10 de abril del 2013

C-060-2013

 

Ingeniero

Abundio Gutiérrez Matarrita

Presidente de Junta Directiva

Junta de Protección Social

 

 

Estimado señor:

 

            Me refiero a su atento oficio N. PRES-111-2013 de 22 de marzo último, mediante el cual solicita aclaración del dictamen N. C-263-2012 de 12 de noviembre de 2012, en tanto señala que toda transacción de venta que se realice en loterías electrónicas debe establecer los datos  de número de cédula de identidad y nombre del jugador que solicita la apuesta. La aclaración pretende que se establezca si están comprendidas las loterías tradicionales en esa obligación de registro e identificación de quienes realicen apuestas y de las transacciones. Y si la identificación debe hacerse en el momento de realizar la transacción.

 

1-.        LA OBLIGACION DE REGISTRO E IDENTIFICACIÓN NO COMPRENDE LAS LOTERIAS

 

 

            Se solicita aclarar si la conclusión número 1 del referido dictamen considera las loterías tradicionales o preimpresas  administradas por la Junta de Protección Social o únicamente las apuestas electrónicas. Al respecto, indica que el inciso b) del artículo 15 bis de la Ley 8204 no establece en forma puntual y expresa “los juegos de azar” propiamente dichos ni tampoco de qué tipo de juegos de azar distintos de las loterías se trata, como se hace en el dictamen. Agrega que el artículo 51 del Reglamento General sobre legislación contra el narcotráfico, actividades conexas, legitimación de capitales, financiamiento al terrorismo y delincuencia organizada, puntualiza en el inciso i) las apuestas electrónicas o por cualquier otro medio, pero no engloba los juegos de azar en el sentido amplio que lo hace el dictamen, ni tampoco detalla puntualmente que tales actividades se refieran en forma expresa a cada una de las transacciones o ventas realizadas en detalle para cada producto. Por lo que se pide aclarar si, dentro de la conclusión, están comprendidas las loterías tradicionales o preimpresas o si solamente comprende  las apuestas electrónicas y operaciones relacionadas con estas.

 

            La conclusión N., 1 del dictamen expresa:

 

“1-.  De conformidad con el artículo 15 bis, de la Ley sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de Uso no Autorizado, Legitimación de Capitales y Actividades Conexas, reformada por la Ley N° 8204 del 11 de enero del 2002, es “sujeto obligado” para los efectos de esa Ley quien desarrolle u organice todo tipo de apuestas y otros juegos de azar”.

 

Conclusión que responde al texto del artículo 15, bis de la Ley citada, en cuanto dispone en lo que interesa:

 

“Artículo 15 bis.-

 

Las personas físicas y jurídicas que desarrollan actividades económicas distintas de las señaladas en los artículos 14 y 15 de esta Ley, deberán comunicar, a la UIF, del Instituto Costarricense sobre Drogas, las operaciones comerciales que realicen de manera reiterada y en efectivo, incluidas las transferencias desde el exterior o hacia él, en moneda nacional o extranjera, por sumas iguales o superiores a los diez mil dólares moneda de los Estados Unidos de América (US $10.000,00) o su equivalente en colones.

 

Dichas actividades económicas son, entre otras, las siguientes:

 

(…).

 

b) Los casinos, las apuestas y otras operaciones relacionadas con juegos de azar.

 

(…)”.

