17 junio de 2013

C-097-2013

 

Señor

Luis Gerardo Fallas Acosta

Defensor Adjunto de los Habitantes

Defensoría de los Habitantes

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General de la República me es grato dar respuesta a su oficio DH-501-12, del 7 de agosto del 2012, a través del cual solicita nuestro criterio acerca de las siguientes interrogantes:

 

“1.- ¿Ostenta la Defensoría de los Habitantes, la potestad para calificar como una relación laboral típica el tiempo servido atrás por un funcionario de esta institución para otro ente público (INS) que lo había contratado bajo la modalidad de servicios profesionales?

 

2.- En el supuesto de un dictamen afirmativo de la Procuraduría, es jurídicamente posible entonces que la Defensoría de los Habitantes reconozca a efectos de antigüedad, el tiempo servido por el funcionario a la Administración Pública?”

 

 

I.                    ANTECEDENTES DE LA CONSULTA

 

La consulta que se nos plantea surge a raíz de que un servidor de esa Defensoría ha solicitado que se le reconozca, para efecto de anualidades, el tiempo laborado en el Instituto Nacional de Seguros (INS), bajo la  modalidad de servicios profesionales. Ante esa solicitud, la Dirección Jurídica de la Defensoría realizó un estudio en el que arribó a la conclusión de que ese tiempo sí se le debe reconocer al funcionario, debido a que el periodo servido en el INS correspondió en realidad a una relación laboral y no a una relación por servicios profesionales. 

 

Debido a que el servidor no interpuso ningún reclamo administrativo ante el INS durante el tiempo que laboró para esa institución, se nos solicita aclarar ahora si la Defensoría puede catalogar la relación del servidor con el INS como una relación laboral típica para efectos del reconocimiento de la antigüedad.  Ello aun cuando el servidor fue contratado por el INS por servicios profesionales, contratación que se rige por un régimen jurídico totalmente distinto, esto es, el de la contratación administrativa.

 

Se nos indica que la duda surge al considerar dos elementos esenciales.  El primero se vincula con el hecho notorio y conocido de las múltiples sentencias de los Tribunales Laborales en las que se ha reconocido que los servidores del INS, especialmente médicos, mantuvieron una verdadera relación laboral con la institución y no una relación por servicios profesionales.  El segundo se refiere a la prescripción que pudo haber operado, pues por el plazo transcurrido desde que el servidor −hoy médico de la Defensoría− dejó de laborar para el INS, no existe la posibilidad de que plantee una demanda ordinaria contra esa institución, pese a lo cual, aspira a que el tiempo servido en el INS le sea reconocido como antigüedad al servicio de la Administración Pública.

 

 

II.                CONSIDERACIÓN PRELIMINAR

 

Como primer aspecto, es preciso señalar que de conformidad con los artículos 1, 2, y 3, inciso b), de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982) la Procuraduría General es el órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública y como tal solamente debe evacuar consultas que versen sobre cuestiones jurídicas y de carácter general, pues por la naturaleza vinculante que ostentan nuestros dictámenes, éstos no podrían sustituir la voluntad de la Administración activa en asuntos concretos y particulares que incumben a ella decidir o resolver.  Así, esta Procuraduría ha indicado:

 

“… no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa. Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración Activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos”. (Dictamen C-141-2003 del 21 de mayo del 2003. En el mismo sentido puede consultarse el C-203-2005 del 25 de mayo del 2005).

 

En este asunto, se observa que la inquietud  planteada se refiere a un asunto particular, por lo que este órgano asesor advierte que el criterio que emitirá será de carácter general y abstracto, de manera tal que pueda ser útil para adoptar la decisión administrativa correspondiente, pero sin sustituir la voluntad de la Administración.

 

 

III.             ANÁLISIS DE LA CONSULTA PLANTEADA

 

A.                Reconocimiento de la antigüedad a los funcionarios que prestan el servicio en cualquier institución o entidad del sector público, al tenor del artículo 12, inciso d), de la Ley de Salarios de la Administración Pública

 

En relación con la duda planteada, es reiterado el criterio de este órgano asesor de la Administración Pública, sustentado en la jurisprudencia emanada de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en el sentido de que de conformidad con el inciso d), del artículo 12, de la Ley de Salarios de la Administración Pública (n.° 2166 de 9 de octubre de 1957, reformada por la ley n.° 6835 de 22 de diciembre de 1982) es posible reconocer, para efectos del pago de los aumentos anuales a que hace referencia el artículo 5 de dicha ley, todo el tiempo servido por el servidor en otras instituciones que conforman el sector público.  Literalmente, el artículo 12, inciso d), mencionado dispone:

 

“Artículo 12.- Los aumentos de sueldo a que hace referencia el artículo 5º se concederán el primer día del mes cercano al aniversario del ingreso o reingreso del servidor y de acuerdo con las siguientes normas:

a) …

d) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5º anterior, el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo”.

