01 de abril del 2013

C-50-2013

 

Licenciado

Mario Zamora Cordero

Ministro de Seguridad Pública, Gobernación y Policía

 

 

Estimado señor:

 

      Con aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio 132-2012-DM del 10 de enero de 2012, mediante el cual consulta si es posible instaurar un procedimiento cobratorio de responsabilidad civil, contra la Junta Directiva de una asociación de desarrollo que no es la misma que funcionaba al momento de girarse recursos públicos, y en consecuencia, si debe esta última asumir y responder por deudas anteriores.

 

 

I.              CUESTIÓN PREVIA: SOBRE LOS REQUISITOS DEL CRITERIO LEGAL

 

Los artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, N° 6815 de 27 de setiembre de 1982, sujetan el ejercicio de la labor consultiva de este órgano asesor, al cumplimiento de una serie de requisitos de admisibilidad que han sido desarrollados en nuestra jurisprudencia administrativa. Específicamente las consultas deben cumplir los siguientes requisitos: a) ser formuladas por los jerarcas de los diferentes niveles administrativos; b) deben acompañarse de la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo en el caso de los auditores internos; c) las inquietudes planteadas no deben versar sobre casos concretos, sino sobre cuestiones jurídicas en genérico y; d) no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley.

 

En este caso, se ha omitido acompañar la presente consulta, de la opinión jurídica completa de la asesoría legal del Ministerio, tal y como lo demanda el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica.

 

Sobre las características que debe tener el criterio legal, nos referimos en el dictamen C-074-2004 del 2 de marzo de 2004, en el cual se estableció lo siguiente:

 

“Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración. Además, hemos indicado, sobre este extremo, que es precisamente ese criterio el que da el punto de vista jurídico del órgano consultante, especificando o ampliando, aspectos relacionados con el tema de la gestión a realizar ante la Procuraduría y que pueden ser de nuestro interés al momento de evacuar la consulta. No cumple este objetivo, por ejemplo, las apreciaciones de orden jurídico que se han vertido por el asesor legal en las diferentes sesiones del Concejo Municipal donde se ha discutido un tema de orden jurídico. Tampoco es admisible que el jerarca solicite el aval o aprobación de un estudio de la asesoría legal, pues ello invierte el orden lógico de la formulación de la consulta. Por último, este requisito encuentra su razón de ser en el hecho de que es dable suponer que la decisión de formular la consulta a este Órgano Asesor ha sido sopesada por el jerarca teniendo a la vista las conclusiones del criterio legal, con lo cual se forma una idea clara de los alcances de lo consultado y de la importancia que tiene tomar la decisión de formular la gestión –ello por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, artículo 2 de la Ley Orgánica-.”

 

  De lo anterior, podemos concluir que la simple alusión a un criterio jurídico no es suficiente para tener por cumplido el requisito, lo cual sucede en este caso en que la consulta únicamente indica en un párrafo cuál fue el supuesto criterio de la Asesoría Legal, pero no se remite de manera completa dicho pronunciamiento como corresponde.

 

  A pesar de lo anterior, procederemos a emitir criterio en este asunto, con el fin de colaborar con la importante función que realiza el señor Ministro consultante, pero solicitando de manera respetuosa que en casos futuros, sea considerado lo indicado en cuanto a los requisitos del criterio legal.

 

 

II.                SOBRE LO CONSULTADO

 

De importancia para evacuar la presente consulta, debemos señalar que la Ley N° 3859 del 7 de abril de 1967, crea en su artículo primero, a la Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad como “órgano del Poder Ejecutivo adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía, y como instrumento básico de desarrollo, encargada de fomentar, orientar, coordinar y evaluar la organización de las comunidades del país, para lograr su participación activa y consciente en la realización de los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social.”

Por su parte, el artículo 15 de dicha Ley, reconoce que las comunidades pueden organizarse bajo la forma de asociaciones para realizar labores de desarrollo integral que les beneficie, al indicar:

 

“Las comunidades del país que deseen organizarse para realizar actividades de desarrollo integral o específico en su propio beneficio y en beneficio del país, pueden hacerlo en forma de asociaciones distritales, cantonales, regionales, provinciales o nacionales, las cuales se regirán por las disposiciones de la presente ley”.

 

  Adicionalmente, resulta de interés señalar que dichas asociaciones son de interés público, pues constituyen un medio para estimular a las comunidades para que se organicen en pro del desarrollo del país. Señala el artículo 14 de la ley:

 

“Declárase de interés público la constitución y funcionamiento de asociaciones para el desarrollo de las comunidades, como un medio de estimular a las poblaciones a organizarse para luchar, a la par de los organismos del Estado, por el desarrollo económico y social del país.”

 

            Dado el interés público existente en incentivar a dichas asociaciones de desarrollo, el legislador autorizó al Estado, a las instituciones autónomas y semiautónomas, así como a las municipalidades y demás entidades públicas, para otorgar subvenciones, donar bienes o suministrar servicios de cualquier clase, como una forma de contribuir al desarrollo de las comunidades y al progreso económico y social del país. En ese sentido, el artículo 19 de la ley en mención dispone:

 

“Artículo 19. El Estado, las instituciones autónomas y semiautónomas, las municipalidades y demás entidades públicas, quedan autorizadas para otorgar subvenciones, donar bienes o suministrar servicios de cualquier clase, a estas asociaciones, como una forma de contribuir al desarrollo de las comunidades y al progreso económico y social del país.