Dos anotaciones: En primer lugar, esta conclusión responde al texto de la ley, por lo que su alcance es general. En ese sentido, no se hace referencia a la Junta de Protección Social y a las loterías, sean estas tradicionales o electrónicas. En segundo lugar, la norma legal expresamente contempla la actividad de los casinos, las apuestas y otras operaciones relacionadas con juegos de azar. Sabido es que los casinos refieren precisamente a juegos de azar, naturaleza propia de las apuestas. Al decir la Ley “otras operaciones relacionadas con juegos de azar” está refiriendo a operaciones que involucran juegos de azar y que son distintas de las apuestas y de los casinos. Importa destacar que ese artículo de la ley no diferencia entre las distintas apuestas que pueden tener lugar ni entre otros juegos de azar. Legalmente están comprendidas todas las apuestas y otras operaciones que puedan ser calificadas de juegos de azar. Por el contrario, es el Reglamento a la Ley, artículo 51, la norma que expresamente menciona las apuestas electrónicas: i) Apuestas electrónicas o por cualquier otro medio. No obstante, en la medida en que agrega “o por cualquier otro medio” permitiría considerar que  comprende las distintas apuestas que puede haber lugar. A diferencia de la Ley que se refiere a operaciones relacionadas con juegos de azar, el Reglamento no hace referencia a otros juegos de azar. Se limita a referirse a las apuestas y a los casinos virtuales y físicos. En ese sentido, lleva razón la Junta cuando afirma que el Reglamento puntualiza las apuestas electrónicas o por cualquier otro medio, sin englobar los juegos de azar en el sentido amplio que lo hace el dictamen, el cual –como se indicó- se refiere al texto de la Ley. Por lo cual habría que aclarar que en la medida en que la obligación de identificar se imponga en los términos del Reglamento, esa obligación estará referida a las apuestas, sean estas electrónicas o realizadas por cualquier otro medio, sin cubrir otras operaciones que involucren juegos de azar.

Entiende la Procuraduría que la duda se genera porque la Junta de Protección Social tiene a su cargo la lotería nacional pero, además, el artículo 2 de la Ley de Autorización para el cambio de nombre de la Junta de Protección Social y establecimiento de la distribución de rentas de las loterías nacionales, Ley N. 8718 de 17 de febrero de 2009, le autoriza a crear otros juegos de azar. Con lo que se podría generar la duda si esta disposición del artículo 15 bis de la Ley comprende no solo las apuestas electrónicas sino también la lotería tradicional o preimpresa a cargo de la Junta.

 

            En la página 4 del dictamen la Procuraduría señaló refiriéndose a la relación entre ese artículo 2 y el texto del artículo 15 bis:

“A partir de lo dispuesto en este numeral (apuestas deportivas, juegos, video-loterías y otros productos de azar), puede decirse que la Junta de Protección Social queda comprendida dentro de lo dispuesto por el artículo 15 bis de la Ley sobre Estupefacientes, cuyo inciso b) comprende todo tipo de apuestas y otros juegos de azar distintos de las loterías, sean estas la regulada por la Ley de Loterías o los "Tiempos" y lotería "Instantánea". En la medida en que la Junta desarrolle apuestas deportivas y al mismo tiempo organice y administre otros juegos de azar distintos de las loterías, en los términos en que lo dispone el inciso b) del referido numeral 15 bis, está sujeta al cumplimiento de las obligaciones que la Ley 8204 establece”.

Agregándose en la página 7:

 

               “La aplicación del artículo 16 obligaría a concluir que  la Junta tiene el deber de identificar a sus clientes en forma fehaciente y de registrar diversos datos en orden a su identificación y las operaciones que realiza. Existe una obligación de establecer la verdadera identidad de la persona que realiza o a cuyo favor se realiza la apuesta o bien, la que participa en el juego de azar distinto de la lotería, a efecto de determinar si actúa en su propio beneficio o por el contrario, si actúa a nombre de otro”.

 

            En tanto que la conclusión 4 hace mención a la autorización para realizar apuestas deportivas y otros juegos de azar distintos de las loterías.

 

Estas menciones expresas tienen como objeto diferenciar la realización de otros juegos de azar –incluidas las apuestas electrónicas o deportivas- de la lotería y particularmente de la lotería tradicional o preimpresa. Tomó en cuenta la Procuraduría el particular régimen jurídico al cual han sido sometidas las loterías por parte del legislador, Ley de Loterías, N. 7395 de 3 de mayo de 1994 y sus reformas y de la Ley 8718 ya citada. No puede dejar de considerarse, además, que el expediente de la Ley sobre estupefacientes no permite considerar que la lotería fuera considerada un juego de azar para los efectos de esa ley, lo que podría justificarse por la particularidad del régimen jurídico.