 

Como puede observarse, los alcances de la disposición recién transcrita, al hacer referencia al “sector público” son amplios en cuanto al reconocimiento de la antigüedad acumulada para efectos del pago de aumentos anuales.  Esa antigüedad debe ser reconocida no solo al funcionario o servidor que se encontrare ocupando un puesto en propiedad, sino también para el que ocupare un puesto interino en cualquier institución del sector público. 

 

La idea del legislador al reformar el artículo 12 citado, fue la de incentivar la experiencia acumulada en la Administración Pública y, como consecuencia de ello, el reconocer todo el tiempo servido en cualquiera de las instituciones que conforman el sector público, pues valga recordar que antes de dicha reforma, se suscitaban situaciones injustas cuando al trasladarse un funcionario de una institución a otra, no se le reconocía el tiempo laborado anteriormente; es decir, no se le computaba la totalidad de la antigüedad adquirida, para el pago de los aumentos anuales. 

 

Con el artículo 12, inciso d), de la Ley de Salarios de la Administración Pública, se consolida en nuestro ordenamiento jurídico la “teoría del Estado como Patrono Único”, en virtud de la cual se explica que poco interesa la institución para la cual labora o laboró el servidor, si finalmente se encuentra prestando servicios para el mismo patrono.  En ese sentido, esta Procuraduría ha indicado lo siguiente:

 

“Sin ánimo de citar el gran número de pronunciamientos vertidos por este Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública, o bien la jurisprudencia vertida por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia respecto del punto aquí cuestionado, baste decir, en términos generales, que la idea del legislador al reformar el inciso d) del artículo 12 de la referida Ley de Salarios de la Administración Pública, fue la de incentivar por un lado, la experiencia acumulada de todos los servidores que prestan el servicio en cualquiera de las instituciones del Sector Público, ya sea ocupando puestos interinos o en propiedad; y en segundo lugar, reconocer todo el tiempo laborado por ese colectivo dentro de ese ámbito, para los efectos del pago de las anualidades correspondientes; pues antes de la reforma de esa norma, se incurría en muchas injusticias cuando al trasladarse un funcionario o servidor a otro lugar de la Administración Pública, no se le tomaba en cuenta lo laborado anteriormente en otras instituciones que integran al Sector Público. De modo que, con esta modificación se viene a fortalecer aún más el concepto de Estado Patrono Único, en tenor del cual, no repercute el derecho o los derechos correspondientes del servidor, si ciertamente presta o se traslada a prestar su servicio en cualquier entidad o institución del Estado. Por tanto, siendo que la citada normativa no viene en modo alguno a imponer ninguna restricción o condicionamiento para su aplicación, es claro que el servidor interino tiene derecho también al reconocimiento de todo el tiempo laborado en cualquier institución del Estado…”.  (Dictamen  C-381-2007 de 30 de octubre del 2007).

 

Asimismo, se infiere del artículo 12, inciso d), en análisis, que la antigüedad laboral debe ser reconocida al servidor o funcionario público que se encuentre bajo una relación de servicio que presente los tres elementos que la configuran como tal; a saber, la prestación personal del servicio, la subordinación y la retribución.

 

De ahí que los servidores, funcionarios, o empleados, que prestan el servicio en cualquier institución del sector público a partir de una relación de servicio, son precisamente los beneficiarios de lo dispuesto en el inciso d), del artículo 12, de la mencionada Ley de Salarios de la Administración Pública.  En ese sentido, y a mayor abundamiento, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha indicado lo siguiente: 

 

