10 de abril de 2013

C-058-2013

Msc.

Jose Manuel Ulate Avendaño

Municipalidad de Heredia

Alcalde

Estimado señor:

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República doy respuesta a su oficio AMH-0042-2011 de 14 de enero de 2011. Se lamenta la demora en la respuesta.

En dicho memorial, se nos comunica el acuerdo del Concejo Municipal de Heredia, tomado en la sesión ordinaria N.° 47-2010, artículo V, del 8 de noviembre de 2010, mediante cual se ha resuelto consultar en relación con la autorización municipal de ventas ambulantes de alimentos.

La consulta concreta versa sobre si el permiso sanitario de funcionamiento, que expide el Ministerio de Salud, es requisito necesario para que la municipalidad pueda válidamente otorgar una autorización para la venta ambulante de comidas.

En cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se ha adjuntado el criterio de la Asesoría Legal externa, la cual ha indicado que el artículo 12 del Reglamento de Ventas Ambulantes y Estacionarias del Cantón Central de Heredia exige, a efectos de que las ventas de alimentos sean autorizadas, que el Ministerio de Salud otorgue el permiso sanitario de funcionamiento. No obstante, señala que la fecha el Ministerio no regulado la materia.

En orden a evacuar la consulta planteada, se ha estimado oportuno abordar los siguientes extremos: a. En orden a las ventas ambulantes de alimentos, b. Improcedencia de autorizar u otorgar patentes para las ventas ambulantes de alimentos.

I.                   EN ORDEN A LAS VENTAS AMBULANTES DE ALIMENTOS

  La policía de la salubridad pública es una de las funciones de los Poderes Públicos. Desde antaño, se ha entendido que este poder implique la denominada policía de los alimentos. Esta tiene por objeto, esencialmente, resguardar al público de los alimentos adulterados o falsificados según las prescripciones de los artículos 203 y 204 de la Ley General de Salud.  Al respecto, debe citarse a BIELSA:

“La policía de mercados y casas de venta o fabricación de substancias alimenticias tiene por objeto: 1° Prevenir adulteración de productos destinados a la alimentación y evitar la venta de los perjudicados, alterados o adulterados con ingredientes nocivos a la salud, y 2. Impedir, respecto  de los productos alimenticios, la alteración fraudulenta en el peso, cantidad o clase.” (BIELSA, RAFAEL. DERECHO ADMINISTRATIVO. De Palma. Buenos Aires. 1957. P. 333)

En este sentido, la Ley General de Salud (LGS) ha establecido una importante limitación en relación la posibilidad de vender alimentos en lugares públicos.

En efecto, el artículo 218 LGS, párrafo segundo, establece, de forma expresa, que se encuentra prohibido el establecimiento de puestos fijos o transitorios de elaboración o venta de alimentos en calles, parques o acercas u otros lugares públicos.

Es decir que el artículo 218 LGS ha establecido una norma de orden público que impide, en términos generales, que se pueda elaborar o vender alimentos en lugares públicos. Esto, por supuesto, implica la veda de las ventas ambulantes, sea sin lugar fijo, de alimentos.

Por claridad se transcribe el artículo 218 LGS:

“ARTICULO 218.-

Queda prohibido a las autoridades competentes otorgar patentes comerciales o industriales o cualquier clase de permiso a establecimientos de alimentos que no hayan obtenido previamente la correspondiente autorización sanitaria de instalación extendida por le Ministerio.

Queda prohibido el establecimiento de puestos fijos o transitorios de elaboración o venta de alimentos en calles, parques o aceras, u otros lugares públicos, con excepción de las ventas en ferias debidamente autorizadas de conformidad con las disposiciones reglamentarias correspondientes.”

Ya este Órgano Superior Consultivo se habría pronunciado sobre el alcance del segundo párrafo del artículo 218 LGS. Al respecto, se transcribe la parte dispositiva del dictamen C-14-2000 del  27 de enero de 2000:

“1.-

La venta ambulante de alimentos, salvo que se realicen en ferias debidamente autorizadas, es una actividad prohibida por nuestro ordenamiento jurídico.”

La única excepción a la prohibición del artículo 218 LGS es la autorización, por vía de excepción y carácter temporal, de la venta de alimentos en ferias. En este caso, se sigue de la misma norma, que efectivamente son necesarias tanto la patente o permiso municipal como el permiso sanitario para su instalación y funcionamiento.