 

            Se sigue de lo expuesto que el dictamen C-263-2012 no comprende las loterías nacionales y, en consecuencia, las tradicionales o preimpresas para efectos del artículo 15 bis. Por otra parte, si el Reglamento solo sujeta las operaciones relacionadas con casinos y las apuestas electrónicas o realizadas por otro medio, la realización por la Junta de otros tipos de juego de azar -no comprendidos en el Reglamento- no estaría sujeta a las obligaciones que derivan de la Ley. Y ello en virtud del Reglamento. En ese sentido debe matizarse la frase de la página 4 que dice: “En la medida en que la Junta desarrolle apuestas deportivas y al mismo tiempo organice y administre otros juegos de azar distintos de las loterías, en los términos en que lo dispone el inciso b) del referido numeral 15 bis, está sujeta al cumplimiento de las obligaciones que la Ley 8204 establece”. En el estado actual del ordenamiento, la Junta quedaría sujeta al cumplimiento de las obligaciones establecidas en esta Ley en tanto desarrolle apuestas electrónicas o de otro tipo. Término que, como se indicó, no comprende las loterías.

 

II-.OBLIGACIÓN DE REGISTRAR E IDENTIFICAR A LAS PERSONAS QUE REALICEN APUESTAS

 

 

            Solicita la Junta se aclaren las conclusiones 3, 5 y 6 del dictamen en cuanto establecen la obligatoriedad de registrar e identificar a las personas que “realizan” las apuestas, así como identificar la transacción de la venta realizada. Lo anterior, partiendo de los principios de la lógica y conveniencia, así como los de continuidad y eficiencia que rigen el servicio público. Además, reconsiderar que la Junta esté en el deber de identificar “la persona que realiza la apuesta”. Al respecto, indica que la Junta de Protección Social no hace la venta de sus productos de manera directa al público, sino que lo hace a través de adjudicaciones de cuotas de loterías, artículo 3 de la Ley 7395, o a través de convenio para la venta de lotería con personas físicas o jurídicas, artículo 10 de esa Ley y eventualmente, conforme a una concesión, artículos 2 y 5 de la Ley 8718. Los adjudicatarios, vendedores autorizados y concesionarios son los que venden al público en detalle los diferentes productos y realizan cada una de las transacciones, de acuerdo con los parámetros que establece la Junta. En las loterías preimpresas se establecen cuotas determinadas y emisiones fijas y en los productos electrónicos se fijan parámetros y topes para la realización de transacciones por número o apuesta, propias del diseño de cada producto y cada modalidad y necesarios para garantizar el equilibrio financiero y el plan de premios de cada uno de ellos. Agrega que todos los procesos llevados a cabo ante la Institución por parte de los adjudicatarios y vendedores autorizados son debidamente documentados, identificados y están disponibles para cumplir con la información que requieran las autoridades judiciales, policiales y gubernamentales si lo consideran necesario.  Para todos los productos se cuenta con un registro que identifica el cambio de premios realizado, ya sea por parte del ganador o de los vendedores, así como canales autorizados para realizar el cambio de premios y para las loterías y apuestas electrónicas se prevé la captura de la información e identificación de las personas que son acreedoras de un premio. Se cuenta con registros en cuanto a las transacciones económicas del pago de premios, por cuanto se verifica la obtención de un ingreso económico. El criterio de la Procuraduría implica que se registre toda transacción de venta que se realice en loterías electrónicas con los datos de número de cédula de identidad y nombre del jugador que realiza la apuesta o transacción. Para comprobar el límite a través del registro de cada operación realizada por la persona, por cada apuesta o transacción de algún producto o juego de azar, se hace necesario que cada uno de los vendedores autorizados proceda a abrir el respectivo expediente, identificar a su cliente, guardar una copia de identificación y llevar un registro del detalle de la transacción. Por lo que solicita se valore si la obligación es proporcional y acorde con el control y monitoreo que el legislador quiso implementar en determinadas actividades económicas para evitar la legitimación de capitales.