“El reconocimiento de la antigüedad, en el Sector Público, para efectos del pago de aumentos anuales por los servicios prestados en cualquiera de sus instituciones, estén o no cubiertas por regímenes de naturaleza estatutaria, encuentra su fundamento en los artículos 4 ° y 12, inciso d), de la Ley de Salarios de la Administración Pública, reformados por la Ley N ° 6835, de 22 de diciembre de 1982. A través de la primera norma, se estableció una nueva escala de salarios, al final de la cual se dijo, expresamente, que: “La anterior escala regirá para todo el Sector Público”. En la segunda disposición se dejó establecido: “A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos a que se refiere el artículo 5 °, anterior, el tiempo de servicios prestados en otras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo. Esta ley no afecta en sentido negativo el derecho establecido en las convenciones colectivas y convenios, en materia de negociación salarial”. Según se ha entendido, estas disposiciones vienen a poner de manifiesto la vigencia, en toda la Administración Pública, de la teoría “del Estado como patrono único", cuya aplicación práctica busca un propósito bien claro, cual es el de corregir la injusticia que sufrían las personas que se trasladaban a trabajar de una institución a otra, dentro de ese mismo Sector, sin derecho, por la distinción formal que se hacía, a disfrutar de los beneficios que generalmente se obtienen de la antigüedad en la prestación del servicio con un patrono, con lo que se busca evitar discriminaciones chocantes. Como es sabido, la aplicación de esta tesis ha venido dándose en forma progresiva, primero para ciertos efectos como vacaciones, jubilaciones y pensiones, cesantía, aumentos anuales, y se plasmó en la Ley 6835 antes citada, para los fines que en ella se indican, cuya aplicación, no obstante que las modificaciones se hicieran en la Ley General de Salarios de la Administración Pública, N ° 2106, de 9 de octubre de 1957, y sus reformas, que se dictó de acuerdo con previsiones del Estatuto de Servicio Civil en materia de salarios del Poder Ejecutivo, debe ser general, porque, además de llenar su cometido dentro de ese contexto específico, el espíritu de la norma es claro en establecer mecanismos para tratar de igual manera, en ese campo, a todos los servidores del Sector Público; lo cual no puede desconocerse, no sólo por la forma expresa de las normas, sino porque, como se dijo, éstas no son sino parte de la natural evolución de las ideas sobre la materia, las que han venido forjándose desde hace tiempo. Si el legislador hubiera querido darle a la reforma una aplicación específica o particular para las clases de puestos clasificados en el Manual Descriptivo del Servicio Civil, tomando en cuenta lo establecido en el artículo 1 ° de dicha Ley General de Salarios, no habría hecho otras manifestaciones, de modo que si las hizo expresando que regirá “para todo el Sector Público” y dejó a salvo los derechos adquiridos a través de Convenciones Colectivas que pudieran haberse dado en algunas áreas de ese Sector (cuya práctica lleva a concebirlo ya como general), lo que necesariamente tiene que concluirse es lo que dedujo la Sala, o sea la aplicación extensiva. De ahí que, los artículos 1, 4, 5 y 12, inciso d) de la Ley de Salarios de la Administración Pública, no fueron quebrantados en el fallo del ad-quem, como lo reclama el recurrente, sino, todo lo contrario, correctamente aplicados al caso, al estar de por medio, precisamente, el reconocimiento del tiempo servido por los actores, en el Sector Público, para efectos del incremento salarial por anualidades. Entre otras, pueden consultarse las resoluciones de esta misma Sala, Nos. 58, de las 14 y 30 horas, del 30 de abril de 1986, 82, de las 10 y 10 horas, del 5 de julio de 1989 y 181, de las 10 y 10 horas, del 2 de octubre de 1991”. (Sentencia citada en la resolución n.° 2000-00923, de las 10:10 horas del 1° de noviembre del 2000. En similar sentido, véanse, entre otras, la sentencia n.° 20-2006, de 9:40 horas de 27 de enero del 2006).

 

Cuando se está frente a contrataciones por servicios profesionales o técnicos, no existe el elemento “subordinación jurídica ni fáctica”, que es el que caracteriza, en esencia, la relación de servicio o de trabajo.  Sobre las diferencias entre el trabajo dependiente y el autónomo, la Sala Segunda ha indicado:

 

“… en el informe de la 91ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, celebrada en el 2003, se presentaron una serie de parámetros, utilizados en distintos ordenamientos jurídicos, que podrían ayudar a diferenciar entre un trabajador dependiente y uno autónomo. Así, se han enunciado las siguientes características como propias de los trabajadores independientes o por cuenta propia: a) es propietario de su propio negocio; b) está expuesto a riesgos financieros por el hecho de que debe soportar el costo de rehacer todo trabajo mal hecho o de inferior calidad; c) asume la responsabilidad por las inversiones y la gestión de la empresa; d) se beneficia pecuniariamente de la bondad de la gestión, programación y correcta realización de los trabajos encomendados; e) ejerce el control sobre los trabajos que hay que realizar y sobre cuándo y cómo se llevan a cabo y determinar si debe o no intervenir personalmente en el cometido; f) tiene la libertad de contratar personal, con arreglo a sus condiciones, para realizar las labores a las que se ha comprometido; g) puede ejecutar trabajos o servicios para más de una persona simultáneamente; h) proporciona los materiales necesarios para realizar el trabajo; i) proporciona el equipo y las máquinas necesarios para desarrollar el trabajo; j) dispone de locales fijos donde funciona su razón social; k) calcula el costo del trabajo y fija el precio; l) dispone de sus propios contratos de seguro; y, m) ejerce control sobre las horas de trabajo realizadas para llevar a cabo el cometido…” . (Sala Segunda, sentencia n.° 902-2007 de las 9:35 horas de 23 de noviembre del 2007. En el mismo sentido, véanse las sentencias 377-2006 de las 14:28 horas de 23 de mayo del 2006, y la 241-2005 de las 9:30 horas del 6 de abril del 2005).

