29 de abril de 2013

OJ-022-2013

Señora

Rosa María Vega Campos

Jefa de Área

Comisión Permanente de Gobierno y Administración

Asamblea Legislativa

Estimada Señora:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República, me refiero a su oficio de fecha 20 de marzo del 2013, por medio del cual solicita el criterio técnico jurídico de este Despacho con relación al Proyecto denominado: “APROBACIÓN DEL CONTRATO DE GARANTÍA ENTRE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA Y EL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO AL CONTRATO DE PRÉSTAMO N° 2493/OC-CR SUSCRITO ENTRE EL INSTITUTO COSTARRICENSE DE ACUEDUCTOS Y ALCANTARILLADOS Y EL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO PARA FINANCIAR EL PROGRAMA DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO”, expediente legislativo 18.684.

 De previo a referirnos al fondo de proyecto, procede aclarar que la opinión consultiva que se emite no tiene carácter vinculante, dado que se está ante una consulta planteada en apego por la Comisión Permanentes de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa y no por un órgano de la Administración Pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Además, la consulta se plantea respecto de un proyecto que es manifestación de la potestad legislativa, cuyo ejercicio corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa. No obstante, se entra a analizar su solicitud como muestra de colaboración de este Órgano con el Poder Legislativo, en razón de la trascendencia de la función legislativa que constitucionalmente le es atribuida.

            Asimismo, cabe aclarar que el plazo de ocho días no resulta vinculante para esta Institución, por cuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos previstos en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa.

I. SOBRE EL PROYECTO DE LEY PUESTO A NUESTRA CONSIDERACIÓN.

            El proyecto de ley titulado “Aprobación del Contrato de Garantía entre la República de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo al Contrato de Préstamo N° 2493/OC-CR suscrito entre el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y el Banco Interamericano de Desarrollo para financiar el Programa de Agua Potable y Saneamiento”, es una iniciativa legal que pretende la autorización legislativa de la constitución de una garantía estatal sobre un empréstito suscrito entre el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (A y A) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

            Formalmente, el texto del contrato de garantía que se pretende aprobar, consta de nueve cláusulas, por medio de las cuales se establecen las condiciones a cumplir por el Garante (República de Costa Rica) en ocasión al Contrato de Préstamo N° 2493/OC-CR suscrito entre el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y el Banco Interamericano de Desarrollo.  

            Según se indica en la exposición de motivos del proyecto, “como parte de sus obligaciones A y A debe velar porque toda construcción, ampliación y reforma de los sistemas de acueductos y alcantarillados en manos de entes públicos o privados, se sujete al cumplimiento de la normativa técnica y legal, y que redunde en una mayor satisfacción de las necesidades generales de una zona o población”. Es por ello que, a fin de realizar la infraestructura pluvial necesaria en el país, y siendo que los proyectos en estas especialidades resultan ser tan onerosos que no se pueden ejecutar únicamente por la vía de lo que el Instituto percibe mediante tarifas, el A y A ha optado por la contratación de préstamos que permitan realizar las mejoras y  las obras indispensables para brindar a todos los habitantes de la República, una prestación adecuada de los servicios de acueducto y alcantarillado sanitario.

            Es importante señalar que el BID, dentro de su habitual forma de contratación de créditos internacionales con instituciones estatales que son los Gobierno como tales, requiera que el Estado garantice dichas operaciones. Por tal motivo, como parte del complemento propio del Contrato de Préstamo N° 2493/OC-CR suscrito entre el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y el Banco Interamericano de Desarrollo para financiar el Programa de Agua Potable y Saneamiento, es necesario por imperativo de la clausula 4 del contrato suscrito entre A y A y el BID, que la República de Costa Rica garantice la obligación contraída por esta institución costarricense.