 

            Añade que, conforme al artículo 2 de la Ley de Loterías y al artículo 2 de la Ley 8718, la Junta debe realizar la distribución de los productos que puede crear, administrar, vender  y comercializar, en la forma que garantice mejor su seguridad económica y brinde participación en el negocio al mayor número de personas y tratando de generar la mayor cantidad de utilidades y recursos para los sectores más vulnerables de la sociedad. La obligación derivada de las conclusiones 3 y 5 del dictamen afecta la movilidad y distribución fluida y oportuna de los productos distribuidos por la Junta, en razón de que tanto para el consumidor como para el vendedor implicará un costo elevado y desproporcionado cumplir con el registro de la identidad y de la transacción. Considera que al contar con los registros necesarios en cuanto a las transacciones económicas del pago de premios, la Junta cumple con lo dispuesto en el artículo 15 bis de la Ley 8204 y tiene disponible la información necesaria para que las autoridades policiales, judiciales o gubernamentales puedan tomar acciones para la prevención, investigación, detección de operaciones de legitimación de capitales.

 

            Dado que la Junta solicita una aclaración de las conclusiones 3, 5 y 6 del dictamen, procede señalar, en primer término que la conclusión 3 tiene alcance general, en el tanto está referida al contenido del artículo 16 de la Ley, el cual glosa. Las obligaciones que este artículo establece se aplican a “las instituciones sometidas a lo regulado en este capítulo”, capítulo dentro del cual está comprendido el artículo 15 bis. Por consiguiente, de la relación entre ese numeral 16 y del 15 bis se sigue que las obligaciones por él establecidas se aplican a las entidades que realicen apuestas y otros juegos de azar. En los términos del Reglamento, se aplicaría a quien realice apuestas electrónicas o por otros medios. El empleo del verbo realizar se justifica en que es el empleado en el artículo 53 del Reglamento. Aspecto que será retomado más adelante.

 

En segundo lugar, las conclusiones 5 y 6, que refieren a apuestas y otros juegos de azar, son también consecuencia de la relación entre los artículos 15 bis (las apuestas y otros juegos de azar) y 16 de la Ley. Reiteramos que el artículo 15 bis de la Ley sí incluye otros productos de azar distintos de las apuestas.

 

            Ahora bien, la solicitud de aclaración abarca la obligatoriedad de registrar e identificar a las personas que “realizan” las apuestas y la identificación de la transacción de la venta realizada. En relación con lo cual se solicita reconsiderar que la Junta esté en el deber de identificar la “persona que realiza la apuesta”.

 

Como es sabido, el objetivo de la Ley 8204 es evitar el lavado o blanqueo de dinero como mecanismo de legitimación de capitales. Para que el blanqueo tenga lugar la introducción de un determinado ingreso en la economía nacional a través de determinadas operaciones debe tener un efecto, sea que el dinero producto de las actividades ilícitas retorne a quien lo introdujo legitimado.             Al comentar el proyecto de modificación de la Ley sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de Uso no Autorizado, Legitimación de Capitales y Actividades Conexas, el Instituto Costarricense sobre Drogas señaló en su oportunidad que las actividades comprendidas en el artículo 15 bis eran susceptibles de ser utilizadas como medios para encubrir el origen ilícito de los fondos económicos o bienes obtenidos o utilizados en la actividad ilícita. Por lo que era necesario obligar a quienes se dedicaran a las profesiones o actividades retenidas (ergo, las apuestas u otros juegos de azar) a “establecer los mecanismos de diligencia debida continua (DDC) que se exige a las demás entidades financieras. Esta diligencia debida, supone la implementación de una adecuada política para conocer a los clientes, así como el desarrollo de actividades de monitoreo, seguimiento y reporte de actividades sospechosas, ligadas con los delitos de legitimación de capitales y el financiamiento del terrorismo”, (cfr. folio 208 del Expediente Legislativo).

 

Conocemos, dado el contenido de los artículos 16 de la Ley y 53 del Reglamento, que las obligaciones conciernen a quienes efectúen o realicen las operaciones que los numerales enlistan y, por ende, la obligación surge en el momento en que la operación concernida tiene lugar (incluso, el artículo 16 de la ley utiliza el término “ejecución de transacciones”). Lo cual se justifica por el carácter preventivo que tienen estas disposiciones de la Ley. Modelo preventivo comprensivo de la política conozca a su cliente, estructura de cumplimiento, reporte de operaciones sospechosas, conservación de registros.  Es por lo anterior que la Procuraduría retuvo el momento de realización de la apuesta como aquél en que surge la obligación de identificar al cliente, de registrar la operación. Operaciones que, de acuerdo con la Ley, son en efectivo, por sumas iguales o superiores a los diez mil dólares o su equivalente en colones. Y que reglamentariamente son aquéllas que en forma individual o acumulada en un periodo de un mes calendario igualen superen los cinco mil dólares moneda de los Estados Unidos de América (US $5.000.00) o su equivalente en cualquier otra moneda.  Por lo que no se trata, ciertamente, de toda operación.