 

Las personas ligadas al Estado por una relación de servicios profesionales evidentemente no están subordinadas a la institución o al ente que las contrata.  Ello aun cuando quien las contrate se encuentre atento a que el objeto contratado vaya acorde con las estipulaciones y obligaciones contraídas, circunstancia ésta que dista mucho del concepto “subordinación”, derivado del poder de dirección del patrono. 

 

En síntesis, de conformidad con el inciso d), del artículo 12, de la mencionada Ley de Salarios de la Administración Pública, sí es posible reconocer, para efecto de anualidades, el tiempo laborado por el servidor o funcionario público en otras instituciones públicas, sin que ello implique la posibilidad de reconocer tiempo prestado bajo la modalidad de servicios profesionales, habida cuenta de que en este último supuesto no existe una relación laboral en sentido estricto.

 

En todo caso, para reconocer el tiempo laborado en otra institución del Estado, es necesario que quien realice ese reconocimiento tenga por demostrado tanto el periodo de servicios, como la naturaleza laboral de la relación.

 

B.                  Sobre la prescripción en materia de anualidades

 

Con respecto a la prescripción extintiva de derechos y acciones provenientes de contratos de trabajo, el artículo 602 del Código de Trabajo dispone:

 

“Artículo 602.— Salvo disposición especial en contrario, todos los derechos y las acciones provenientes de contratos de trabajo, prescribirán en el término de un año, contado desde la fecha de extinción de dichos contratos.”  (El resaltado es nuestro).

 

Es clara la norma transcrita al establecer que el plazo para que aplique la prescripción en materia de derechos y acciones laborales es de un año contado a partir del cese en el puesto o en el cargo ocupado por el trabajador.

 

Partiendo de esa premisa legal, se puede deducir fácilmente que ningún derecho que provenga de una relación de servicio o de trabajo prescribe mientras esa relación se encuentra vigente. Así, el Tribunal Constitucional, mediante su sentencia n.° 5969-93, de las 15:21 horas de 16 de noviembre de 1993, señaló:

 

“… la Sala considera que la prescripción regulada en este último artículo resulta demasiado corta y engañosa, en perjuicio del trabajador, y no puede justificarse, mediante un criterio estricto, a razones de seguridad jurídica, por lo que constituye una violación al artículo 74 de la Constitución Política, principalmente por dos razones: a) por su misma brevedad, pues acaba convirtiéndose en una trampa para el trabajador, sujeto a presiones o engaños del patrono; y, b) sobre todo, porque reconocer cualquier prescripción durante la vigencia del contrato atenta contra principios fundamentales del derecho laboral −principalmente el de justicia social, consagrado por los artículos 74 de la Constitución y 1° del Código de Trabajo− que precisamente se basan en la idea de compensar mediante una legislación protectora la debilidad económica y social del trabajador, particularmente dentro de su relación con el patrono. Hacer prescribir un derecho del trabajador mientras esté vigente la relación laboral, es decir, en esa situación de dependencia, equivale a menudo, y la experiencia lo ha demostrado, a ponerlo a escoger entre efectuar el reclamo de sus derechos o conservar su empleo.

Es cierto que el instituto de la prescripción no es en su esencia inconstitucional, puesto que ayuda a integrar un principio básico del ordenamiento, cual es el de la seguridad jurídica. No obstante, en el presente caso, estamos ante derechos que son, de conformidad con la norma 74 de la Constitución, irrenunciables y, por ende, merecedores de una tutela especial incluso en cuanto a su régimen de prescripción, pues como ya se dijo, ha de tenerse en cuenta como único criterio aceptable de la prescripción, el principio de seguridad jurídica, pero sin admitir, se reitera, en relación con el artículo 74, que ese plazo sea válidamente de tan solo tres meses, en perjuicio del trabajador.