            De acuerdo con lo que se señala en la iniciativa legal, el financiamiento que se estaría garantizando el Estado costarricense, corresponde a un crédito otorgado por el BID al A y A por setenta y tres millones de dólares de los Estados Unidos de América (US$73.0 millones) mediante el Contrato de Préstamo N° 2493/OC-CR, que financia parcialmente el Programa de Agua Potable y Saneamiento e incluye, entre otros, un financiamiento no reembolsable de veinte millones de dólares de los Estados Unidos de América (US$20.000.000), provenientes del Convenio de Financiamiento No Reembolsable del Fondo Español de Cooperación para Agua y Saneamiento en América Latina y el Caribe FECASALC Nº GRT/WS-12604-CR, los cuales, serán canalizados a través del BID, tal y como se indica en la documentación adjunta.

I.                   SOBRE EL FONDO.

            En el presente proyecto de ley se pretende aprobar el contrato de garantía suscrito por el Gobierno de la República de Costa Rica con el Banco Interamericano de Desarrollo en ocasión a la garantía estatal que se requiere en la clausula cuarta del Contrato de Préstamo N° 2493/OC-CR convenido entre A y A y el BID.

            De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 121, inciso 15 de  la Constitución Política, corresponde a la Asamblea Legislativa aprobar los empréstitos o contratos de crédito público celebrados por el Poder Ejecutivo.  Al respecto la Sala Constitución ha señalado:

“… Es evidente que tal aprobación legislativa corresponde más bien a una función tutelar, en ejercicio de un control político sobre el endeudamiento del Estado, que fue una de las preocupaciones del constituyente de 1949, de allí también la exigencia de una votación calificada para el endeudamiento externo. Asimismo esa tutela legislativa, hace posible que en la ley aprobatoria del contrato se adopten normas que faciliten su ejecución, garanticen su cumplimiento o regulen extremos de su vigencia interna, tales como exenciones tributarias para los fondos del préstamo o para los bienes u obras que financia, garantías de solvencia institucional, administrativa y financiera, necesarias sobre todo por la imposibilidad de otorgarlas reales o de obviar la inembargabilidad de los bienes públicos, seguridades respecto de la liquidez y transferencia de los pagos- por ejemplo, contra medidas de inconvertibilidad o respecto de los llamados "riesgos políticos", que no tiene el acreedor por qué asumir y que, antes que asumirlas le llevarían a negar el crédito”. (Resolución N° 1027-90 de 17:30 hrs. de 29 de agosto de 1990).

            Así, la Asamblea Legislativa tiene la atribución constitucional de controlar las obligaciones financieras en que incurre el Poder Ejecutivo por las repercusiones que tienen sobre las finanzas públicas. Por esta razón, la aprobación legislativa de los contratos donde se negocien algún tipo de crédito público, no puede considerarse una simple formalidad, si no que ésta se constituye como una la expresión del ejercicio del control sobre las finanzas públicas por parte del Primer Poder de la República, concretamente, respecto al endeudamiento público adquirido tanto el Poder Ejecutivo como las diferentes instituciones públicas.

            En ese sentido, debemos recordar que existe endeudamiento público cuando el Poder Ejecutivo se constituye como deudor del convenio de crédito, o bien, cuando es el garante de la obligación que contrae otro organismo. Al respecto, esta Procuraduría en el dictamen C-434-2006 del 26 de octubre del 2006, precisó lo que debemos entender como “crédito público” a efectos de la aprobación legislativa contenida en el inciso 15) del artículo 121 de la Constitución Política; indica el dictamen de mérito:

“2.-El concepto de crédito

El artículo 121, inciso 15 de repetida cita sujeta los empréstitos del Poder Ejecutivo y los convenios similares que se relacionen con el crédito público a la aprobación legislativa.

Dicha disposición nos señala que no sólo los empréstitos propiamente dichos son objeto de control. Por el contrario, el interés del constituyente es que la Asamblea ejerza su control sobre todo convenio suscrito por el Poder Ejecutivo en que esté comprometido el crédito público. No puede olvidarse que esta atribución de la Asamblea tiene como objeto controlar las obligaciones financieras en que incurre el Poder Ejecutivo por las repercusiones que tienen sobre las finanzas públicas. Así como que fue una preocupación del constituyente el endeudamiento del país, al punto que se consideraba la deuda como un proceder extraordinario de financiamiento.