 

            Argumenta la Junta que no puede llevar a cabo la identificación y los registros de ley por cuanto no hace la venta de sus productos de manera directa al público, sino que lo hace a través de adjudicaciones de cuotas de las loterías, convenios o en concesión, según lo autorizan los artículos 3, 2, 5 y 10 de la Ley 8718. Con base en lo cual solicita reconsiderar que la Junta esté en el deber de identificar “la persona que realiza la apuesta”.

 

             Se reitera que en criterio de la Procuraduría, el artículo 15 bis de la Ley 8204 no comprende las loterías a cargo de la Junta.

 

Respecto de lo argumentado por la Junta acerca del mecanismo de venta de las loterías, cabe recordar que la Ley de Lotería dispone que la Junta otorgará cuotas de lotería a las personas físicas, cooperativas u otras organizaciones sociales, que se encargarán de vender a los clientes, artículo 3. Las personas así beneficiadas son consideradas por la Ley como adjudicatarios directos, quienes tienen una cuota máxima de cien billetes por sorteo, monto que la Junta Directiva de la Junta puede cambiar en condiciones calificadas, artículo 4. Se exceptúa el caso de las cooperativas u organizaciones sociales cuya cuota es de cien billetes de lotería por sorteo multiplicada por el número de asociados, artículo 5.  Por su parte, el artículo 10 de la misma Ley le permite establecer las agencias y canales de distribución que sean necesarios para administrar y distribuir “sus loterías”, para evitar la especulación en el precio o por razones de seguridad económica. Objetivos que también se establecen respecto de la colocación de la lotería electrónica mediante canales de distribución, artículo 41. A través de la autorización de recurrir a estos mecanismos, el legislador trata de garantizar la presencia de las loterías (no solo de la tradicional) en todo el país y a los precios oficiales. Fin que justifica que excepcionalmente la Junta pueda vender en forma directa al público. En este mismo orden de ideas, el artículo 2 de la Ley 8718 la autoriza para otorgar concesiones o autorizaciones para la administración o comercialización de los distintos productos que está autorizada para explotar.

 

En relación con las personas autorizadas para vender loterías, la Junta afirma llevar registros con diversos datos, pero agrega que no conoce ni puede identificar a los consumidores de sus productos, salvo en el supuesto de que estos obtengan un premio que deba ser pagado por la Entidad.

 

            Cabe anotar que la circunstancia de que esos productos (loterías) estén destinados a la población en general y que puedan ser comercializados a pregón, en la calle, por cualquier persona hace imposible que la Junta pueda realizar directamente una identificación de sus clientes y un registro de cada una de las transacciones realizadas. Por lo que aún en el supuesto de que el artículo 15 bis comprendiera las loterías, esas circunstancias unidas al mecanismo legal dispuesto para la adjudicación y venta de las loterías a que se ha hecho referencia y lo difícil de que la compra de la lotería reúna los requisitos cuantitativos de los artículos 16 de la Ley y 53 del Reglamento, dificultarían el cumplimiento de las obligaciones del artículo 16 de la Ley. Lo que viene a redundar en la posición que se ha sostenido en términos de que el artículo 15 bis no comprende las loterías.

 

            De las operaciones comprendidas en la Ley 8204 y en su Reglamento, tenemos que la Junta puede llevar a cabo apuestas deportivas y eventualmente otro tipo de apuestas (ya que puede realizar otros “productos de azar”, artículo 2 de la Ley 8718), las que están comprendidas en los artículos 15 bis de la Ley y 51 del Reglamento. Por consiguiente, en relación con estas apuestas debe cumplir con las obligaciones derivadas de los artículos 16 de la Ley y 53 del Reglamento.