 

V. El artículo 602, como ya se ha señalado, contiene un término de prescripción más amplio y es aplicable a los derechos cuya tutela aquí se intenta reforzar −a pesar de no ser del todo satisfactorio, también por su brevedad y en orden a las consideraciones que se han venido exponiendo−. La Sala concluye que ante, su imposibilidad de legislar, estableciendo una norma más acorde con la justicia social y la garantía a los derechos laborales, debe optar entre dejar indefinidamente exigibles los derechos del trabajador o acudir a la norma menos gravosa.“  (Lo resaltado en negrilla no es del texto original).

 

Como se colige de lo anterior, la única prescripción que puede afectar de manera negativa los derechos del trabajador es la prevista en el artículo 602 del Código de Trabajo, norma con base en la cual, una vez transcurrido un año contado a partir de la fecha de la renuncia o del cese en el puesto, prescribe la acción o derecho laboral correspondiente.  A contrario sensu, los derechos del trabajador no prescribirían mientras se encuentre vigente su relación de servicio con el Estado, entendiéndose que dicho concepto (el de Estado) comprende a todas las instituciones o entes que conforman el sector público. 

 

En el mismo sentido, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha indicado lo siguiente:

 

“El derecho a que se reconozcan anualidades no prescribe mientras se mantenga la relación laboral, porque de no darse cumplimiento a la disposición legal aludida, la situación se traduciría en una violación continua de la mencionada norma, que no impuso ningún límite en el tiempo para el ejercicio del derecho que otorga. Desde este punto de vista, puede afirmarse que el reconocimiento que otorga la Ley No. 6835 es imprescriptible mientras no concluya la relación laboral.  Situación distinta se presenta una vez concluida la relación laboral, en lo concerniente a las diferencias salariales provenientes del reconocimiento de períodos de trabajo (anualidades), que no han sido reclamadas a pesar de que se tenía derecho a ellas, porque en este caso, entra en juego el instituto de la prescripción. En aras de la seguridad y firmeza que el ordenamiento considera primordial en el desarrollo de las relaciones jurídicas, la prescripción viene a consolidar una situación jurídica por efecto del transcurso del tiempo, perpetuando en este caso un abandono, una desidia o inactividad del titular del derecho, que teniendo los medios para ejercerlo, no lo hace”. (Sentencia n.° 229 de las 15:40 horas del 11 de agosto de 1999. En sentido similar, véase la sentencia número 392-2002, de 10:40 horas de 7 de agosto del 2002 y la número 587-2007 de las 9:35 horas del 29 de agosto de 2007. El  destacado es nuestro).

 

Partiendo de lo anterior, es posible afirmar que mientras una persona preste servicios para el sector público, de manera ininterrumpida, puede plantear los reclamos que estime procedentes para el reconocimiento de anualidades sin que dichos reclamos (ni el derecho que se derive de ellos) esté afecto a la prescripción.  La prescripción extintiva solo operaría contra los reclamos planteados después de transcurrido un año desde el cese de la relación de empleo, en los términos previstos en el artículo 602 del Código de trabajo y en la jurisprudencia que lo informa.

 

 

IV.-     CONCLUSIÓN

 

De conformidad con lo expuesto, este Despacho arriba a las siguientes conclusiones:

 

1.                   Los funcionarios o empleados que presten servicios al Estado, en cualquier institución del Sector Público, bajo una relación de servicio o de trabajo, tienen derecho al reconocimiento de las anualidades a las que se refieren los artículos 4, 5 y 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública.

2.                              De acuerdo con lo dispuesto en el inciso d), del artículo 12, de la mencionada Ley de Salarios, así como de la doctrina que lo informa, no es posible reconocer el tiempo servido bajo una relación por servicios profesionales.

3.                              De conformidad con el artículo 602 del Código de Trabajo, los derechos laborales no prescriben mientras se encuentre vigente la relación de servicio establecida entre el servidor y el patrono-Estado, entendiéndose incluido dentro de ese concepto (el de Estado) a todos los órganos y entes que conforman el sector público. 

4.                   Mientras una persona preste servicios en el sector público, de manera ininterrumpida, puede plantear los reclamos que estime procedentes para el reconocimiento de anualidades, sin que dichos reclamos (ni el derecho que se derive de ellos) esté afecto a la prescripción.  La prescripción extintiva solo operaría contra los reclamos planteados después de transcurrido un año desde el cese de la relación de empleo, en los términos previstos en el artículo 602 del Código de trabajo y la jurisprudencia que lo informa.

 

 

Atentamente,

 

 

Julio César Mesén Montoya

PROCURADOR DE HACIENDA

 

 

 

JCMM/acz