Es por ello que el término “crédito” no queda restringido ni al “empréstito” ni al contrato de préstamo. Por el contrario, su extensión es más amplia. Como indicamos en la OJ-149-2006 de 25 de octubre del presente año:

“… el crédito público abarca toda operación por la cual el intermediario financiero provee fondos o facilidades crediticias en forma directa a otra persona, independiente de cómo se instrumente o documente. Por lo que es crédito no sólo el otorgamiento de préstamos, sino el descuento de documentos, compra de títulos valores u otros activos financieros, operaciones de compra de títulos con pacto de reventa, anticipos, sobregiros en cuenta corriente, intereses, cartas de crédito vencidas.

El endeudamiento público puede provenir, entonces, no sólo de la suscripción de un contrato de préstamo sino de la emisión y colocación de títulos valores (empréstito) o del otorgamiento de garantías en un préstamo”.

Criterio que se funda en lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, en tanto dispone:

“ARTÍCULO 81.-Mecanismos de endeudamiento

El endeudamiento resultante de las operaciones de crédito público se denominará deuda pública y podrá originarse en:

a) La emisión y colocación de títulos de deuda y obligaciones de mediano y largo plazo, es decir, aquellas cuyo vencimiento supere el ejercicio económico en el cual son contraídas.

b) La contratación de créditos con instituciones financieras, sean estas nacionales o internacionales.

c) El otorgamiento de avales, fianzas y garantías, cuyo vencimiento supere el período del ejercicio económico en que se contraen.

d) La consolidación, conversión y renegociación de deudas”.

En el mismo sentido, el artículo 10 de la Ley de Equilibrio Financiero en tratándose de deuda interna, comprende el aval, la garantía como forma de endeudamiento.

Existe endeudamiento tanto en cuanto el Poder Ejecutivo sea el deudor del convenio de crédito como cuando es el garante de la obligación que contrae otro organismo público. Es decir, cuando el Poder Ejecutivo comparece en el contrato de crédito suscrito por otro organismo con un tercero, comprometiéndose, subsidiaria o solidariamente, por las obligaciones que el organismo asume. Por consiguiente, en caso de que dicho organismo no cumpla su obligación en los términos que ha pactado, el Estado deviene obligado a responder por el pago del capital, intereses y cualquier otra obligación que derive del crédito garantizado. Una garantía soberana que normalmente exigen los intermediarios financieros internacionales, a efecto de paliar los riesgos presentes en el crédito.”

            Ahora bien, dentro del caso que nos atañe es claro que al garantizar el Estado una deuda contraída por alguna de sus instituciones está asumiendo una nueva obligación que consiste en asegurar el cumplimiento de las obligaciones de pago de la amortización de capital, intereses, comisiones o cualquier otra obligación que derive del crédito suscrito por el A y A dentro del Contrato de Préstamo N° 2493/OC-CR, convenido entre esta institución pública y el BID.

            Por consiguiente, el Estado al proveer garantía sobre el crédito adquirido por A y A, asume una obligación financiera para disminuir o eliminar el riesgo del incumplimiento del servicio de la deuda principal, obligación que puede comprometer las finanzas públicas, de allí que el otorgamiento de la garantía soberana requiera necesariamente aprobación por parte de la Asamblea Legislativa, tal y como se pretende en el proyecto de ley puesto a nuestra consideración.

II.    CONCLUSIÓN.

            De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General del  República que el proyecto de ley denominado: “Aprobación del Contrato de Garantía entre la República de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo al Contrato de Préstamo N° 2493/OC-CR suscrito entre el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y el Banco Interamericano de Desarrollo para financiar el Programa de Agua Potable y Saneamiento”, no presenta problemas de constitucionalidad ni de técnica legislativa, y su aprobación o no es asunto de política legislativa.

                                                                                Atentamente;

                                                                                Lic. Esteban Alvarado Quesada

                                                                                Procurador

EAQ/ybm

RESUMEN