 

            Para estas operaciones cobra, sin embargo, sentido lo argüido por la Junta acerca de la razonabilidad de registrar e identificar a las personas que realizan las apuestas y la transacción de venta realizada, con independencia del monto de la operación. Identificaciones que estarían a cargo de los adjudicatarios o concesionarios que entrarían en relación con los clientes. En efecto, el artículo 2 citado señala precisamente que las concesiones o autorizaciones pueden ser otorgadas por la Junta Directiva para la administración o comercialización de esos productos. En tanto que el artículo 5 autoriza a la Junta a establecer porcentajes de descuento por las ventas, comisiones por venta, distribución, comercialización, concesión o autorización de las loterías, rifas, apuestas deportivas y otros productos de azar, conforme con estudios técnicos y la evolución de los productos de mercado, especificando que en el caso de concesión o autorización esos elementos deben ser detallados en el cartel de la contratación. Disposiciones todas aplicables respecto de las apuestas.

 

A partir de lo cual puede decirse que la relación directa con el apostador por parte de la Junta es excepcional. La identificación de “clientes y de operaciones” que la Junta directamente puede realizar estaría referida a las operaciones con los propios adjudicatarios, concesionarios o demás personas autorizadas para la venta, no con el consumidor final. Se sigue de lo anterior que sería el adjudicatario, concesionario o distribuidor de la apuesta deportiva o de otro producto de azar que se encarga de colocar en el público la apuesta o producto, a quien le correspondería realizar la identificación. Para lo cual cada vendedor o colocador de las apuestas tendría que abrir un expediente para identificar al cliente, guardar los documentos de identificación correspondientes, así como llevar un registro de cada transacción realizada. Correlativamente, todo cliente tendría que aportar los documentos necesarios para su identificación. Y ello con independencia del monto de la apuesta que pretenda realizar.

 

            Circunstancias que pueden afectar el desarrollo de la venta de esos productos con perjuicio de la “seguridad económica” de la Junta. La participación organizada de la Junta en el mercado de juegos de azar es un mecanismo del Estado para obtener recursos, para diversas actividades consideradas de interés social, así como para el funcionamiento de organismos públicos. En el esquema diseñado por el legislador, la seguridad económica es  garantizada no en interés de la Institución sino porque esa seguridad está en relación con las utilidades que la actividad de la Junta debe derivar, a efecto de que financie los intereses sociales que le corresponde. Baste recordar, en efecto, que el artículo 8 de la Ley 8718 distribuye las utilidades netas de la Junta entre diversas actividades e instituciones de interés público o social, algunas de ellas relacionadas con sectores de riesgo social, sin perjuicio de la facultad de la Junta de incluir o excluir otros  beneficiarios, artículo 9. La Junta no deriva utilidades para sí misma sino para redistribuir en entidades públicas y privadas que desempeñan una actividad relevante para la sociedad en su conjunto.  De modo que el aumento de los ingresos, producto de la colocación de los productos, permite un mejor financiamiento de esas actividades y, por ende, satisfacer los intereses públicos y sociales presentes en el destino establecido en el artículo 8 de la Ley. La posible disminución de la colocación de los productos y con ello, una eventual afectación de los ingresos provenientes de esa colocación incidirá negativamente en el funcionamiento de los entes públicos y privados beneficiarios. 

 

Por otra parte, se toma en cuenta que el legislador quiso someter a sus disposiciones las operaciones continúas, repetitivas (carácter que puede considerarse existe en las apuestas) que sean iguales o sobrepasen un determinado monto. Por lo que el deber de registro de las operaciones debería concernir exclusivamente aquéllas que alcancen un monto significativo.