El Estado incluirá en el Presupuesto Nacional una partida equivalente al 2% de lo estimado del Impuesto sobre la Renta de ese período que se girará al Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, para las asociaciones de desarrollo de la comunidad, debidamente constituidas y legalizadas. El Consejo Nacional de Desarrollo de la Comunidad, depositará esos fondos en el Banco Popular y de Desarrollo Comunal, para girarlos exclusivamente a las Asociaciones de Desarrollo de la Comunidad y a la vez para crear un fondo de garantía e incentivos, que permita financiar o facilitar el financiamiento de proyectos que le presenten las mismas asociaciones, de acuerdo con la respectiva reglamentación.”

 

Los beneficios públicos descritos en el artículo citado, se complementan adicionalmente con la obligación regulada en el artículo 20, de que todas las dependencias de la Administración Pública deban otorgar a las asociaciones de desarrollo comunal todas las facilidades que necesiten para el cumplimiento de sus fines.

 

Precisamente por los fondos públicos que manejan las asociaciones de desarrollo, la ley establece en lo que interesa:

 

“Artículo 34.-

Siempre que en los presupuestos de las asociaciones figuren fondos provenientes de subvenciones, donaciones o contribuciones de cualquier clase, provenientes del Estado, de las instituciones autónomas o de las municipalidades, ellos requerirán además, la aprobación de la Contraloría General de la República.”

 

  Lo anterior pone en evidencia que las propias asociaciones, pueden recibir por sí mismas fondos públicos, sobre los cuales se ejerce la potestad de fiscalización por parte de la Contraloría General de la República. Asimismo, DINADECO puede establecer un control minucioso de las actividades económicas de las asociaciones, para lo cual deberá organizar un sistema especial de inspección y auditoría y requerir informes periódicos, según lo establece el artículo 35 de la Ley.

 

  Es claro entonces, que la intención del legislador al emitir la Ley N°3059, es fomentar la iniciativa privada por medio de la creación de asociaciones de desarrollo de la comunidad declaradas de interés público, y en razón de ello, destinar ayudas económicas y ciertas facilidades necesarias para el cumplimiento de sus fines, de forma tal, que se estimule el desarrollo integral de las comunidades.

 

            Lo indicado hasta aquí, resulta de especial relevancia para responder la interrogante que plantea el consultante y que se refiere al régimen de responsabilidad civil que puede exigirse a tales asociaciones en cuanto al manejo de los recursos otorgados por el Estado.

 

            Ya indicamos que por disposición de ley, las asociaciones de desarrollo deben responder ante DINADECO por el uso que se realice de las subvenciones y recursos estatales que se les otorgue, los cuales además son entregados y recibidos a nombre y por cuenta de la asociación respectiva.

La explicación de tal posibilidad se encuentra contemplada en el numeral 23 de la Ley que les otorga capacidad jurídica para “adquirir toda clase de bienes, celebrar contratos de cualquier tipo y realizar toda clase de operaciones lícitas dirigidas a la consecución de sus fines.” Asimismo, el artículo 28 señala que la inscripción en el Registro autoriza a la asociación para funcionar “y le otorga plena personería jurídica.”

 

En realidad lo que se desprende de dichas disposiciones es que las asociaciones de desarrollo cuentan con personalidad jurídica y capacidad para actuar, y por lo tanto no sólo pueden recibir beneficios del Estado en su condición de personas jurídicas, sino que además pueden responder patrimonialmente por los daños que generen por el mal uso de esos recursos.

 

Las personas jurídicas existen más allá de los miembros que la componen y ello también encuentra fundamento en los artículos 33 y 34 del Código Civil. Por ello, surgen dos centros de imputación de derechos y deberes distintos: el de la persona jurídica y el de los miembros que la integran, considerados individualmente.

 

Dado ello, no existe ningún obstáculo de tipo jurídico, para impedir que se imputen derechos y deberes a la persona jurídica, aun por lo actos de los sujetos que la componen. De ahí que pueda hablarse de una responsabilidad civil de carácter objetivo, pues es independiente de la responsabilidad personal de los sujetos que la integran.

 

En el caso específico que se consulta, las asociaciones de desarrollo cuentan con un patrimonio propio, distinto del que corresponde a cada uno de sus miembros, por lo que el Estado puede garantizarse del mismo, cualquier deuda que surja por el mal uso que se haya dado a las subvenciones que otorgó para el cumplimiento de los fines propios de la persona jurídica. Lo anterior, sin perjuicio de la responsabilidad personal que pueda ser atribuida a los miembros de la asociación individualmente considerados.

 

 

III.             CONCLUSIÓN

 

Por lo expuesto, debemos concluir que sí puede establecerse un proceso cobratorio de responsabilidad civil contra una asociación de desarrollo, independientemente de la conformación de su Junta Directiva, pues aquella tiene patrimonio propio y personalidad jurídica, y además es la destinataria de los recursos públicos otorgados por el Estado a manera de subvención.

Lo anterior, sin perjuicio de la responsabilidad personal, sea civil e incluso penal, que pueda imputarse a quienes integraron su Junta Directiva, como consecuencia de una mala administración de esos recursos públicos.

 

Atentamente,

 

                                                                     Silvia Patiño Cruz

                                                                     Procuradora Adjunta  

SPC/gcga