala Constitucional acoge la postura de esta Procuraduría y del Tribunal Contencioso Administrativo, siendo que:


“Las municipalidades al emitir el certificado de uso de suelo señalan el uso que el plan regulador establece para una determinada zona y, la conformidad o no de la actividad que pretende realizar el administrado. Es un acto declarativo, ya que se limita a acreditar una situación jurídica o hecho ya existente, sin modificarla, extinguirla o crearla. Dicho certificado no va habilitar al administrado para realizar una construcción o adquirir una patente, ya que es solo un requisito para obtenerla, que es la que declara el acto. Esta Sala mediante sentencia número 2005-00644 de las 18:35 horas del 25 de enero de 2005, señaló:


³ («) Este certificado de uso del suelo es un acto administrativo de naturaleza declarativa, es decir, acredita hechos o circunstancias pero no crea ni modifica situaciones jurídicas; específicamente, por medio de él la Administración local acredita la conformidad o no del uso del suelo con lo establecido en la zonificación respectiva, pero no otorga un permiso de construcción, sino que solamente acredita cuál es el uso debido según lo establecido reglamentariamente. De ahí que ese certificado sea exigible como uno de los requisitos ±no el único necesarios para que el ente municipal emita la respectiva autorización para construir o para emitir una licencia que permita ejercer determinada actividad, es decir, para dictar un acto administrativo que sí crea derechos subjetivos (ver en ese sentido sentencia número 4336 de las catorce horas veinticuatro minutos del cuatro de junio de mil novecientos noventa y nueve) («)”


 


Por lo que a partir de dicho pronunciamiento se supera la contradicción entre la jurisprudencia administrativa y judicial ordinaria con la constitucional, y se establece una única línea interpretativa con respecto a los efectos jurídicos de los certificados de uso del suelo como actos administrativos.


 


III. CONCLUSIONES


De conformidad con lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría General de la República que:


·        Un derecho subjetivo y/o situación jurídica consolidada implica necesariamente que se produzca un beneficio o ventaja para el administrado a partir de la relación causal entre el hecho contemplado en la norma y la consecuencia jurídica correspondiente.


 


·        Los documentos informativos no generan derechos subjetivos y/o situaciones jurídicas consolidadas, dado que no existe un efecto condicionado para los administrados por la labor informativa que pueda realizar la Municipalidad.


 


 


·        Los certificados de uso del suelo son actos declarativos que describen la situación fáctica de un terreno en relación con el marco legal de planificación urbana, por lo que no consolidan situaciones jurídicas ni generan derechos subjetivos.


 


De usted, con toda la consideración


 


Julio Jurado Fernández


Procurador


JJF/ hhc