 

            Sobre este punto, nota la Procuraduría que en el documento “Estándares internacionales sobre la lucha contra el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo, Las Recomendaciones del GAFI”, febrero 2012, si bien no se contempla expresamente las apuestas, sí se hace con los casinos, en los cuales también puede haber apuestas. Al efecto, en el punto 22. APNED: debida diligencia del cliente se indica que estos requisitos de debida diligencia y mantenimiento de registros se aplican a los casinos cuando los clientes se involucran en transacciones financieras por un monto igual o mayor al umbral designado aplicable. La Nota interpretativa de la Recomendación 22 (APNFD-Debida Diligencia del Cliente) especifica en orden a los casinos:

 

“2. Los Casinos deben implementar la Recomendación 10, incluyendo la identificación y verificación de la identidad de los clientes, cuando sus clientes se involucran en transacciones financieras por el monto de USD/EUR 3,000 o una cantidad superior. La identificación del cliente a la entrada de un Casino pudiera ser suficiente, aunque no necesariamente. Los países tienen que exigir a los Casinos que aseguren que sean capaces de enlazar la información de la debida diligencia del cliente para un cliente en particular, con las transacciones que el cliente realiza en el Casino” (cfr. www.gafisud.info/documentos/esp/Las Nuevas _ _40 _Recomendaciones) (revisado el 1 de abril de 2013).

 

            Elementos que permitirían considerar que no toda operación debe ser objeto de identificación y registro. Y que esa operación va a determinar la necesidad de identificar el cliente. Por ende, considerar que en el caso específico de las actividades de la Junta la identificación del cliente y el registro de la operación deberían  tener lugar, no respecto de toda persona que realiza una apuesta de la Junta o participa en otro juego de azar distinto de la lotería, sino de aquella que realiza habitualmente apuestas, por montos significativos, ya que uno de los métodos de blanqueo consiste en comprar de manera anticipada una parte sustancial de las participaciones en los juegos de azar a efecto de propiciar la circulación de dinero en efectivo, para asegurarse el retorno del dinero mediante medios de pago lícitos, así como la compra de premios obtenidos por un jugador. Y sobre todo, identificar a quien obtiene un premio, porque es con el dinero así obtenido que el apostador tiene la posibilidad de revertir a la economía nacional el dinero producto del lavado.

 

En todo caso, se toma en cuenta que la Junta ha indicado que para los productos electrónicos se fijan parámetros y topes para la realización de transacciones por número o apuesta, propias del diseño de cada producto y cada modalidad y necesarios para garantizar el equilibrio financiero y el plan de premios de cada uno de ellos. Diseño que, acota la Procuraduría, bien podría comprender el registro de usuarios de la página electrónica relativa a las apuestas y el registro por el sistema de las operaciones realizadas por ese usuario, tal como sucede en otros sistemas.

 

             Ahora bien,  de acuerdo con el Reglamento a la Ley, artículo 29 in fine, corresponde a  la Unidad de Inteligencia Financiera, UIF, del Instituto Costarricense sobre Drogas dictar los lineamientos relativos al registro y reporte de  las transacciones de los sujetos obligados conforme el artículo 15 bis de la Ley N° 8204.  En general, le compete dictar normativa aplicable a los sujetos obligados por la citada disposición, debiendo establecer la forma y los plazos en que cada sujeto obligado debe inscribirse en la UIF. El Decreto 36948 fue reformado en su Transitorio I por el Decreto 37248 de 18 de junio de 2012, para ampliar el plazo con que cuenta la UIF para cumplir con esas obligaciones normativas. Dado que la reforma entró a regir a partir del 10 de setiembre de ese año, el UIF cuenta hasta el 10 de septiembre de este año para emitir esa normativa y definir la forma y plazo en que cada sujeto obligado se inscriba ante la Unidad, “conforme una valoración de riesgos que realizará dicha Unidad, de cada actividad y profesión incorporadas en dicho artículo”. Lo que significa que la normativa correspondiente puede responder a nivel de riesgo de cada actividad y cada sujeto obligado. Por consiguiente, en el marco de la Ley y del Reglamento, la normativa que se emita podría contener disposiciones específicas en relación con las apuestas que organice la Junta de Protección Social.

 

CONCLUSIÓN:

 

 

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

 

1-. El artículo 15 bis de la “Ley sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópicas, Drogas de Uso No Autorizado, Actividades Conexas, Legitimación de Capitales y Financiamiento al Terrorismo”, en la expresión  “otras operaciones relacionadas con juegos de azar” refiere a operaciones que involucran juegos de azar y que son distintas de las apuestas y de los casinos. Importa destacar que ese artículo de la ley no diferencia entre las distintas apuestas que pueden tener lugar ni entre otros juegos de azar.