II.                IMPROCEDENCIA DE AUTORIZAR U OTORGAR PATENTES PARA LAS VENTAS AMBULANTES DE ALIMENTOS

            Corolario de lo anterior, es claro que las Autoridades de Salud carecen de la competencia para otorgar permisos sanitarios de funcionamiento para la venta ambulante o en lugares públicos – sea calles, plazas y semejantes - de alimentos.

            Luego, debe advertirse que la Ley N.° 6587 de 30 de julio de 1981, Ley para Ventas Ambulantes y Estacionarias (Ley de Ventas Ambulantes) no ha implicado una derogación de la prohibición del numeral 218 de la Ley General de Salud y tampoco una autorización para que las municipalidades pueden extender patentes para la venta ambulante de alimentos.

            En este sentido, baste señalar que a pesar de que el artículo 1 de la Ley de Ventas Ambulantes habilita a las Municipalidades para otorgar patentes a ventas ambulantes, es claro que esta potestad se encuentra circunscrita a aquellas actividades que no sean contrarias a la Ley y al Orden Público. Esto según doctrina del artículo 81 del Código Municipal (Sobre el alcance del artículo 81 del Código Municipal puede verse el dictamen C-259-2002 de 30 de setiembre de 2002).

“Artículo 81. — La licencia municipal referida en el artículo anterior solo podrá ser denegada cuando la actividad sea contraria a la ley, la moral o las buenas costumbres, cuando el establecimiento no haya llenado los requisitos legales y reglamentarios o cuando la actividad, en razón de su ubicación física, no esté permitida por las leyes o, en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes.”

En todo caso, debe señalarse que la Ley de Ventas Ambulantes carece de una disposición expresa que autorice la venta en calles o lugares públicos de alimentos.

Este tema ya fue ampliamente tratado en el dictamen C-14-2000 ya citado:

“La Ley de Patentes para Ventas Ambulantes y Estacionarias, por su parte, no contempla específicamente la venta de alimentos dentro de las materias que regula, por lo que no podría afirmarse que con su promulgación haya quedado sin efecto la prohibición aludida. El artículo 1° de la Ley de cita dispone: "Las municipalidades otorgarán patentes, para ventas ambulantes y estacionarias en las vías públicas. Cada municipalidad deberá elaborar un reglamento para el funcionamiento de esa actividad en su jurisdicción. En tales reglamentos, las municipalidades no podrán establecer zonas prohibidas, en lugares que sean comerciales."

Al no hacerse referencia expresa en la norma recién transcrita -ni en la ley en general- a la venta ambulante de alimentos, es preciso concluir que se mantiene la prohibición para llevar a cabo ese tipo de actividades y que la Ley de Patentes para Ventas Ambulantes y Estacionarias sólo regula la venta de productos cuya comercialización en lugares públicos no esté expresamente prohibida por leyes especiales.”

El mismo razonamiento es aplicable en relación con  el Reglamento para la Regulación de Ventas Estacionarias y Ambulantes en el Cantón Central de Heredia. Norma sublegal que, como es obvio, no autoriza la venta ambulante de alimentos, pero que además es una norma subordinada a la Ley.

En este sentido, debe advertirse que el artículo 1 de ese reglamento claramente dispone que se trata de un desarrollo local de lo dispuesto ya en la Ley de Ventas Ambulantes:

“Artículo 1º—Ámbito de Aplicación. El presente Reglamento regulará todas las actividades lucrativas que se realicen en las áreas públicas administradas por la Municipalidad de Heredia y que se encuentren dentro de su jurisdicción territorial, tales como, aceras, parques, entre otros espacios públicos. Su propósito es desarrollar las disposiciones establecidas en la Ley de Patentes para Ventas Ambulantes y Estacionarias.”

Ergo, tampoco las Municipalidades, incluyendo al Ayuntamiento de Heredia, cuentan con una habilitación legal para extender licencias o patentes que permitan la venta ambulante de alimentos, salvo – insistimos – en el caso de las autorizaciones excepcionales y temporales en el caso de ferias.

III.             CONCLUSION

Con fundamento en lo expuesto, se concluye que las autoridades de salud carecen de competencia para otorgar permisos de funcionamiento para ventas ambulantes de alimentos. Asimismo, tampoco las municipalidades pueden autorizar o extender patentes para el funcionamiento de ventas ambulantes de alimentos.

Por vía de excepción y con carácter temporal, las Municipalidades pueden extender patentes o permisos para la venta de alimentos en ferias. En este caso, se requiere el previo permiso del Ministerio de Salud para el funcionamiento e instalación de dichos puestos.

                                                                     Atentamente,

                                                                                Jorge Andrés Oviedo Alvarez                            

                                                                                Procurador Adjunto      

JOA/jmd