 

2-. Por lo que puede considerarse que dicho numeral comprende todas las apuestas y otras operaciones que puedan ser calificadas de juegos de azar.

3-. A diferencia de ese artículo legal, el inciso i) del artículo 51 del Reglamento a la Ley, Decreto Ejecutivo N. 36948 de 8 de diciembre de 2011, se refiere a las apuestas, sean estas realizadas en forma electrónica o por otro medio. Sin embargo, el Reglamento no comprende otras operaciones relacionadas con juegos de azar distintos de las apuestas.

4-. Es criterio de la Procuraduría que ni el artículo 15 bis de la citada Ley ni el inciso i) del artículo 51 de su  Reglamento comprenden las loterías a cargo de la Junta de Protección Social, productos que están sometidos a un régimen jurídico particular, derivado fundamentalmente de la Ley de Loterías, N. 7395 de 3 de mayo de 1994 y sus reformas y de la Ley 8718 ya citada. Es a dicho régimen que se sujetan tanto las loterías tradicionales o preimpresas como las electrónicas.

5-.Por consiguiente,  se aclara que los señalamientos realizados en el dictamen C-263-2012 no se aplican a las loterías nacionales y, consecuentemente, a las tradicionales o preimpresas.

6-. Dada la regulación legal y lo dispuesto en el Reglamento, la Junta quedaría sujeta al cumplimiento de las obligaciones establecidas en la  Ley sobre estupefacientes en tanto desarrolle apuestas electrónicas o de otro tipo. Término que, como se indicó, no comprende las loterías.

7-. El carácter preventivo de los mecanismos de diligencia debida continua (DDC) a que se refiere la Ley 8204 determina su aplicación cuando las operaciones concernidas se realizan. Es por ello que en el dictamen de mérito la Procuraduría retuvo el momento de realización de la apuesta como aquél en que surge la obligación de identificar al cliente, de registrar la operación.

 

8-.  No obstante, lleva razón la Junta al señalar que, por los procedimientos de colocación de sus productos en el público, no puede realizar directamente la identificación y registro  en cuestión. Asimismo, que el cumplimiento de estas obligaciones por parte de todos los  adjudicatarios, concesionarios o demás personas autorizadas para la venta de la apuesta o producto, particularmente cuando no es apuesta electrónica, bien podría afectar los principios de razonabilidad y proporcionalidad, así como el de continuidad, eficacia y eficiencia en la actuación pública. Máxime si no se considera el monto de la operación.

9-. En la medida en que ese cumplimiento incida negativamente en la colocación de esos productos, podría ser susceptible de afectar las utilidades de la Junta, utilidades que permiten el financiamiento de diversas actividades de interés público y social. Situación susceptible de lesionar el principio de solidaridad que funda la existencia de la Junta y determina el destino de sus utilidades netas.

 

10-. Elementos que permitirían llevar a considerar que no toda apuesta organizada por la Junta debe estar sujeta a las obligaciones derivadas del mecanismo de diligencia debida en el momento en que se realiza la venta. Pero que sí debe quedar identificado debidamente el ganador de los premios y registrada la operación correspondiente, ya que con el premio el apostador tiene la oportunidad de revertir a la economía nacional, por medio de operaciones lícitas, el dinero así obtenido.

 

11-.Es de advertir, sin embargo, que determinar bajo cuáles supuestos esas apuestas estarán sujetas al mecanismo de diligencia debida continúa corresponde a la UIF, órgano encargado de elaborar la normativa sobre el tema y preparar los formularios para identificar los clientes y para registro de las operaciones a que se refiere el artículo 15 bis de la Ley sobre Estupefacientes.

 

12-.Por consiguiente, teniendo como marco la Ley y  su Reglamento, la normativa que se emita podría contener disposiciones específicas en relación con las apuestas que organice la Junta de Protección Social.

 

Atentamente,

 

                                                                              Dra. Magda Inés Rojas Chaves

                                                                       PROCURADORA GENERAL ADJUNTA

MIRCH/gap